構建國家農(nóng)民教育基金的框架設計與對策分析

潘寄青 洪 燕

(山東財經(jīng)大學，山東 濟南 250014；山東商業(yè)職業(yè)技術學院，山東 濟南 250102 )

一、引言

自從社會主義“新農(nóng)村建設”的戰(zhàn)略思想提出以來，理論界對如何推進新農(nóng)村建設問題從眾多視角進行了探討。一個比較普遍的觀點認為，新農(nóng)村建設的根本在于農(nóng)民素質(zhì)的提高，農(nóng)村人力資本的提高是解決三農(nóng)問題、實現(xiàn)新農(nóng)村建設的根本保障。為此，必須加強對農(nóng)民的教育，培養(yǎng)新型農(nóng)民。

2003年以來，中央歷年的一號文件和經(jīng)濟工作會議都對新農(nóng)村建設以及農(nóng)民教育問題給予了極大的關注。2006年中央關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見認為，“提高農(nóng)民整體素質(zhì)，培養(yǎng)造就有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民是建設社會主義新農(nóng)村的迫切需要”。既要“繼續(xù)支持新型農(nóng)民科技培訓，提高農(nóng)民務農(nóng)技能”，又要“增強農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)的能力”；而且“各級財政要將農(nóng)村勞動力培訓經(jīng)費納入預算，不斷增加投入。整合農(nóng)村各種教育資源，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育。”2012年中央經(jīng)濟工作會議繼續(xù)要求辦好農(nóng)村義務教育和中等職業(yè)教育。2012年中央一號文件也特別強調(diào)要加強農(nóng)民教育科技培訓。一方面要振興發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，另一方面要加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才和大力培訓農(nóng)村實用人才，要“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，對未升學的農(nóng)村高初中畢業(yè)生免費提供農(nóng)業(yè)技能培訓，對符合條件的農(nóng)村青年務農(nóng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目給予補助和貸款支持?！?/p>

本文認為，根據(jù)我國目前三農(nóng)困境和中央及地方財政狀況，資金來源問題是農(nóng)民教育的一個主要瓶頸。因此，建立以國家財政為支撐，發(fā)達地區(qū)結合農(nóng)民教育項目進行配套的國家農(nóng)民教育基金是提高農(nóng)民素質(zhì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民的現(xiàn)實選擇。

二、農(nóng)民教育與農(nóng)民收入的關系及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民教育與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須順應分工分業(yè)的歷史潮流，大力培育職業(yè)農(nóng)民，促進土地經(jīng)營的集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的逐步擴大，從而不斷提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。當前，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營老齡化、兼業(yè)化問題呈加重趨勢，要建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就必須大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。

近幾年，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)新技術和現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移問題日顯突出，隨之帶來的農(nóng)民轉(zhuǎn)移方式、農(nóng)民素質(zhì)技能、農(nóng)民培訓、農(nóng)民勞動保障等問題就成了我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的矛盾焦點。隨著農(nóng)村勞動力大量外出，務農(nóng)的勞動力兼業(yè)化現(xiàn)象也非常突出。由于農(nóng)業(yè)的比較效益低，一些傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)水稻種植雙季改單季種植情況有加劇的趨勢，個別地方甚至出現(xiàn)了土地撂荒的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)資源不能有效配置，土地生產(chǎn)率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率都不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力下降。

這些問題都需要依靠培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民來加以解決，其中重要的是要大力培育職業(yè)農(nóng)民。從全球范圍看，分工分業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史潮流。所謂農(nóng)民分工分業(yè)，就是把現(xiàn)在的兼業(yè)農(nóng)戶分解，進行職業(yè)上的分化，實現(xiàn)農(nóng)民身份的多種轉(zhuǎn)變，即由單一的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營者，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和城市市民。使農(nóng)民成為一種職業(yè)表述，而非身份界定。在我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移呈加快趨勢的新形勢下，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須順應分工分業(yè)的歷史潮流，大力培育職業(yè)農(nóng)民，促進土地經(jīng)營的集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的逐步擴大，從而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

