參與式治理視角下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑研究

叢曉峰 楊匯泉

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

一、研究背景

在我國城鄉(xiāng)一體化程度加深和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)的背景下，我國的社區(qū)建設(shè)正從大中城市開始逐漸推向農(nóng)村。從黨的十六屆六中全會(huì)首次正式提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的概念，到黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)要求，社區(qū)建設(shè)也由過去城市單獨(dú)的社區(qū)制過渡到城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)共促共建階段。截至2009年9月，全國已有11%左右的農(nóng)村開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，涉及到大約1億多農(nóng)村社區(qū)居民。注曹健、鄒欣媛:《截至09年全國約有11%村莊開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)》，新華網(wǎng)http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/16/content_1724030.html.對此，有學(xué)者就認(rèn)為，如果“社隊(duì)制”和“村組制”是我國農(nóng)村基層第一次和第二次組織變革和制度變遷的話，“社區(qū)制”將成為我國農(nóng)村基層社會(huì)組織與管理體制的第三次變革和制度創(chuàng)新。注項(xiàng)繼權(quán):《從“社隊(duì)”到“社區(qū)”：我國農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學(xué)刊》2007年第11期。而作為第三次農(nóng)村變革和制度創(chuàng)新，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅需要考慮社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式、內(nèi)容、原則方向、社區(qū)管理和服務(wù)體制等一系列當(dāng)下問題，而且其作為一個(gè)多世紀(jì)以來鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的時(shí)代延續(xù)，更需要思考貫穿整個(gè)農(nóng)村社會(huì)變遷和發(fā)展過程中的基本問題：到底誰是社區(qū)建設(shè)的主體？是內(nèi)源發(fā)展還是外源發(fā)展? 如何整合和對接社區(qū)建設(shè)的多元力量？對這些問題的回答無疑都涉及到對農(nóng)村“社區(qū)制”——這一社會(huì)制度變遷的路徑選擇問題。對此問題的探討，不僅是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究的起點(diǎn)所在，而且直接關(guān)系其在實(shí)踐中的推進(jìn)成效。鑒于此，本文擬在簡略回顧我國學(xué)者對鄉(xiāng)村建設(shè)路徑研究取向的基礎(chǔ)上，探討政府主導(dǎo)型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑的困境，并試圖提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)參與式治理路徑的可行性。

二、問題的提出及文獻(xiàn)回顧

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過程可以說是一定行動(dòng)主體如何把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的過程，而行動(dòng)主體在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)過程中的角色、地位和作用不同，往往意味著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑的不同。對這一主題的梳理無疑是一個(gè)非常龐大的命題，研究者對它的理解也不盡相同。所以，本文僅在農(nóng)村社區(qū)研究的語用環(huán)境中，以“國家—社會(huì)”關(guān)系的理論范式來梳理這一具有特定內(nèi)涵研究框架的研究實(shí)踐。我國鄉(xiāng)村建設(shè)的百年歷程中，統(tǒng)攝農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有兩種主體力量：一是來自國家自上而下的建構(gòu)力量，一是來自社會(huì)自下而上的自我建構(gòu)力量。圍繞這兩種主體力量，學(xué)者們從滕尼斯“社區(qū)”的概念出發(fā)，就“自上而下”與“自下而上”兩種力量的關(guān)系、地位作用和融合問題展開了探討，試圖尋找出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的可行路徑。這些學(xué)者的觀點(diǎn)大致分為三種研究取向：

