中國食品安全監管體系改革的法律思考

張鋒學

ZHANG Feng-xue

（廣東農工商職業技術學院管理系，廣東 廣州 510507）

(The Law Office ofManagement Department,Guangdong Aib Polytechnic College,Guangzhou,Guangdong 510507,China)

近年來，隨著“三鹿奶粉事件”、“龍口粉絲事件”、“三聚氰胺事件”以及其它各種食物中毒事件不斷出現，公眾對食品安全的擔憂以及中國食品安全監管部門的質疑越來越多。中國是一個食品生產、經營和消費的大國。據中國國家工商總局統計，截至2011年底，全國共有食品經營企業625.36萬家,個體工商戶3 256.47萬家。面對如此眾多的食品經營企業，食品安全監管的難度之大可想而知。雖然相關部門高度重視食品安全監管工作，并為此進行了一系列的改革，但中國食品安全監管失靈的頑疾仍然存在。

1 中國食品安全監管失靈的成因

1.1 現行的食品安全監管體系落后

一方面，采取不同職能部門分段監管的方法不僅效率低下，還常出現各部門之間互相推卸責任的現象。食品從加工到銷售涉及衛生、質檢、工商等多個部門的職責，由于各部門在行政架構設置各異，導致協調工作極其艱難。多部門共同監管不僅造成監管力量分散，還容易因各部門的檢測手段和執法標準各異，導致食品生產企業無所適從和消費者容易產生困惑等問題。在監管實踐中，執法人員自身也經常為適用何種食品安全標準而犯難。另一方面，在現行監管體制下，由于各職能部門缺乏統一指揮，不僅影響了相關證據的調取，而且還容易導致肇事者趁亂銷毀證據并迅速逃逸。從國外的經驗來看，分段監管要真正發揮作用，需要充足的食品安全信息來源、統一的應急協調指揮和各職能部門密切合作等條件，但中國目前并不具備這些條件，這是監管屢屢失靈的重要原因。

1.2 相關立法不能滿足監管工作的需要

隨著社會和科技的發展，現行法律、法規中關于食品安全的許多規定面對新問題、新情況時明顯力不從心。比較典型的是現行有關食品安全的相關法律、法規規定的食品安全標準與WTO和CAC規定的標準無法接軌，或缺失或標準過低，也有標準過嚴問題，還常常出現國家標準與行業標準、地方標準不一致的現象。執法標準各異或門檻太低直接導致強制標準的流于形式。此外，隨著食品加工工藝的不斷更新和產品形式的日益豐富，法定的按照中國食品業分類標準制定的監測標準，已經無法滿足監管工作的需要。雖然中國也進行了一些改革，但依舊存在信息公開力度不夠、技術標準不統一、可操作性不強、缺少成熟的配套實施細則、具體技術規范不健全、技術標準覆蓋面過窄、國內標準與國際通行的標準差距過大、過分強調事后處罰、沒有把各類突發性食品安全問題與危害公共安全相聯系等問題。

1.3 沒有形成有效安全預警機制和風險評估機制

中國食品監管部門現行的食品安全監測缺乏有效的預警體系，相關監測數據的資料和定點主動監測網絡十分缺乏。監測數據檔案資料的建立還停留在傳統層面上，對有關農獸藥、生物毒素、重金屬等常見污染物的監測數據沒有實現系統化。當中毒事件發生后，相關處理資料很難及時總結歸檔并形成全國性的背景資料；一旦下一次類似事件出現，監管部門必須重新開始監測。由于監管部門無法獲得權威性的、全國性的食品安全監管信息，導致全國性的食品安全監測預警機制無法形成。此外，中國食品監測方法已經遠遠落后于國外發達國家，食品安全預警指標和檢測能力沒有實現具體化、系統化，這就使食品安全監管的安全預警和風險評估機制實際作用不大。

1.4 缺少完善的食品安全可追溯性制度和問題食品追責制度

中國缺少完善的食品安全可追溯性制度，食品生產、流通和銷售的每一個環節沒有全部被納入監管和相互追查的范疇；一旦出現食品安全問題，監管部門無法獲得生產者或銷售者的相關記錄，導致相應的監管措施很難及時到位。此外，中國缺少與國際接軌的問題食品追責制度。問題食品追責制度是指任何食品的生產、加工或銷售商，只要被發現或自行發現其生產、加工或銷售的商品存在質量問題，就必須向監管部門報告，并依法采取各種補救措施的制度。該制度的存在可以幫助消費者減少損失、降低問題食品威脅的幾率。中國的《食品安全法》雖然有涉及食品安全召回的規定，但這些規定過于原則，可操作性不強，需要進一步細化并逐步實現與國際接軌。