農(nóng)民整體素質(zhì)與農(nóng)民受教育程度有著極大的相關性。有關數(shù)據(jù)表明，目前我國農(nóng)民平均受教育年限不足7年，而發(fā)達國家已達到12-14年，全國農(nóng)村勞動力中高中以上文化程度者只占11.62%，具有大專以上文化水平的僅占0.1%。在農(nóng)業(yè)人口從業(yè)人員中，小學及以下文化程度者占57.8%，初中占37.0%，高中占4.6%，中專占0.5%，大專及以上只占0.1%，而接受過各種職業(yè)技能教育培訓的更是寥寥無幾。在2004-2005年我們對經(jīng)濟較發(fā)達的天津市1200個農(nóng)戶的調(diào)查統(tǒng)計中：被調(diào)查農(nóng)戶家庭主要勞動力小學文化程度以下的占到總調(diào)查農(nóng)戶的16.62%，初中文化程度的農(nóng)戶為43.92%，初中文化程度以下的農(nóng)戶占到被調(diào)查農(nóng)戶的60.54%。接受過政府組織的農(nóng)民短期技能培訓的不足20%，天津市西青區(qū)的這項統(tǒng)計數(shù)據(jù)竟是0%。大量的農(nóng)村勞動力由于素質(zhì)不高，職業(yè)技能缺乏，不僅影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展速度，也影響了農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。因此，農(nóng)民素質(zhì)不提高，實現(xiàn)新農(nóng)村建設就只能是一句空談。

我國農(nóng)民素質(zhì)普遍較低最重要的原因在于農(nóng)民受教育程度低。首先是農(nóng)民前期教育不足，這與我國傳統(tǒng)的二元結構，以及由此導致的教育資源分配不均有直接關系，家庭經(jīng)濟原因是農(nóng)民就讀年限受限的直接因素。其次，農(nóng)民后期教育也未得到應有的重視。

對培養(yǎng)新型農(nóng)民的教育，我們認為不能簡單等同于農(nóng)村教育。培養(yǎng)新型農(nóng)民的農(nóng)民教育內(nèi)容應包括：農(nóng)民的基礎文化教育(包括掃盲教育)、農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技知識教育、農(nóng)民的專業(yè)技能培訓教育、為提高農(nóng)民自身文化素質(zhì)而進行的高中、中職以及高職的學歷繼續(xù)教育，配合新農(nóng)村建設而進行的思想文化道德素質(zhì)教育等。這里不包括農(nóng)村適齡少年兒童的九年國家義務教育。

(二)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

早在上世紀60年代，舒爾茨、貝克爾和明塞爾等人就開創(chuàng)性的研究了人力資本問題，他們認為個人收入分配的差別可以歸結為因教育程度不同而導致的人力資本差別。Nelson and phelps(1966)認為，教育可以增強勞動者的適應能力，并且能夠從事新的類型的工作。[注]Nelson，R，E. Phelps，1966，Investment in Humans，Technological Diffusion and Economic Growth，American Economic Review，Vol.56(2):69-75.上世紀80年代中期發(fā)展起來的新增長理論強調(diào)人力資本能促進經(jīng)濟長期內(nèi)生增長(Romer ，1990；Lucas，1988)。[注]Romer, Paul M.,1990,Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, Vol.98(5),pp.s71-s102.[注]Lucas,Robert E.,1988,On the Mechanics of Economic Development,Journal of Monetary Economics,Vol.22,3-42.此外，很多經(jīng)驗分析也證明了教育在經(jīng)濟增長中的積極作用(Mankiw，Romer and weil，1992；Barro and Sala-i-Martin，1992)。[注]Mankiw,N.Gregory,Daivd Romer,David N. Weil,1992, A Contribution to the Empirics of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics,Vol.107(2),pp.407-437.[注]Barro, Robert J. ,Xavier Sala-i-Martin,1992, Convergence, Journal of Political Economics,Vol. 100( 2),pp.223-251.