第一種觀點(diǎn)是基于國家政權(quán)建設(shè)的“國家共同體本位”取向。持該研究取向的國內(nèi)學(xué)者受到吉登斯(Anthony Giddens)等學(xué)者的影響，[注]吉登斯的“民族—國家”理論強(qiáng)調(diào)國家自上而下的管理形式，主張國家高于一切，認(rèn)為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展以及促使現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的力量，除了生產(chǎn)力的提高、人的理性化、社會(huì)分工的發(fā)展之外，更重要的是社會(huì)形態(tài)的變化；強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的高度融合，“民族—國家”的建立過程就是國家權(quán)力不斷對基層社會(huì)滲透和控制的過程。參見安東尼·吉登斯:《民族——國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，《生活·讀書·新知三聯(lián)書店》1998年版，第106-153頁。采取了以國家本位為路徑的“國家”研究取向，對國家與社會(huì)關(guān)系的判斷是，中國傳統(tǒng)村落社會(huì)一直處于國家的強(qiáng)控制之下，其基層秩序的變化是國家政權(quán)不斷深入基層的結(jié)果，并認(rèn)為百年的村落社會(huì)發(fā)展過程就是國家政權(quán)不斷加強(qiáng)對傳統(tǒng)村落社會(huì)控制并逐漸滲入底層的過程。在此國家和社會(huì)關(guān)系的判斷前提下，成為中國傳統(tǒng)村落研究取得成果最多的研究方向。其實(shí)，近代一些學(xué)者,如費(fèi)孝通、黃宗智等都曾以不同的方式指出，由于近代國家強(qiáng)化自身權(quán)力，在向基層吸取資源的推進(jìn)過程中，使基層秩序發(fā)生了一個(gè)前所未有的變化。只是他們有不同的概念化方式，如費(fèi)孝通提出基層社會(huì)的衰敗；黃宗智在1996年《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》一書中提出的“內(nèi)卷化”概念等。這些學(xué)者的基本觀點(diǎn)是認(rèn)為政府主導(dǎo)對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有變革性的根本影響；農(nóng)村社區(qū)是在“大共同體”影響下的“偽個(gè)人主義”社區(qū)。[注]秦暉:《大同體本位與傳統(tǒng)中國社會(huì)——兼論中國走向公民社會(huì)之路》，《社會(huì)學(xué)研究》1998年第5期。持此取向的學(xué)者，認(rèn)為中國農(nóng)村一直處于國家強(qiáng)制力控制之下，無論其基層秩序的變化，還是農(nóng)村社區(qū)的變革，都是國家政權(quán)不斷深入基層的結(jié)果，并認(rèn)為百年的農(nóng)村社區(qū)共同體建構(gòu)的過程就是國家政權(quán)對農(nóng)村社會(huì)控制并逐漸形成“官制共同體”、“地方政府法團(tuán)主義下社區(qū)”的過程，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最終結(jié)果是原屬社區(qū)成為國家的治理單元。[注]Oi, Jean. State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government.Berkeley: University of California, 1989.pp7-10.

