對國家建立病死動物無害化處理長效機制的思考

范利輝，張基明

（1.重慶市動物疫病預防控制中心 401120；2.重慶市農業委員會 401121）

對國家建立病死動物無害化處理長效機制的思考

范利輝1，張基明2

（1.重慶市動物疫病預防控制中心 401120；2.重慶市農業委員會 401121）

養殖、運輸、屠宰、經營環節產生的病死及死因不明動物（含動物產品，以下簡稱：病死動物）隨意拋棄或無害化處理不徹底，將引發疾病傳播危險，危害人體健康，甚至引發嚴重的公共衛生安全事件。建立完善長效的病死動物無害化處理機制，對病死動物實施有效處理，無論從生物安全性的角度，還是從食品安全性的角度，都具有十分重要的意義。

一、我國病死動物無害化處理概況

（一）全國病死動物情況 目前，全國和各省市區均沒有專門的病死動物數據統計。2012年，全國生豬飼養量（存欄+出欄）117 381.7萬頭，牛飼養量15 304.3萬頭，羊飼養量58 504.1萬頭，家禽飼養量300多億只。按照我國多年來對畜禽疫病年死亡率控制要求：“豬3%以下、牛羊1%以下、家禽6%以下”的中位數來測算全國畜禽疫病死亡數量，并加上養殖環節非疫病死亡以及運輸、屠宰、經營環節產生的病死動物，全國年均需要進行無害化處理的病死動物：豬1760多萬頭（其中大部分為小豬）、牛羊369多萬頭、家禽4.5多億只。

（二）我國現行病死動物無害化處理方式 目前，我國養殖環節的病死動物主要采取掩埋、焚燒、發酵池發酵等處理；屠宰環節的病死動物主要采用濕化化制處理；運輸、經營環節的病死動物主要采用掩埋、焚燒等處理。

（三）我國現行病死動物無害化處理的財政補助政策 我國現行的病死動物無害化處理財政補助政策只針對規模養殖場（小區）和生豬屠宰環節。農業部辦公廳、財政部辦公廳農辦財〔2011〕163號、農辦財〔2012〕11號明確：50頭以上生豬規模養殖場（小區）養殖環節病死豬無害化處理費用由中央和地方財政每頭給予80元的補助； 財政部財建[2007]608號明確：在生豬屠宰環節中央財政和地方財政分別對病害豬損失及無害化處理費用給予一定比例的補貼，為提供病害豬的貨主和自宰經營的企業補助500元/頭、為進行無害化處理的生豬定點屠宰企業補助80元/頭。國辦發明電〔2011〕26號對屠宰環節病害豬損失補貼由每頭500元提高到800元。

二、病死動物無害化處理存在的主要問題

（一）現行法規不能有效管理病死動物的無害化處理 當前，我國還沒有一套專門針對病死動物管理的法律、法規，更沒有明確病死動物屬于什么樣的物質類別；國家至上而下，各級政府都沒有明確病死動物管理的行政主管部門。只有在《動物防疫法》第二十一條中要求：“染疫動物及其排泄物、染疫動物產品，病死或者死因不明的動物尸體，運載工具中的動物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物，應當按照國務院獸醫主管部門的規定處理，不得隨意處置”。農業部為規范病死及死因不明動物的處理，防止動物疫病傳播，杜絕屠宰、加工、食用病死動物，保護畜牧業發展和公共衛生安全，依據《動物防疫法》，制定了《病死及死因不明動物處置辦法（試行）》，該《辦法》要求：“任何單位和個人發現病死或死因不明動物時，應當立即報告當地動物防疫監督機構，并做好臨時看管工作。”“任何單位和個人不得隨意處置及出售、轉運、加工和食用病死或死因不明動物。” “所在地動物防疫監督機構接到報告后，應立即派員到現場作初步診斷分析，能確定死亡病因的，應按照國家相應動物疫病防治技術規范的規定進行處理。”“對非動物疫病引起死亡的動物，應在當地動物防疫監督機構指導下進行處理。” 商務部、財政部令2008年第9號《生豬定點屠宰廠（場）病害豬無害化處理管理辦法》明確規定，生豬定點屠宰廠（場）發現下列情形的，應當進行無害化處理：（1）屠宰前確認為國家規定的病害活豬、病死或死因不明的生豬；（2）屠宰過程中經檢疫或肉品品質檢驗確認為不可食用的生豬產品；（3）國家規定的其他應當進行無害化處理的生豬及生豬產品。由此看出，對病死動物處理的管理只停留在“義務性規定”和“監督處理”的層面上，沒有從“行政管理主體”、“監督執法主體”和“行為實施主體”上加以明確，致使我市乃至全國在病死動物的管理上沒有具體的行政管理部門，出現類似“黃浦江漂豬事件”時，不知道找哪個部門，農業部門、畜牧獸醫部門、環境衛生部門、水域管理部門都說不是自身的職責，在收集、打撈、運輸、處置公共場所無主動物尸體時，甚至出現互相推諉的情況。