在有關農(nóng)民教育和收入增長關系的實證分析方面，F(xiàn)afchamps and Quisumbing(1999)在對巴基斯坦農(nóng)村地區(qū)進行考察后發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民受教育程度對糧食和牲畜的產(chǎn)量并無顯著影響，但受教育程度高的農(nóng)民可以把勞動力資源從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)工作，從而提高其收入。[注]Fafchamps,Marcel,Agnes,R.Quisumbing,1999,Human Capital,Productivity,and Labor Allocation in Rural Pakistan,Joural of Human Resources,Vol.34(2):369-405.Jolliffe(2004)基于加納的數(shù)據(jù)分析了教育對農(nóng)民在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)工作中的勞動力配置問題，結果表明非農(nóng)生產(chǎn)的教育回報要大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的教育回報。[注]Jolliffe,Dean,The Impact of Education in Rural Ghana:Examining Household Labor Allocation and Returns on and off the Farm,Journal of Development Ecomomics,Vol.73:287-314.Appleton and Balihuta(1996)對烏干達數(shù)據(jù)的研究表明，小學教育能顯著提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，但中學教育的效果并不明顯。教育能在同一地區(qū)的不同農(nóng)民之間產(chǎn)生外部性。[注]Appleton,Simon,Arsene Balihuta,1996,Education and Agricultural Productivity:Evidence from Uganda,Journal of International Development,Vol.8(3):415-444.

國內(nèi)學者也對教育和農(nóng)民收入之間的關系進行了大量的研究。郭劍雄(2005)認為，農(nóng)村地區(qū)的低人力資本積累和高生育率所導致的馬爾薩斯穩(wěn)態(tài)，是農(nóng)民收入增長緩慢的主要原因，加大對農(nóng)村地區(qū)的教育投入，是調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距的首選政策。[注]郭劍雄：《人力資本、生育率與城鄉(xiāng)收入差距的收斂》，《中國社會科學》2005年第3期。鄒薇、張芬(2006)按照收入來源對農(nóng)村各地區(qū)之間的收入差距進行計量分析，結果表明農(nóng)村各地區(qū)之間收入差距的擴大主要來自農(nóng)村地區(qū)間工資性收入的差異，而這又與農(nóng)民的受教育程度相關。要改變農(nóng)村地區(qū)收入擴大的趨勢，不能單純依靠貫徹執(zhí)行基礎義務教育。[注]鄒薇、張芬：《農(nóng)村地區(qū)收入差異與人力資本積累》，《中國社會科學》2006年第2期。此外，一些對省區(qū)的農(nóng)村調(diào)查研究也都支持了教育對提高農(nóng)民收入的積極作用(李谷成等，2006；劉修巖等，2007；龍翠紅，2008)。[注]龍翠紅：《教育、配置效應與農(nóng)戶收入增長》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2008年第9期。

在既有的文獻中，雖然都提出了加大農(nóng)民教育投入的一些政策建議，但這些政策建議大都居于宏觀層面，缺少比較具體的實施措施。因此，本文將在公共財政和人力資本理論的基礎上，對建立國家農(nóng)民教育基金進行具體的框架設計。