第二種觀點(diǎn)是“社區(qū)共同體本位”取向。根據(jù)學(xué)者對于社區(qū)性質(zhì)判斷和理論借鑒的不同，對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑選擇的研究又分為兩種：一是借用“市民社會(huì)理論”來研究中國社會(huì)社區(qū)建設(shè)問題，即市民社會(huì)論者。市民社會(huì)論者認(rèn)為中國是一個(gè)超大規(guī)模，同時(shí)社會(huì)資源總量貧弱的社會(huì)，這就決定了國家對社會(huì)的控制力受制于一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平，即傳統(tǒng)中國的傳統(tǒng)村落社會(huì)處于國家的弱控制之下，而這標(biāo)志著“市民社會(huì)”在中國的出現(xiàn)，并指出“中國轉(zhuǎn)型的方向可以概括為市民社會(huì)的發(fā)育和成長”。當(dāng)然，市民社會(huì)論者也意識(shí)到西方意義上的“市民社會(huì)”是不同于中國的傳統(tǒng)村落社會(huì)，[注]在鄧正來看來，市民社會(huì)是指那些建立在“那些源出于保護(hù)個(gè)人自由的思考以及反對政治專制的近代自由主義政治思想、源出于對市場經(jīng)濟(jì)的弘揚(yáng)以及對國家干預(yù)活動(dòng)的應(yīng)對的近代自由主義經(jīng)濟(jì)思想的基礎(chǔ)上而逐漸產(chǎn)生的相對于國家以外的實(shí)體社會(huì)”引自鄧正來:《國家與社會(huì)——中國市民社會(huì)研究的研究》，載張靜主編《國家與社會(huì)》，浙江人民出版社1998年版，第263、302頁。但對比到中國社會(huì)的實(shí)際，傳統(tǒng)村落社會(huì)的存在與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，“市民社會(huì)”則與主要發(fā)生在城市中的體制內(nèi)和體制外的結(jié)構(gòu)并存相關(guān)聯(lián)，“中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型的方向可以概括為市民社會(huì)的發(fā)育和成長”[注]鄧正來:《“‘國家與社會(huì)’研究框架的建構(gòu)與限度——對中國鄉(xiāng)土社會(huì)研究的評論”》，載王銘銘、[英]王斯福主編:《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，《中國政法大學(xué)出版社》1998年版，第609頁。。二是鄉(xiāng)土社會(huì)論者。他們對于農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)的判斷是認(rèn)為在傳統(tǒng)中國分散、弱小的家庭與集中統(tǒng)一、強(qiáng)大的國家之間，存在一個(gè)由傳統(tǒng)的士紳、地主和宗族等階層所組成的“地方社會(huì)”共同體；共同體是具有內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)、宗教組織、信仰合一的單位，通過推行鄉(xiāng)村建設(shè)的“團(tuán)體主義”[注]梁漱溟:《鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)》，上海人民出版社2006年版，第32-36頁。、遵循“差序格局”意義、“基層社會(huì)的創(chuàng)造性政治”和“抗?fàn)幮哉巍盵注]于建嶸:《抗?fàn)幮哉危褐袊紊鐣?huì)學(xué)基本問題》，人民出版社2010年版，第57頁。等手段進(jìn)行社區(qū)建構(gòu)，認(rèn)為在“倫理本位”和 “雙軌制”(皇權(quán)和紳權(quán))并行不悖的前提下[注]費(fèi)孝通、吳晗:《皇權(quán)與紳權(quán)》，《岳麓書社》2012年版。，農(nóng)民可以通過一系列自主創(chuàng)新行為，不僅改變了自己的命運(yùn)，而且以自己的行為不斷沖擊和突破體制性障礙，創(chuàng)造出新的體制和行為模式，從而引發(fā)和推動(dòng)鄉(xiāng)村及整個(gè)國家體制的變遷性政治。

第三種觀點(diǎn)是“國家在社會(huì)中的研究取向”。 20世紀(jì)90年代中后期以來，作為對“國家”范式的反對，國外一些學(xué)者開始反思“國家和社會(huì)”關(guān)系的二元分化。以Joel S. Migdal等為代表的學(xué)者提出了一種區(qū)別于“國家中心”論和“社會(huì)中心”論的“社會(huì)中的國家”(State in Society)理論。[注]熊萬勝:《國家與社會(huì)框架在鄉(xiāng)村政治研究中的適用性——綜述和評價(jià)》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。這種理論認(rèn)為“國家”范式在強(qiáng)調(diào)國家的作用方面走的太遠(yuǎn)，必須通過強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)中的“嵌入”來建構(gòu)更加平衡的國家與社會(huì)關(guān)系模式是從“制度分析視角”和“策略性行動(dòng)分析視角”來揭示國家政權(quán)與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國家在農(nóng)村社區(qū)中的“嵌入”來建構(gòu)更加平衡的國家與社會(huì)關(guān)系模式，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)共同體的建構(gòu)是原屬社區(qū)共同體成員最終融入到國家層面；此研究取向既把“自上而下”與“自下而上”兩種力量的關(guān)系看作是一種靜態(tài)的模式從結(jié)構(gòu)層面去探討，又把二者關(guān)系看作是動(dòng)態(tài)過程，并從具體“過程——事件”和互動(dòng)中去把握。