2 國外監管方式給中國的啟示

2.1 美國的連續改革式監管

由于美國政府和食品的生產、經營商普遍都比較重視商品的質量和經營的信譽，所以美國在食品安全的監管方面取得的成效有目共睹。從其監管的體系來看，由總統食品安全管理會牽頭，包括農業部等在內的7職能部門共同構建了美國食品安全監管的有機體系。美國的安全控制體系，主要包括良好生產規范(GMP)和危險分析及關鍵控制點(HACCP)兩個主要部分?，F代的食品安全控制體系以良好生產規范(GMP)、衛生標準操作程序(SSOP)為基礎,通過HACCP體系的有效實施,最終實現全程質量控制[1]。美國安全控制規范的頒布有助于美國食品安全監管的體系化。為了使相關制度能與時俱進，美國堅持從立法上進行連續改革，以便監管部門能根據具體情況的變化及時修正監管方式。美國對轉基因食品(geneticallymodified food，GMF)持積極支持的態度[2]。為了有效監管包括轉基因食品在內的各類食品，美國建立了缺陷食品召回制度，還成立了以食品安全檢驗署(Fs)、美國環境保護署(EPA)、食品藥物管理局(FDA)以及動植物衛生檢驗署(APHIS)為主的專門的食品安全監管機構。美國的食品安全監管體系覆蓋了境內所有食品類別和食品銷售鏈的各個環節。

2.2 歐盟的漸進式監管

歐美發達國家的食品政策是圍繞著高標準的食品安全建立的,尤其是歐盟,它提出要確?！皬霓r場到餐桌”整條食品鏈的安全[3]。歐盟的改革實行的是漸進式監管。1964年，該共同體頒布了第一部食品衛生法，但僅對鮮肉作出規定，隨后才對其他食品制定了實施和衛生法規[4]。歐盟要求各個成員國在實施具體食品安全監管時，一定要將消費者的知情權和食品的安全同等重視。為了使成員國的食品安全監管覆蓋產業鏈的各環節，他們成立了“歐洲食品權力機構”（歐洲食品安全局），由該機構負責統一管理食品安全問題。目前，歐盟又對成員國的食品安全監管提出了新的改革要求。新的規范將原來的制度進行了統一的規范，加入了許多新的內容，刪除了一些過時的規定，改革的目的是為了實現監管制度的統一和透明。歐盟還發布了《食品安全白皮書》，把食品安全的科學研究納入食品監管體系。歐盟理事會90/220令和《新食品法》(Regu-lation No.258／97)不僅強調了體系化監管的重要性，還明確了轉基因（GM）的混合必須保持在1%之下。

2.3 加拿大的社會廣泛參與式監管

加拿大所采取的監管方式是在強調合作和分級的基礎上動員全社會的力量進行廣泛參與的方式。加拿大的食品安全監管體系強調監管的公開性、科學性、預防性和全民參與的特點。為了提高食品安全監管的實際效果，加拿大建立了聯邦與各省、市地方政府協同監管的食品安全監管體系，相應監管機構主要圍繞食品檢驗署（CFIA）（衛生部和農業部的下屬機構）來運行。該體系確立了分級管理的原則，并以立法手段將地方各級政府或相關部門的監管職責予以明確。為了教育公眾重視食品安全問題，加拿大成立了“消費者食品安全教育組織”，并在各地方按照行政區域分別建立地方性的“消費者食品安全教育組織”，使食品安全的教育與宣傳組織覆蓋全國。目前，加拿大已經逐步形成了由食品檢驗署(CFIA)為主，包括各級地方政府監管機構、各大學、各專家委員會、各科研機構以及各種社會公益組織在內的全民參與的全國性監管體系，該體系有效保障了加拿大的食品安全。

上述國家或組織的經驗給我們的啟示是：要抓好中國的食品安全監管工作，必須高度重視立法、科研和新科學技術的應用在監管中的作用。要把科學治理的理念、信息公開的理念和全民參與的理念融入法律制度之中，還要建立和完善食品安全預警機制和缺陷食品召回制度，努力實現監管方式的體系化。

3 中國食品安全監管體系改革的法律探討

目前，在西方主要發達國家，普遍采取通過加強立法的方式來保障食品流通安全以及確保充分實現消費者的知情權。為了使中國的食品安全監管符合中國國情，可以從以下幾個方面著手。

3.1 完善食品安全監管體系，提高監管效率

從美國、歐盟和加拿大的經驗來看，體系化監管比各自為戰的監管方法實際效果更好。但是，相關改革要充分考慮中國現實國情。比如在美國實施的能理順各職能部門關系且效率極高的品種監管，如果直接移植到中國，極有可能會出現行政成本大幅度攀升，而監管效率依舊低下的局面。筆者認為，集中監管相對多部門聯合監管來說效率更高、更容易分清權責。這是因為中國人口多、地域廣，地方差異較大，若無統一的管理機關進行管理，很難實現高效監管。如果能實現從中央到地方的一體化監管，不僅可以精簡機構、提高效率、防止權力尋租，還可以有效節約社會資源。此外，要明確中央和地方監管主體的權責、確定統一的檢測標準、建立一體化的宣傳教育體系、制定權責分明的風險管理制度。只有將品種監管和分段監管納入新的監管體系，使它們融為一體，才能理順監管關系，提高監管效率。