三、關于設立農(nóng)民教育基金的經(jīng)濟學分析

(一)農(nóng)民教育的準公共產(chǎn)品屬性

1898年馬歇爾在其論著中明確指出，公共產(chǎn)品是不同于私人產(chǎn)品的，對于私人產(chǎn)品來說，任何人不付費就不能消費；而公共產(chǎn)品理論則只要有人提供了，則任何人不付費也能享受。農(nóng)民教育是具有正外部效益的準公共產(chǎn)品，教育投資的外部效應：提高子女的素質(zhì)(包括健康狀況、認識能力的發(fā)展、接受教育的程度、選擇的職業(yè)性質(zhì)、未來收人等)；有助于改善受教育者本人的健康狀況；改善配偶和家庭成員的健康狀況；降低生育率；提高消費者選擇效率；提高勞動力市場雙向選擇的效率；婚姻選擇更具效率；降低犯罪率提高社會和諧程度，加強人們的合作精神；促進技術進步與傳播。對于具有正外部效益的農(nóng)民教育提供在價格上不能反映社會效益，在數(shù)量提供上必然會出現(xiàn)不足的情況，因而僅僅依靠市場配置教育資源是無效率的。農(nóng)民教育在存在外部經(jīng)濟的情況下，要想有效地對其進行提供，較為可行的辦法之一就是由公共財政對農(nóng)民進行補貼，以擴大其有效需求，從而增加社會凈收益。鑒于農(nóng)民教育的準公共產(chǎn)品屬性，我國政府有責任加大對其的公共財政投入。

(二)人力資本投資與經(jīng)濟增長

人力資本是經(jīng)濟增長的重要源泉，農(nóng)民受教育水平，農(nóng)民的綜合素質(zhì)則直接關系到我國社會主義新農(nóng)村建設的進程和成敗。直接作用，人力資本直接增加勞動者的邊際生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟增長。受教育程度高的勞動力其邊際產(chǎn)品高于受教育程度低的勞動力。間接作用，人力資本投資通過技術創(chuàng)新與技術擴散，產(chǎn)生溢出效應，促進全要素生產(chǎn)率的增長，進而推動經(jīng)濟增長。人力資本不僅提高勞動力的生產(chǎn)效率，還推動其他要素的進步。

人力資本作用的發(fā)揮主要通過人力資本運動的各個環(huán)節(jié)互動來完成，即人力資本投入提高-人力資本存量增加-個人崗位轉(zhuǎn)換與流動能力提高-促進人力資本有效配置與合理流動-個人收益增加和整體經(jīng)濟增長-增強對人力資本投資的激勵。然而，任何一個環(huán)節(jié)產(chǎn)生障礙或運行不暢，都會引起對整個運動過程產(chǎn)生負面效應，最終都會通過對經(jīng)濟增長的不良影響而表現(xiàn)出來。人力資本形成的主要途徑是人力資本投資，包括教育投資、在職培訓投資、健康投資等具體形式(舒爾茨)，其中，教育投資是人力資本投資的最主要部分。由于人力資本投資兼有投資和消費的雙重性質(zhì)，還具有關聯(lián)效應、外溢效應、乘數(shù)效應等經(jīng)濟效應，與物質(zhì)資本投資相比，人力資本投資對經(jīng)濟增長的貢獻水平更高。

人力資本形成之后，就進入流動和配置階段。人力資本的流動和配置主要解決“人盡其才”，其目標依然是通過提高人力資本流動和配置效率，最大限度地促進經(jīng)濟增長。在市場經(jīng)濟條件下，人力資本的流動和配置受利益誘導機制的影響，主要表現(xiàn)為人力資本在產(chǎn)業(yè)間的流動與配置、人力資本在地區(qū)間的流動與配置，而這些也是導致我國三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長率差異和地區(qū)經(jīng)濟增長差距的原因之一。

人力資本經(jīng)過形成以及流動和配置階段以后，就進入使用和價值補償階段。人力資本的使用促使人力資本與物質(zhì)資本相結合，創(chuàng)造出新價值的過程。它是人力資本的價值實現(xiàn)過程，同時也是人力資本對經(jīng)濟增長發(fā)生直接推動作用的過程。人力資本在使用過程中創(chuàng)造出超過自身價值的新價值，然后通過國民收入的分配與再分配，使國家、企業(yè)、社會、個人等不同的人力資本投資主體獲得相應的收益回報，也使人力資本所有者付出的勞動獲得必要的價值補償。