綜上所述，本文認(rèn)為三種研究取向的實(shí)質(zhì)都是對于中國鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展主題的探尋，都是一種對中國農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代社會(huì)變遷過程中的動(dòng)力機(jī)制和路徑方式的學(xué)術(shù)關(guān)懷。盡管三種研究取向?qū)τ谵r(nóng)村社區(qū)的定性不同，社區(qū)建構(gòu)的路徑選擇也截然不同，但其在現(xiàn)代化目標(biāo)上卻又殊途同歸，這也為本文在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下探討農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑選擇問題奠定了基礎(chǔ)。上述研究也存在著不足：第一種觀點(diǎn)將國家和社會(huì)整合、對接問題大都置于對立的角度，即或是站在“官治”與“自治”對立的角度認(rèn)為鄉(xiāng)土社會(huì)缺少能代表村落共同體成員利益與國家政治力量相抗衡的政治共同體；第二種研究取向往往過分關(guān)注傳統(tǒng)村落組織的內(nèi)生政治功能，認(rèn)為傳統(tǒng)村落組織游離于國家政治影響力之外，倡導(dǎo)利用政府對農(nóng)村社區(qū)的強(qiáng)制力，通過復(fù)興傳統(tǒng)資源，重構(gòu)傳統(tǒng)村落組織的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能，使其與國家資源進(jìn)行對接；第三種研究取向雖然給我們提供了一套嶄新的透視傳統(tǒng)村落國家與社會(huì)關(guān)系的理論方法和社區(qū)建設(shè)的路徑取向，但并沒有進(jìn)一步解釋和說明農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中參與行動(dòng)主體的地位作用，如何在真正尊重農(nóng)民主體地位基礎(chǔ)上整合“自上而下”與“自下而上”這兩條路徑，從而發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)建設(shè)農(nóng)民積極性的問題。這些不足無疑為本文提供了進(jìn)一步研究的空間。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遇到的困境

我國鄉(xiāng)村民主化和市場化進(jìn)程的推動(dòng)之所以能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及文化較為落后的鄉(xiāng)村地區(qū)率先取得突破，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)，[注]徐勇:《民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性——對四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查與思考》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期。政府主導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)無論是對于社會(huì)資源的配置，還是凝聚推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的合力都有著重要作用。從目前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)先進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，各實(shí)驗(yàn)區(qū)政府的組織動(dòng)員、宣傳引導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、財(cái)政投入等，也驗(yàn)證著政府在社區(qū)建設(shè)中不可取代的地位。在組織動(dòng)員方面，江西等各實(shí)驗(yàn)區(qū)都成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)制，并將社區(qū)建設(shè)工作任務(wù)納入到年度考核和績效評估體系，并進(jìn)一步組織動(dòng)員和整合社會(huì)資源和力量的參與；在宣傳引導(dǎo)、規(guī)劃方面，先進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的各級政府為營造利于試點(diǎn)開展的環(huán)境氛圍，通過電視、廣播、會(huì)議和參觀訪問等宣傳活動(dòng)，進(jìn)行宣傳和發(fā)動(dòng)，在一定程度上利于消除一部分社區(qū)居民的觀念誤區(qū)和思想障礙；在財(cái)政投入方面，先進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的政府均將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政投入納入了政府的財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，繼續(xù)加大財(cái)政投入力度。[注]劉秀玲:《社區(qū)管理與品牌建設(shè)》，吉林人民出版社2009年版，第53-59頁。可以說，各級政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中扮演了積極組織者和能動(dòng)者的角色，對有效集中資源和各方力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)起著重要作用。但另一方面，“單軌制”思維下的地方政府，往往將社區(qū)作為治理的基本單元，其主導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)往往也因?yàn)樨?cái)政困境、社區(qū)居民認(rèn)同和參與不足以及建設(shè)主體的缺失而陷入困境。