3.2 加強食品安全監管立法

從美國和歐盟的經驗來看，法律對食品行業監管體系的組成和相應法定職責的規定是否完善，決定了食品安全監管體系能否高效運轉。筆者認為，完善的食品安全監管法律體系應當由基本法和一系列專門法律、法規組成，其基本內容應包括法律體系、標準體系和執行體系三大部分。加強立法的關鍵在于增加違法者的違法成本，使相關規定能對違法者產生強大的震懾作用。為此，要從立法上進一步細化監管方法、明確具體檢測標準、確立食品質量認證體系。從歐盟的經驗來看，要實現食品安全的全面監管，必須把所有食品種類的安全都納入法律規范的范疇，還要將農田的環境凈化、生產場地的衛生安全、生產行為的規范、食品安全的預警、缺陷食品的召回、食品市場的準入條件、產品的質量安全標準體系、追溯制度、食品質量安全的社會信用體系等因素都進行詳盡地規范。

3.3 建立食品安全預警和風險評估機制

建立食品安全預警機制一方面要提高和統一國內的危險食品評估標準，使其達到國際通用的CAC標準。另一方面要完善食品質量認證體系，該體系應包含綠色食品認證、有機食品認證、飼料產品認證、無公害農產品認證、良好農業規范(GAP)認證。食品安全預警應重視民間組織的作用，為此，不僅要強化農產品的質量安全預警，還要鼓勵民間成立行業協會或專門的食品質量安全預警信息收集組織。由行業協會和專門組織負責收集各種食品安全信息，并進行分析和評估，形成食品安全危險預警報告。政府只需通過出資購買就可以獲得這些民間組織提供的服務，該方法不僅可以節約政府直接收集信息的成本，還可以促進公眾參與食品安全監管的積極性。食品安全預警機制形成后，還要輔之以高效的風險評估機制。從美國的經驗來看，風險評估機制的建立離不開公眾的參與。在美國，政府的網站通常給消費者提供許多有關食品安全的信息。消費者通過瀏覽既可以增加自己對食品領域的知識和相關法律的了解。此外，消費者可以及時了解各種食品危機的產生和危害，并及時作出有效防范。

3.4 創建和完善可追溯制度和問題食品追責制度

可追溯制度要求食品生產、銷售鏈各個環節的主體都嚴格按照法律規定，標示諸如生產廠家、食品生產原料、配料、生產時間、地址等能顯示食品來源的信息，以便出現食源性危機時，監管部門能根據這些信息迅速采取有效措施。通過建立危險食品電子檔案、管理系統和各種食品的生產、經營信息記錄系統，可以方便公眾查詢，形成危險食品可溯源體系。該體系應包含微生物、化學和新食品生產、加工技術的危險性評價信息。建立可追溯性制度的關鍵在于充分利用信息技術，它的應用可以有效整合監管資源、實現信息即時發布、普及食品安全知識以及完善投訴、舉報，使缺陷食品無處遁形。此外，國外的經驗表明，問題食品追責制度意義巨大。該制度應包括自動問責制度和強制問責制度，出現問題食品應當予以召回。食品的召回應區分3種等級：嚴重等級（該等級確定的食品危害可能導致消費者身體嚴重受損或死亡）、輕微等級（該等級確定的食品危害可能導致消費者身體輕微受損）和瑕疵等級（該等級確定的食品不會危害消費者的身體，但在商品法定信息方面未能正確明示）。

4 結束語

中國食品安全監管改革的基本方向是實現體系化監管和全民監管。通過對食品安全的輿論宣傳、新聞監督、群眾監督以及前面提到的法律監督、行政監督、行業監督、體制監督等形式，構成廣泛的社會監督體系，形成對食品安全“人人關心”的全民監督機制。食品安全問題是一個重大的公共衛生問題,它不僅關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全,而且還直接影響到國家的經濟健康發展和社會穩定,已成為衡量人們生活質量、社會管理水平和國家法制建設的一個重要方面[5]。當前，中國食品監管的現狀還很不理想。從目前中國食品安全監督體系中相關環節和主體之間的協調溝通質量和水平來看，與食品安全質量監管的要求還有差距[6]。但是，只要監管部門充分認識到中國食品安全監管面臨的嚴峻形勢，不斷提高自己的執法水平，真正把食品安全監管工作落到實處，就一定能為廣大人民群眾創造良好的食品安全環境[7]。

1 劉秀蘭，夏延斌.食品安全風險分析及其在食品質量管理中的應用[J].食品與機械，2008，24（4）：124～127.

2 卜偉.轉基因食品管理[J].中國工商管理研究，2001(6)：31～35.

3 姚水瓊.歐美國家食品安全檢驗檢測與監管的特點與啟示[J].食品與機械，2011，27（1）：67～70.

4 凱普里阿諾.歐盟食品安全 50 年[J].太平洋學報，2008(3)：1～16.

5 何岫芳.對食品安全監管體系重構的探究[J].食品與機械，2012，28（5）：262～264.

6 管驍，易翠平，徐斐.關于我國食品安全標準問題的思考[J].食品與機械，2009，25（3）：143～145.

7 楊亞莉.食品安全集中性監管體系的理性重塑與優化[J].食品與機械，2012，28（5）：259～261.