四、對設立國家農(nóng)民教育基金的概念界定

(一)基金的涵義

1.基金的定義。從資金關系來看，基金是指專門用于某種特定目的并進行獨立核算的資金。其中，既包括各國共有的養(yǎng)老保險基金、退休基金、救濟基金、教育獎勵基金等，也包括中國特有的財政專項基金、職工集體福利基金、能源交通重點建設基金、預算調(diào)節(jié)基金等。

從組織性質(zhì)上講，基金是指管理和運作專門用于某種特定目的并進行獨立核算的資金的機構或組織。這種基金組織，可以是非法人機構(如財政專項基金、高校中的教育獎勵基金、保險基金等)，可以是事業(yè)性法人機構(如中國的宋慶齡兒童基金會、孫冶方經(jīng)濟學獎勵基金會、茅盾文學獎勵基金會，美國的福特基金會、霍布賴特基金會等)，也可以是公司性法人機構。

2.基金的分類。從機構主體上區(qū)分，包括以政府組織為主體和以非政府組織為主體的基金組織。從資金來源劃分，各類基金組織可分為以中央財政撥款為主或公募為主。目前我國由中央財政撥款作為其資金來源的基金主要有國家自然科學基金、社會保障基金、科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、國家留學基金等；而全國性公募基金組織包括中國教育發(fā)展基金會、宋慶齡基金會、中國紅十字基金會等。按照募捐的地域范圍劃分，公募基金會可分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。

(二)國家農(nóng)民教育基金的概念

1.國家農(nóng)民教育基金的概念界定。本文所指的國家農(nóng)民教育基金是專門用于對具備一定基礎知識的農(nóng)民傳授農(nóng)業(yè)專業(yè)知識、培訓專業(yè)技能等農(nóng)民職業(yè)教育，提高農(nóng)民素質(zhì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民的專項資金。其性質(zhì)是以政府為主體的非法人機構，資金主要來源于國家財政。

2.國家農(nóng)民教育基金的對象界定。關于農(nóng)民的身份或定義，目前理論界對其界定不同，大體上可歸為以下幾類：一類是將生產(chǎn)力條件作為定義的主要元素及要件；一類是偏重于考慮生產(chǎn)關系方面；一類是將文化特性作為區(qū)分的主要標志；一類是將生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系、意識形態(tài)等幾方面結合起來定義農(nóng)民。

筆者認為，農(nóng)民是我國弱勢群體的主體。在本文中，國家農(nóng)民教育基金針對的對象主要是目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以土地為生的農(nóng)村農(nóng)民，離鄉(xiāng)不離土的外出務工人員，即我們所說的農(nóng)村剩余勞動力，以及土地與務工兼顧，完全失去土地的，以季節(jié)性外出務工的那部分農(nóng)民。

五、建立國家農(nóng)民教育基金的構想

(一)設立國家農(nóng)民教育基金的可能性

1.我國工業(yè)化所處的發(fā)展階段以及我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復雜性，決定了我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是對工業(yè)化發(fā)展到一定階段后工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系變化特征的一種概括。這里的工業(yè)泛指非農(nóng)業(yè)部門和城市，而農(nóng)業(yè)則涵蓋“三農(nóng)”。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象，從國際上看，許多國家在工業(yè)化過程中都經(jīng)歷過由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程。一般來講，在工業(yè)化發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中居主導地位，為了創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富，提高整個國民經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平，需要用農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)發(fā)展；當工業(yè)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)成為國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)時，要實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，除了發(fā)揮市場機制的作用，國家還必須加強對農(nóng)業(yè)的扶持和保護，實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策轉(zhuǎn)變。許多國家的經(jīng)驗表明，當工業(yè)化、城市化進程加速，國民經(jīng)濟發(fā)展到工業(yè)對農(nóng)業(yè)反哺期時，如果及時加強農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)，整個國民經(jīng)濟就會協(xié)調(diào)健康發(fā)展，順利實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化。反之，如果我們繼續(xù)忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)化進程做出犧牲，就不可避免地會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮，城鄉(xiāng)和地區(qū)貧富差距擴大，加劇社會矛盾，甚至出現(xiàn)社會動蕩和倒退。