一是短缺財(cái)政背景下的經(jīng)費(fèi)投入的困境。一方面，農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)區(qū)設(shè)立需要首先具備農(nóng)村社區(qū)建設(shè)初始投入費(fèi)用和基本項(xiàng)目的配套資金后，才能獲得國家部門和上級政府的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)立項(xiàng)和經(jīng)費(fèi)投入；但另一方面，當(dāng)前我國不少鄉(xiāng)村的基層政府陷入嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，2004年我國地方政府債務(wù)至少在10000億元以上；據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元；而據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的估算，目前我國地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于地方財(cái)政收入的174.6%。[注]葉建國等:《中國地方政府負(fù)債超5萬億，面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2010年第7期。在各地方普遍存在政府經(jīng)費(fèi)投入不足的情況下，很多地方政府只能暫時(shí)通過“拆東墻補(bǔ)西墻”、“化緣財(cái)政”等方式投入，而這對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)無疑是杯水車薪。

二是村民參與不足的困境。村民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中的主體和直接受益者，也是推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的基本依靠力量。村民主動(dòng)性、積極性的激發(fā)，社區(qū)“自立、互助、合作”精神的培雨，社區(qū)認(rèn)同感及生活共同體目標(biāo)的構(gòu)建，這些自下而上的社區(qū)參與力量無疑對農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展具有重要意義。然而，在此過程中，自上而下的政府主導(dǎo)路徑卻因?yàn)楦鞣N原因往往忽視了農(nóng)民社區(qū)建設(shè)的主體地位。真正的社區(qū)主體成為了旁觀者，而缺乏參與的途徑和參與積極性的村民，自然而然也就難以產(chǎn)生對農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感。在社區(qū)凝聚力和認(rèn)同低、農(nóng)民積極性難以調(diào)動(dòng)的情況下，單純自上而下的政府主導(dǎo)推動(dòng)，往往難以跳出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)失敗的歷史窠臼。

三是建設(shè)主體流失的困境。在民工潮和城市化的背景下，農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出務(wù)工，這無疑對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)形成了巨大的沖擊。政府為解決社區(qū)建設(shè)主體流失和人才匱乏的困境，通過自上而下的基層政權(quán)建設(shè)路徑(如“大學(xué)生村官”、“干部包村”、“部門包村”、“幫扶結(jié)對”等)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，“多村一社”、“一村一社”、“一村多社”等農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式下的人口和土地規(guī)模控制、管理制度建設(shè)、甚至“拆舊房、建新房”等，往往是政績觀和工具化理念下各級政府所關(guān)注的內(nèi)容。而面對建設(shè)主體的流失和農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化正逐漸失去應(yīng)有的生機(jī)與活力，政府盡管也提出要重建趨向瓦解的社區(qū)生活共同體，但如何解決農(nóng)村社區(qū)和文化的凋敝、如何重建社區(qū)居民的歸屬和認(rèn)同感卻是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，單憑借自上而下的政府力量無疑是無法解決的。

四、參與式治理：政府引導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

我國農(nóng)村社區(qū)的歷史變遷說明社區(qū)建設(shè)往往是由政府、農(nóng)村社區(qū)等多元力量共同作用推進(jìn)的。如何結(jié)合和對接政府“自上而下”和農(nóng)民“自下而上”兩條路徑，不僅已成為當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)，而且也是決定今后我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成效的關(guān)鍵。基于國家政權(quán)建設(shè)的“國家共同體本位”說，主張政府“自上而下”主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，但此路往往因?yàn)椤叭苷挠邢扌浴薄ⅰ按迕裣麡O參與的被動(dòng)性”等困境，現(xiàn)實(shí)但不理想；而“社區(qū)共同體本位”說，僅憑農(nóng)民“自下而上”自發(fā)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，雖然可以較好解決社區(qū)建設(shè)參與和主體困境，卻又難以有效集中資源、整合力量，理想但不現(xiàn)實(shí)。對這一問題的回答，“雙軌制”理念下的參與式治理路徑或許會(huì)提供一定借鑒。

