《動物防疫法》在實踐中的逐條應用（9）

姚源鋒

（廣西壯族自治區動物衛生監督所，廣西南寧 530001）

接上期，繼續就《動物防疫法》第四十一條、第四十二條、第四十三條規定在實踐中的應用進行簡單介紹，僅供參考。

一、關于動物檢疫主體與官方獸醫規定的實踐應用

《動物防疫法》第四十一條第一款規定：動物衛生監督機構依照本法和國務院獸醫主管部門的規定對動物、動物產品實施檢疫。第二款規定：動物衛生監督機構的官方獸醫具體實施動物、動物產品檢疫。官方獸醫應當具備規定的資格條件，取得國務院獸醫主管部門頒發的資格證書，具體辦法由國務院獸醫主管部門會同國務院人事行政部門制定。第三款規定：本法所稱官方獸醫，是指具備規定的資格條件并經獸醫主管部門任命的，負責出具檢疫等證明的國家獸醫工作人員。

根據《動物防疫法》第四十一條法律規定，在執法實踐中應注意以下幾點：

（一）注意檢疫主體的合法性 結合《動物防疫法》第八條規定，縣級以上地方人民政府設立的動物衛生監督機構負責動物、動物產品的檢疫工作，進一步明確了動物衛生監督機構對動物和動物產品實施檢疫的主體地位。因而，動物衛生監督機構是唯一的檢疫執法主體。在現實中，動物產地檢疫、屠宰檢疫由鄉鎮畜牧獸醫站來實施的現象在全國普遍存在。筆者了解到有的地方甚至由縣動物疫病預防控制中心的在職在編人員負責實施動物屠宰檢疫，這種與法律規定相悖的行為應當及時糾正。目前，人民法院判決鄉鎮獸醫站等單位因不具備動物檢疫、動物衛生監督執法主體資格而承擔法律責任的案例已有多起，應當引起各地高度重視。

（二）注意檢疫實施人員資格的合法性 法律明確規定由動物衛生監督機構的“官方獸醫”具體實施動物、動物產品檢疫，而鄉鎮獸醫站（包括縣級以上動物疫病預防控制機構）等其他單位不屬于動物衛生監督機構，其原來雖然從事過動物衛生監督工作的人員不能被確認為官方獸醫。將來“國務院獸醫主管部門會同國務院人事行政部門制定”了官方獸醫任命方案，即便在縣級以上動物疫病預防控制機構等其他單位中有人員被任命為“官方獸醫”，但也會因不是動物衛生監督機構的“官方獸醫”而失去執法資格，不能從事動物檢疫、防疫監督和違禁藥物監管等動物衛生監督執法工作。

（三）要及時解決現實中檢疫主體不合法的問題

1.出臺官方獸醫管理辦法。對于這項工作，法律規定是由“國務院獸醫主管部門會同國務院人事行政部門制定”，但《動物防疫法》自2008年1月1日正式施行以來，至今已五年有余，尚未見出臺，這不是基層人員所能左右的工作，姑且不論。

2.在鄉鎮設立動物衛生監督分支機構。農業部于2011年12月1日印發了《關于進一步加強動物衛生監督工作的意見》，要求“在鄉鎮或區域設立動物衛生監督分所作為縣級動物衛生監督機構的派出機構”，但設立機構必須有法定依據并取得政府的認可，作為農業部的文件很難對地方政府起到約束作用。經過努力，廣西在新修訂的《廣西壯族自治區動物防疫條例》（2013年1月1日起施行）第四條中明確規定“縣級以上人民政府動物衛生監督機構及其派駐鄉、鎮或者特定區域的機構負責動物、動物產品的檢疫工作和其他有關動物防疫的監督管理執法工作”，解決了在鄉鎮設立動物衛生監督分支機構的法定依據問題。但從有設立依據到徹底設立工作完成，還有很多工作要做，路還很長。因為，鄉鎮獸醫站和動物衛生監督所是兩個不同性質的單位，目前廣西鄉鎮獸醫站屬于全額財政撥款事業單位，動物衛生監督所屬于參照公務員管理單位，如果要將鄉鎮獸醫站工作人員的事業編制全部轉入動物衛生監督所的“參公”編制，必須得到當地政府和編制部門同意。從事業單位人員工資和“參公”人員工資比較來看，兩者都是地方財政撥款且開支數額上相差不大，地方財政撥款壓力沒有增加，應當說廣西在這方面有優勢。但從人員編制來說，各地對財政人員編制都控制得非常嚴。所以，在增加鄉鎮獸醫站編制和工作人員性質轉變方面，難度是比較大的，還需要做很多工作。

3.做好過渡時期鄉鎮動物檢疫的銜接工作。在目前縣級動物衛生監督機構官方獸醫人員不足的情況下，應盡快在鄉鎮建立起協檢員隊伍，協助官方獸醫開展產地檢疫和鄉鎮屠宰檢疫。除此之外，如果各地經過千方百計努力，都不能解決鄉鎮動物檢疫面臨的“機構、人員”問題，那只能放棄實施鄉鎮的動物檢疫（否則屬于違法，做多錯多），用影響畜牧產業發展和動物產品質量安全的代價“倒逼”國家解決問題或者改革“現行動物檢疫制度”。比如，由產地檢疫改為“跨省檢疫”、屠宰檢疫改為“企業自檢”，動物衛生監督機構只負責監督檢查等。