從工業(yè)化發(fā)展階段來看，我國目前人均GDP已超過2000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結構大約為15:85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結構大約為50:50，城鎮(zhèn)化水平為40%。這四項指標表明，目前我國已進入工業(yè)化中期階段，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的動力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，這時采取相應措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是促使工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。例如，日本在戰(zhàn)前處于以農(nóng)養(yǎng)工階段，上世紀50年代末60年代初開始轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。韓國在上世紀60年代中期以前還從農(nóng)業(yè)部門抽取工業(yè)化資本，自60年代末開始轉(zhuǎn)向保護農(nóng)業(yè)。

實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，不僅與我國工業(yè)化所處的發(fā)展階段有關，而且是由我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復雜性決定的。我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟中承受風險最大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。我國人口60%以上居住在農(nóng)村，農(nóng)民生活水平明顯低于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展水平也明顯落后于城市。在全面建設小康社會的進程中，農(nóng)村面臨的任務更為艱巨。從歷史經(jīng)驗來看，農(nóng)民安居樂業(yè)對于國家的穩(wěn)定發(fā)展具有決定性作用。只有加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，同時加強農(nóng)村基層民主政治建設和精神文明建設，在廣大農(nóng)村形成和諧安定、健康向上的良好局面，保證廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村社會穩(wěn)定才有堅實的基礎，國家長治久安也才有可靠的保障。

2.財政供給能力分析。本文為解決我國農(nóng)民教育資金缺口所提供的方案是設立由國家財政支撐的國家農(nóng)民教育基金。對此，我國財政是否有能力支撐？這是設計國家農(nóng)民教育基金必須回答的問題。筆者認為，雖然我國財政收支關系較為緊張，但財政困難主要是結構性的，而不是全局性的，真正困難的是基層縣鄉(xiāng)財政。因此，結合財政管理體制的改革與完善，進一步科學劃分政府間的事權和財權，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)基層財政解困，設立國家農(nóng)民教育基金并不超出財政的承受能力。

2007年9月8日，國務院發(fā)布的《關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》指出，國有資本經(jīng)營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。意見解釋稱，國有資本經(jīng)營預算的收入是指各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業(yè)上交的國有資本收益。國務院國資委直接履行出資人職責的中央企業(yè)為155家，資產(chǎn)總額12萬多億元，主營業(yè)務收入8萬多億元，利潤總額達7600多億元。我們認為，從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的觀念出發(fā)，國家農(nóng)民教育基金的主要來源可由中央企業(yè)上繳利潤中按照一定的比例提取是可行的，也是必要的。

3.多方籌措資金的可能。雖然我國農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，但由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異明顯，各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡。我國農(nóng)村現(xiàn)在存在著東西部的差異，存在著地區(qū)之間的差異。因此，我們認為在資金籌措上應該充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟承受能力，分別區(qū)域，制訂不同的資金籌措政策。在以國家財政為支撐的基礎上，充分利用各種資源，吸收社會各界的捐助，擴大充實國家農(nóng)民教育基金。

4.國家、政府的政策支持和引導。如何縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距、增加農(nóng)民收入，促進社會主義新農(nóng)村建設，是黨和政府在新的歷史時期所提出的重要的戰(zhàn)略任務。而設立國家農(nóng)民教育基金，對于提高農(nóng)民素質(zhì)，促進城鄉(xiāng)人口流動，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化具有不可忽視的重要意義，得到各級政府的大力支持應在情理之中。這樣，設立國家農(nóng)民教育基金就要了政策保障。