“參與”(Participation)的概念大概是在20世紀(jì)80年代末期開始引入到中國，而西方意義上的參與式治理作為一種新型治理模式，是在阿爾修·馮、賴特、海奈特等學(xué)者以及聯(lián)合國、國際勞工研究中心等國際組織的推動(dòng)下，逐漸成為了公共行政學(xué)和政治學(xué)的研究熱點(diǎn)，代表了治理轉(zhuǎn)型研究的新方向。[注]陳剩勇、趙光勇:《“參與式治理”研究述評》，《教學(xué)與研究》2009年第8期。到20世紀(jì)90年代之后，參與式治理隨著“治理”理念出現(xiàn)而在中國興起。其基本主張是認(rèn)為“有利益相關(guān)關(guān)系的公民個(gè)人、團(tuán)體和政府一起參與到地方社區(qū)的公共決策、分配資源、合作治理過程中”，其落腳點(diǎn)在“善治”。[注]Archon Fung, Erik Olin Wright. Deepening Democracy: “Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance”,Verso, 2003.pp23-31; J R· Grotte, G· Bernard· “Participatory Governance: Political and Societal Implications”, Leske and Budrich,2002.pp71-96.而參與式治理理念在中國的實(shí)踐范圍，也開始從最早西南省份的農(nóng)村扶貧、生態(tài)保護(hù)等參與式發(fā)展項(xiàng)目，慢慢擴(kuò)展到東部沿海省份“民主懇談會(huì)”、“參與式財(cái)政預(yù)算”等農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目和日常的村莊民主治理實(shí)踐中。但參與式治理畢竟是一種“舶來品”，其多以西方社會(huì)的政治體制和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)而帶有不同程度的價(jià)值差異，單純用參與式治理的西方話語來解釋中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，很容易陷入“食洋不化”的窠臼。對此，本文提出“雙軌制”思維下參與式治理的概念，正是試圖尋找西方概念和話語在當(dāng)下中國本土化的一種妥帖化表達(dá)的嘗試。

“雙軌制”思維下參與式治理的基本涵義有二：一是借鑒費(fèi)孝通關(guān)于中國農(nóng)村社會(huì)“雙軌制”結(jié)構(gòu)模式理念，主張農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中政府的“自上而下”和農(nóng)民的“自下而上”是兩種并行不悖的治理路徑，國家與社會(huì)關(guān)系并不總呈現(xiàn)出對立的色彩，“雙軌政治”背景下農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)中的國家與地方博弈中的“互構(gòu)”更值得我們關(guān)注；二是“雙軌制”參與式治理，是要在國家和社會(huì)之間建立互動(dòng)合作伙伴關(guān)系的治理模式。本文認(rèn)為“雙軌制”參與式治理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，為解決在真正尊重農(nóng)民主體地位基礎(chǔ)上整合“自上而下”與“自下而上”提供了可能。其理由有三：

有利于促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部民主力量建設(shè)。保持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的長期性和穩(wěn)定性，從長遠(yuǎn)來看需要培植農(nóng)村社區(qū)的“內(nèi)部力量”，“雙軌制”下參與式治理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是利于促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部民主力量建設(shè)的。參與式治理被視為是“參與式民主”、“協(xié)商民主”的實(shí)踐，并強(qiáng)調(diào)通過自上而下的“賦權(quán)”與具有利害關(guān)系的個(gè)人或組織方式，擴(kuò)大社區(qū)居民參與公共政策的決策過程。[注]Benjamin Barber. “Strong Democracy”,University of California, 1984.pp65-114.這種“參與式民主”在一定程度上弱化了社區(qū)居民對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)決策者的疏離感，增強(qiáng)對涉及自身利益的農(nóng)村社區(qū)問題的關(guān)注，培育了基層民主意識(shí)和內(nèi)部力量。而這種從關(guān)注社區(qū)主體性——農(nóng)民利益需求的實(shí)現(xiàn)與參與過程中的行動(dòng)策略以及整合農(nóng)民自下而上的社區(qū)需求和政府自上而下的規(guī)劃引導(dǎo)角度，來探討基于參與式治理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可行路徑更具民主意義。