（四）開展檢疫工作必須依法進行 第一款規定了動物衛生監督機構在對動物和動物產品實施檢疫時，要依法進行，即要按照本法和國務院獸醫主管部門的規定實施檢疫，由法定的機構，采用法定的檢疫程序和方法，依照法定的檢疫對象和檢疫標準，對動物、動物產品進行疫病檢查、定性和處理。

二、關于檢疫程序規定的實踐應用

《動物防疫法》第四十二條第一款規定：屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產品前，貨主應當按照國務院獸醫主管部門的規定向當地動物衛生監督機構申報檢疫。第二款規定：動物衛生監督機構接到檢疫申報后，應當及時指派官方獸醫對動物、動物產品實施現場檢疫；檢疫合格的，出具檢疫證明、加施檢疫標志。實施現場檢疫的官方獸醫應當在檢疫證明、檢疫標志上簽字或者蓋章，并對檢疫結論負責。

第四十二條規定確立了“檢疫申報制度”和“現場檢疫制度”，在執法實踐中，要確保這兩個制度真正落到實處，應當做好以下工作。

（一）暢通檢疫申報的渠道

1.科學合理設置檢疫申報點，讓貨主申報“有門”。可以按照養殖量、交通便利度、工作人員配備情況等，合理設置報檢點，這是執法部門的職責，否則就犯了不作為或者作為不到位的錯誤。廣西在全區1 126個鄉鎮設立了1 960個檢疫申報點，確保每個鄉鎮均設有動物檢疫申報點，部分養殖量大的鄉鎮設有3個，基本做到全覆蓋。

2.設置并公布檢疫申報受理電話，爭取做到全覆蓋。檢疫申報電話必須公開、讓所有貨主都知曉才能發揮作用。筆者看到有的地方將報檢電話懸掛在庭院深深的單位內、辦公室內或者不顯眼的街道巷子，這是形式主義的做法，不能達到暢通申報渠道的效果。

3.在規模養殖場設置專職報檢員，負責本場動物出欄的檢疫申報業務。近幾年來，廣西在規模養殖場指定了7 891人獸醫專業人員作為動物檢疫申報員并經動物衛生監督機構審核、培訓、備案，大大提高了動物產地檢疫申報工作的自覺性。

（二）認真受理貨主檢疫申報 貨主在屠宰、出售或者運輸動物，以及出售或者運輸動物產品之前，應當按照國務院獸醫主管部門的規定向當地動物衛生監督機構申報檢疫，這是貨主的法定義務。而暢通檢疫申報的渠道并認真受理貨主檢疫申報，則是動物衛生監督機構必須履行的職責。如果貨主檢疫申報無門的話，那就是動物衛生監督機構的失職。實際工作中，為避免事后糾紛的發生，受理申報時應當制作“檢疫申報單”和“檢疫申報受理單”，并保存一定年限。近幾年來，筆者受理過多起有關這方面的投訴，應當說是深有體會。其中最典型的案例是有一貨主，從甲地購買肉雞運到乙地出售，因沒有檢疫證明且又引發了一些輕微食品安全問題和物價問題而受到乙地多個執法機關的嚴厲處罰，該貨主不服，緊緊抓住“沒有檢疫證明”這個問題四處投訴、上訪，其主要理由是“我沒有檢疫證明是因為甲地獸醫部門不作為，沒有來給我出具檢疫證明”。在協調會上，筆者利用《動物防疫法》規定的檢疫申報制度解決了實際問題：“你不按照法律規定主動申報檢疫，獸醫部門如何知道你要買（賣）這批雞只？如何知道要去哪里幫你檢疫？未經檢疫買到病雞造成的損失以及給消費者造成的損失當然由貨主自己承擔。”由于有法律的明確規定，道理也講得通俗易懂，該貨主理解后停止了上訪。不過，實事求是地講，當年甲地獸醫部門在“設置并公布檢疫申報受理電話”方面做得并不到位。

現在的貨主都比較精明，一般情況下都會主動申報檢疫，但一些基層動物衛生監督機構卻沒有意識到做好“受理檢疫申報記錄”的重要性，給事后糾紛留下極大的風險隱患。為此，廣西在新修訂的《廣西壯族自治區動物防疫條例》第二十五條中規定：“貨主申報檢疫時，應當保證申報內容的真實性，如實申明動物免疫、畜禽標識、健康狀況以及擬接收的單位、調運時間和運輸方式等情況。檢疫申報人不得采取欺騙、賄賂等手段獲取檢疫證明和檢疫標志。”以防止因前期檢疫申報存在漏洞而引起后續責任風險的發生。