（二）現行病死動物無害化處理政策措施存在的問題

1.現有養殖方式不利于無害化處理。全國千家萬戶分散養殖的模式依然存在、中小規模養殖場飼養管理總體水平不高、廣大養殖者缺乏生物安全意識等，均制約了病死動物無害化處理工作的有效開展。

2.缺少工廠化的無害化處理場所。目前，全國只有上海、重慶、海南等少數幾個省份建有工廠化的病死動物無害化處理場，但數量少、處理規模小，并集中在省會所在地的周邊郊區。全國多數省區市以及養殖大縣都沒有工廠化的病死動物無害化處理場。

3.養殖場所無害化處理條件差。

養殖場無害化處理設施主要以尸坑為主，處理方式仍然較為原始和簡陋，有的地方找土地掩埋動物尸體已變得越來越困難。由于缺少集中掩埋場所，在養殖場需要集中批量處理或出現動物疫情時，各地都面臨找掩埋場所難的問題。

4.經費補助環節和方式不能有效促進病死動物的處理。國家財政部、農業部政策明確，只對屠宰場、規模養殖場（小區）病死生豬實施無害化處理的才給予補助補償，在散養生豬、家禽、牛羊和動物運輸環節、經營環節產生的病死動物以及不明原因死亡動物的處理都沒有財政補助經費，致使出現隨意拋棄病死動物以及不明原因死亡動物的現象。同時，政策要求，規模養殖場（小區）處理病死生豬，均需要鄉鎮畜牧獸醫站或縣級動物衛生監督機構派員到場監督無害化處理過程、拍照取證，致使近兩年基層獸醫機構工作量和經費開支大大增加，而目前沒有專項工作經費作支撐，影響了監管工作落實到位。

三、建立病死動物無害化處理長效機制的建議

（一）正確定性病死動物的生物危害性 病死、死因不明動物以及監測檢驗確認為不可食用動物產品是人類在生產、生活中必然產生的廢棄物，在現行的垃圾分類中，它既不屬于生活垃圾（餐廚垃圾），也不屬于工業垃圾（有害垃圾），但從生物安全和食品安全的角度上認識，它卻有高度的危害性。因此，國家應將病死、死因不明動物以及監測檢驗確認為不可食用動物產品定性為垃圾中的“高生物危險廢棄物”，如同“工業有害垃圾”、“醫療廢物”一樣，將其納入特殊管理和處理的范疇。

（二）立法解決病死動物無害化處理的長效機制

建議國家立即著手調研、起草和制定《病死及死因不明動物管理條例》，或修訂《固體廢物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《動物防疫法》，在國家法規中，明確“病死及死因不明動物、監測檢驗確認為不可食用動物產品無害化處理”的“行政管理主體”、“監督執法主體”和“行為實施主體”，建立和完善病死及死因不明動物處理的行政管理制度、監督執法制度和實施病死及死因不明動物無害化處理（收集、儲存、運輸、處理場所）的財政支持制度，嚴格病死及死因不明動物無害化處理方式，嚴厲懲治隨意拋棄或無害化處理不徹底病死及死因不明動物以及運輸、加工、販賣病死及死因不明動物的行為。

病死動物無害化處理的“行政管理主體”可確定為與“工業有害垃圾”、“醫療廢物”管理的相同行政部門，如市政環境衛生部門或環保部門。

病死動物無害化處理的“監督執法主體”明確為動物衛生監督機構或環境保護監督機構。

病死動物無害化處理的“行為實施主體”可根據不同的情況明確對病死及死因不明動物實施無害化處理的責任人或單位：醫藥生物科研教學單位、動物飼養場、動物養殖小區、動物隔離場所、動物屠宰加工場所應當具備無害化處理能力，有相應的無害化處理設施，在“監督執法主體”的監督下自行實施病死及死因不明動物的無害化處理；其他不具備無害化處理能力的單位和個人（如畜禽散養戶、寵物飼養者），應當將需要無害化處理的病死、死因不明動物及其相關物品送交市容環境衛生部門或鄉鎮（街道）政府進行無害化處理；棄置在江河、湖泊、水庫等場所的動物尸體，由所在地負責水域（流域）環境衛生的管理部門組織打撈，并進行無害化處理；棄置在其他公共場所的動物尸體，由所在地負責市容環境衛生的部門或鄉鎮（街道）政府進行清理，并進行無害化處理。□