有利于增強(qiáng)社區(qū)民眾的歸屬感和認(rèn)同。相關(guān)部門政府以及學(xué)術(shù)界都為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了借鑒的理論制度框架和參考的實(shí)踐發(fā)展模式，而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐無疑離不開社區(qū)農(nóng)民的參與。因?yàn)橹挥性谏鐓^(qū)居民共同的參與實(shí)踐中，才能最終形成基于社區(qū)民眾歸屬感和認(rèn)同的社會(huì)生活共同體。但現(xiàn)實(shí)中，因“單軌制”思維影響和缺乏對農(nóng)民主體視角的關(guān)懷，農(nóng)民社區(qū)參與不足卻成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要困境。而“雙軌制”參與式治理與其他治理模式重要區(qū)別在于其更加強(qiáng)調(diào)“參與”的意義，認(rèn)為參與不僅是自身的目的，而且是在社會(huì)群體中分享資源、權(quán)力和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程。[注]Beate Kohler-Koch, “Does Participatory Governance Hold its Promises?”.CONNEX Final Conference Efficient and Democratic Governance in a Multi-Level Europe, Mannheim, Vol.63,No3,2008. p6,p8.而此過程無疑也因農(nóng)民主體視角的回歸和政府與社區(qū)居民良性互動(dòng)關(guān)系的建立，成為增強(qiáng)利益相關(guān)者的社區(qū)民眾的歸屬感和認(rèn)同過程。

有利于塑造良性的政府與社區(qū)互動(dòng)關(guān)系。相對于“單軌制”下全能政府的大包大攬，本文主張的“雙軌制”參與式治理其理念不僅是尋求“政府和非政府部門間建立合作治理機(jī)制”，[注]張康之:《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。而且認(rèn)為同為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)活動(dòng)主體的政府和社區(qū)必然建立一種良性的互動(dòng)合作關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過程實(shí)質(zhì)是一個(gè)政府為代表的外部力量和社區(qū)組織、民眾為代表的內(nèi)部力量進(jìn)行雙向的互動(dòng)和合作過程；在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)居民自下而上的參與。而雙軌制參與式治理所倡導(dǎo)的“公民大會(huì)”和“民主協(xié)商”等，為在政府與社區(qū)之間建立了一個(gè)互動(dòng)對話、交流協(xié)商和合作的平臺(tái)，不僅培育了社區(qū)居民的參與意識(shí)和社區(qū)自治能力，而且利于塑造良性互動(dòng)的政府與社區(qū)關(guān)系。

五、結(jié)語

農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將不僅是基層管理體制、農(nóng)村公共服務(wù)的提供和完善等“自上而下”需要考慮的問題，而且涉及到“自下而上”的視角：農(nóng)村社區(qū)歸屬和認(rèn)同感的建立、生活共同體內(nèi)部力量的培育以及農(nóng)民日常生產(chǎn)和生活的方方面面問題。正是基于此種考慮，本文提出“雙軌制”參與式治理的概念，在將普通社區(qū)民眾重新帶回到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究之中的基礎(chǔ)上試圖找出整合“自上而下”與“自下而上”這兩條路徑的可行性。而這種努力無疑有助于把握鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)所在。盡管作為當(dāng)下中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)關(guān)照，“雙軌制”參與式治理的社區(qū)建設(shè)，在實(shí)施過程中也面臨著如何平衡“地方知識(shí)”和“專業(yè)知識(shí)”的關(guān)系、如何在“外部力量”干預(yù)下協(xié)調(diào)諸多價(jià)值之間的沖突、如何培育農(nóng)村社區(qū)“內(nèi)部力量”等問題，但這些問題對雙軌制參與式治理來說是一個(gè)挑戰(zhàn)，更為我們進(jìn)一步探索如何把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”提供了研究的空間。