（三）認真做好現場檢疫、出證、加施檢疫標志等工作 按照第二款規定，作為動物衛生監督機構，應當在接到申報后及時指派官方獸醫對動物、動物產品實施現場檢疫。所謂“現場”，就是指動物養殖地、集中地、屠宰地、動物產品生產地等。這意味著，如果動物衛生監督機構在接到申報后不及時指派官方獸醫對動物、動物產品實施現場檢疫，或者官方獸醫不實施現場檢疫，或者對檢疫不合格的動物、動物產品出具檢疫證明、加施檢疫標志，或者對經檢疫合格的動物、動物產品拒不出具檢疫證明、加施檢疫標志的話，將承擔行政不作為違法的法律責任。需要提醒的是，到現場實施檢疫時，務必要做好“現場檢疫記錄”，并讓貨主簽字確認。這是對“檢疫結論負責”和保護官方獸醫自身利益的重要體現，其重要意義不作多述。

三、關于流通過程中檢疫證明和檢疫標志管理規定的實踐應用

《動物防疫法》第四十三條第一款規定：屠宰、經營、運輸以及參加展覽、演出和比賽的動物，應當附有檢疫證明；經營和運輸的動物產品，應當附有檢疫證明、檢疫標志。第二款規定：對前款規定的動物、動物產品，動物衛生監督機構可以查驗檢疫證明、檢疫標志，進行監督抽查，但不得重復檢疫收費。

（一）對法律條文進行解讀 解讀第四十三條規定，可以概括為“三個凡是”：即凡是沒有檢疫證明的動物，不得屠宰、經營、運輸以及參加展覽、演出和比賽；凡是沒有檢疫證明、檢疫標志的動物產品不得經營和運輸；凡是屠宰、經營、運輸以及參加展覽、演出和比賽的動物，經營和運輸的動物產品，動物衛生監督機構都可以進行監督檢查，核驗有關證章標志。縱觀整部《動物防疫法》，在調整動物檢疫法律關系方面，其規則設計是一環扣一環、緊密相聯的。以動物經營環節為例，首先規定了貨主在動物出欄前要主動“報檢”，若貨主不主動“報檢”也不規定做如何處罰，但隱含了貨主自行承擔“不能取得檢疫證明”的后果；接著規定“經營動物應當附有檢疫證明”、禁止“經營依法應當檢疫而未經檢疫的動物”，并規定了具體的行政處罰措施。這樣的法律制度設計，對有效打擊逃避檢疫行為，預防染疫動物流通擴散疫情是非常有利的。

（二）對未附有檢疫證明的處罰 在執法實踐中，適用第四十三條規定來辦理的案件數量是比較多的，因為違反本條規定有對應的“罰則”，即第七十八條第一款規定：“屠宰、經營、運輸的動物未附有檢疫證明，經營和運輸的動物產品未附有檢疫證明、檢疫標志的，由動物衛生監督機構責令改正，處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款；對貨主以外的承運人處運輸費用一倍以上三倍以下罰款。”需要提醒的是，對參加展覽、演出和比賽的動物是否附具檢疫證明問題，無論是從平時的監督檢查還是對此類實施的行政處罰，都容易被執法機構忽略，即這個環節“容易出問題”。筆者注意到，在廣西南寧舉辦的類似“東南亞寵物犬展覽”、“海峽兩岸信鴿比賽”等大型活動，其參展寵物犬和信鴿大部分都附有檢疫證明，少數沒有檢疫證明的，經指出后都能主動申報檢疫后領取。一些小型的動物展覽、演出活動，基本沒附有檢疫證明，也少有人去開展監督檢

查、責令改正或者實施行政處罰。按照第七十八條第二款規定：“參加展覽、演出和比賽的動物未附有檢疫證明的，由動物衛生監督機構責令改正，處一千元以上三千元以下罰款。”因此，同樣是“未附有檢疫證明”，對參加展覽、演出和比賽的動物的處罰，跟對屠宰、經營、運輸的動物的處罰是不一樣的，在實踐中應當注意這樣的差別。

（三）對未附有檢疫證明的監督檢查 既然法律要求“應當附有檢疫證明”，但如何才知道是否附有檢疫證明？這需要檢查以后才能知道。于是，立法者在第二款中授權動物衛生監督機構可以查驗檢疫證明、檢疫標志，對有檢疫證明的，可以進行監督性抽查；同時為了保護貨主的合法權益，杜絕亂收費，還規定動物衛生監督機構不得在監督性抽查中重復檢疫收費。對于收費問題，是基層普遍關心的問題，經常有基層人員問“補檢可不可以收費”。這里所說的“不得重復檢疫收費”是指在“已經附有合法有效檢疫證明”的情況下，不得再檢疫收費。而之所以出現“補檢”，那是因為沒有檢疫證明或者檢疫證明無效（失效），必須按照《動物防疫法》第五十九條規定實施補檢。此時的“補檢”會產生必要的檢疫成本，而且在這之前，貨主因未經檢疫而沒有被收取過檢疫費用，在“補檢”后收取“補檢費”并沒有額外增加其經濟負擔。因此，筆者認為，“補檢”和正常檢疫一樣，是可以收費的。當然，“收費”不是執法問題，筆者的觀點不一定正確，大家可以進一步探討。