5.廣大農(nóng)民群眾的理解和支持。設立國家農(nóng)民教育基金，并保證基金的?？顚Ｓ茫箯V大農(nóng)民群眾成為真正的受益者，自然會得到他們的理解和支持。即便為了完成基金籌集任務需要農(nóng)民承受一定的負擔，但由于基金的籌集能比較明顯地體現(xiàn)利益獲取與成本分擔對稱的原則，所以不會如其他政府收費項目那樣招致農(nóng)民的抵制和反對。

(二)對國家農(nóng)民教育基金的框架設計以及對策分析

1.資金來源。由中央財政在總預算中按固定比例提取，出資建立專項國家農(nóng)民教育基金，專門用于對地方的轉(zhuǎn)移支付。對地方政府來說，則按照“量力而行，逐步推進”的原則，對不同地區(qū)采取不同的政策?？蓪⑽覈貐^(qū)劃分為富裕型、中間型和貧困型三種類型，對不同類型的地區(qū)，采取不同的籌資方法：對于富裕地區(qū)，采取中央財政拿小頭、地方財政拿大頭；對于中間型地區(qū)，采取中央拿大頭、地方財政拿小頭的方法；對于貧困型地區(qū)，采取中央財政全額負擔的方法。具體分擔比例應根據(jù)各地區(qū)財政收入來確定。

同時，每年財政劃撥的資金應該從教育稅附加或一些與教育關系密切的稅種中提取一部分作為此項財政支出的補充資金來源。總之，國家農(nóng)民教育基金資金總額應至少按40歲以下農(nóng)民每人100元/年的標準來設立。我們?nèi)绻麑⑷珖?8-40歲的農(nóng)民按占全國農(nóng)村人口50%計算，這部分農(nóng)民的數(shù)量大約是36000萬人左右。所以，每年國家農(nóng)民教育基金賬戶資金應不少于360億元人民幣。

以山東省為例，根據(jù)山東省2007年統(tǒng)計信息網(wǎng)數(shù)據(jù)和我們抽樣調(diào)查估算，山東省現(xiàn)有40歲以下農(nóng)民3000萬左右，因此山東省的國家農(nóng)民教育基金總額應在30億元左右。由于山東省地處我國東部較發(fā)達地區(qū)，所以國家農(nóng)民教育基金的資金主要應以地方籌集為主，根據(jù)我們的調(diào)研，像山東這樣一個經(jīng)濟大省，地方財政應該承擔20億元左右(GDP的1%—1.5%)，中央承擔10億左右，并且每年財政應從教育稅附加或一些與教育關系密切的稅種中提取一部分來補充國家農(nóng)民教育基金。

2.建立國家農(nóng)民教育基金賬戶和省級基金管理委員會，轉(zhuǎn)移支付后由省級基金管理委員會對農(nóng)民教育基金進行統(tǒng)一專門管理，保證基金的保值增值。

3.國家農(nóng)民教育基金賬戶的資金主要用于農(nóng)民教育，即年滿十八周歲，有農(nóng)民身份的農(nóng)民的脫盲教育、職業(yè)技能教育和勞動力轉(zhuǎn)移培訓，按照資金到項目的原則，地方政府設立相應的農(nóng)民教育專門部門，提出具體的教育項目，提出資金申請報告，獲得資金的使用權；農(nóng)民教育基金應當執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度，保證會計資料合法、真實、準確、完整。

4.對國家農(nóng)民教育基金的管理與使用，應加強財政審計制度，真正做到專款專用，并接受稅務、會計主管部門依法實施的稅務監(jiān)督和會計監(jiān)督。建立專門監(jiān)督機構或監(jiān)事職位，依照章程規(guī)定的程序檢查基金會財務和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。

5.對國家農(nóng)民教育基金的籌措和使用，應參照目前國家自然科學基金和社會科學基金的管理與使用辦法，不同的是，針對不同地區(qū)在國家農(nóng)民教育基金資金組成方面應有區(qū)別。也就是說，東中西部應該有所區(qū)分，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)以及貧困地區(qū)應該有所區(qū)分。另外，在基金的使用上應結合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展進行科學立項，嚴格基金的申報評審立項程序。把國家農(nóng)民教育基金作為提高我國農(nóng)民整體素質(zhì)，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，培養(yǎng)新型農(nóng)民，建設社會主義新農(nóng)村的一個重要手段和有效環(huán)節(jié)。其次，對于國家農(nóng)民教育基金的立項應堅持服務地方經(jīng)濟，結合新農(nóng)村建設，培養(yǎng)新型農(nóng)民，發(fā)展地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的宗旨，突出重點、有目的的分步驟的實施科學立項。真正使國家農(nóng)民教育基金達到全面提高農(nóng)民素質(zhì)，發(fā)展地方經(jīng)濟的目的。

(三)與國家農(nóng)民教育基金相關的幾項配套改革建議

1.完善分稅制財政管理體制。合理劃分中央與地方及地方各級政府間的事權、財權，特別是要調(diào)整完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，以逐步緩解乃至解決基層財政困難，這有助于提高基層財政對國家農(nóng)民教育基金的支持力度，減輕基金支付壓力。此外，對于企業(yè)、事業(yè)單位及個人對農(nóng)民基金的捐贈，可適當?shù)貙ζ湔骼U的所得稅進行稅前抵扣或減免。

2.樹立財政法制觀，推進依法理財。依法理財是公共財政體制最基本的原則，是建立科學、合理、規(guī)范、透明的財政支出行為的基本要求。一是財政收支活動的每個環(huán)節(jié)都應在法律框架內(nèi)進行，決不允許任何個人濫用職權肢解和浪費財政資金，堅決杜絕以權壓法、以情代法的現(xiàn)象。二是重視研究建立和完善各項制度、機制，構建規(guī)范的財政收支運行體系。三是硬化預算約束，維護預算的嚴肅性。要按照“先有預算、后有支出，沒有預算、不能支出”的原則，進一步加強預算追加管理，嚴格執(zhí)行預算，硬化預算約束，切實控制預算追加，規(guī)范和減少預算追加行為。

3.完善財政配置職能，增強財政支出的透明度。要積極推進財政配置的民主化、科學化，使財政支出管理更加公開、公正、透明。一是研究建立財政資金分配和重大項目集體研究制度。集體研究是民主理財?shù)闹匾憩F(xiàn)形式，同時也更有利于財政部門做好預算執(zhí)行工作。財政要研究建立對重大項目和機動財力審批管理辦法，明確財政的職能定位，規(guī)范管理工作程序。二是堅持依法行政，大力推行政務公開，不斷細化部門預算編制，提高預算編制的準確性和科學性，增強工作透明度，切實做到公開、透明、公平。

4.建立健全社會保障特別是農(nóng)村社會保障制度。對于在貧困型農(nóng)村地區(qū)設立農(nóng)民教育基金制度，不可能離開農(nóng)村社會救助制度的建立和完善。農(nóng)村社會救助的對象通常也是國家農(nóng)民教育基金支付的重點。

5.改革完善教育公共品的供給制度。教育公共品的收益很難量化，從而對政府教育支出難以進行成本效益分析，所以長期以來教育資金使用效率低下的問題難以解決。結合公共品供給制度的改革完善，促進教育公共品生產(chǎn)、提供的民營化、市場化，可以提高國家農(nóng)民教育基金的使用效率，從而有利于國家農(nóng)民教育基金制度的構建和完善。

6.國家應建立健全相應的法律法規(guī)，嚴格監(jiān)督資金使用，嚴格項目立項及審查，切實把增加農(nóng)村人力資本投資落到實處，培育出符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設的新型農(nóng)民。