食品安全監管中政府責任認知

孔令兵

KONG Ling-bing

（鄭州師范學院，河南 鄭州 450044）

(Zhengzhou,Henan Zhengzhou Country,450044 China)

近年來，食品安全事件頻頻發生。面對一日三餐，人們疑慮重重。為遏制食品安全領域的侵害行為，中國已經陸續制定了多部法律，諸如，《消費者權益保護法》、《產品質量法》等等。其中以2009年2月28日頒布實施的《食品安全法》為標志，這部法律被認為是中國食品安全監管法治化進程中的重要里程碑。如何保障食品安全，維護人們的身心利益，已經成為考驗政府“善管”和“善治”能力的重要方面。學者們更是從不同的學科背景，運用不同的專業知識進行研究和關注。如有從食品質量檢測技術和標準進行研究[1]；有從政府監管體制和監管模式進行研究[2]；有從食品安全法律責任角度進行研究[3]等等。但鮮有從政府責任角度來探索食品安全問題的。對食品安全監管者責任設置理念不準，責任規定不明，問責制不立，責任追究程序缺失，是導致政府監管不力，食品安全問題頻發的重要原因。明確食品安全監管中的政府責任，對完善中國食品安全監管體制，增強監管實效性，保障食品安全有重要意義。

1 政府責任的內涵

無論是在政治學領域還是在法學領域，“責任”一直是被廣泛運用的詞語。古羅馬時代的政治學家、法學家西塞羅[4]認為“生活中一切有德之事均由履行某種責任而生，而一切無德之事皆因忽視責任而致”，說明責任已經被用作考量道德的重要依據。究竟何為責任？學界[5]一般認為，責任是指主體應做的份內之事，包括積極助成份內之事和沒助成份內之事而應承擔的否定性評價和不利性后果。責任的內涵可以概括為兩個方面：第一，主體主觀上承擔的一定價值指向方面的義務。第二，主體客觀上的職位承載的義務或擔當。

對政府責任的界定，學者們依照不同的學科背景理解稍有差異。在西方，最早研究政府責任的是英國哲學家洛克，他認為政府責任就是保護個人及臣民的財產，自然狀態是充滿著恐懼和經常危險的完備無缺的自由狀態，所以，政府的責任就在于保護私有財產[6]。在當代，西方研究者[7]對政府責任的理解包括兩層含義：一是主體主觀上基于某種價值或理念在社會化過程中形成的責任，即主觀責任；二是主體伴隨著職位而產生的客觀責任。中國學者對政府責任的理解也稍有差異。行政法學者[8]認為，政府責任也就是政府及其公務人員在行政過程中應承擔的法律責任。筆者認為政府責任是指政府及其工作人員，在做出行政決策時或實施行政行為過程中以及在行政行為結束后，對其行為過程及結果所應承擔的主觀責任和客觀責任，包括積極的作為和消極的不作為。主觀責任主要指政府作為公共權力的代理人所應承擔的道德責任，是一種現代政府應該具有的觀念上責任；客觀責任主要指政府所應該承擔的賠償責任以及其工作人員所應承擔的內部行政處分和外部法律責任，屬于一個法治政府應該具有的政治責任和法律責任。

2 食品安全監管領域政府道德責任

政府道德責任源于古典自然法學派的道義責任論，該理論認為，責任的本質是道義的非難，即一個人之所以應當承擔責任是因為其行為違背了自然法，而自然法是正當行為的道德命令。

當前，中國食品安全監管領域中政府必須承擔的道德責任表現在兩個方面，一是政府及其執法人員因監管不為或不力或不當而招致的“否定性評價”。政府一旦背負這種否定性的道德評價，其直接后果就是導致人們對政府的不信任。二是在政府及其工作人員引領下構建一個崇尚生產安全、健康食品的社會風尚。一個可以信賴的責任政府，必定是能夠樹立一種以公共利益為依歸的社會正義精神，并在涉及食品安全領域發揮必要的啟發和引領作用的政府。

實踐中，中國食品安全問題之所以頻頻發生，與政府及其工作人員的道德責任意識缺失息息相關。首先表現在某些地方政府盛行一種狹隘的發展觀，為了地方財政或地方GDP，把經濟增長視為發展的全部，面對本地食品生產企業的違規違法行為，總以保護經濟增長為由而施之庇護。其次是行政執法人員道德責任觀念淡薄，無視民眾利益，變手中的權力資源為自我效益的最大化利用；踐踏行政倫理和道德底線，放縱食品生產中的違規違法行為，甚至與不良食品從業者合謀以求得一己之利。政府狹隘的發展觀和執法者的道德缺失不僅破壞了基本行政倫理道德，還造就了一股為謀求本位利益而漠視他人生命健康之社會風氣。因為“可以說，對社會道德秩序的破壞，影響力最大，波及面最廣的莫過于政府權利的濫用和腐敗，它不僅可能敗壞社會風氣，而且可能扭曲社會的道德心理、道德意識、道德判斷和道德評價機制”[9]。因此，在食品安全監管中，政府有義務阻止道德衰落；政府執法部門應該秉持基本的人道關懷去為民眾食品安全負責，并去積極弘揚和建立一種健康的、有益的食品生產風尚。

需要說明的是，在食品安全的監管中，政府除承擔道德責任外，必須承擔政治責任。所謂政治責任，是指政府及其執法人員行使行政權時因違反其政治義務而向選民（人民）承擔的政治上的否定性后果。行政問責制是這種否定性后果的主要追究制度。對這種否定性后果的承擔上往往是行政首腦或直接責任人員喪失行使政治權力的資格。要求政府及其行政執法人員承擔政治責任，旨在要求其強化政治敏銳性，將關涉人民生命健康的食品安全置放于政治的高度來細化管理，嚴格執法。

追究政府官員的政治責任是現代民主政治的內在要求，民主的基本原則是主權在民，政府權力的行使必須回饋和反應公民的意志。因為在一個實行民主政治的國家，只有遵循國家服務于公民而不是公民服務于國家，政府為人民而存在而不是相反時，才有民主制度存在[10]。在民主政治體制中，政府及其組成人員應該具備對選民負責的政治品格。在食品安全監管中，能夠切實的代表人民利益，為人民負責，就是講政治的表現。政府能及時制定符合民意的調控政策和法律制度，并保證其執行人員能貫徹執行，是政府政治責任落實的表現。

反觀中國的某些地方政府，行政本位主義觀念極為嚴重，在這種觀念下，一方面，食品安全監管中表現為權力過分集中，行政首長一言堂導致部門其他有監管職責的主體人浮于事，缺乏監管積極性，也不愿履行職責；即使有些監管權也缺乏監管創造能動性，也不愿意進行食品安全監管的技術革新[11]。另一方面，一些地方政府自覺充當本地域內食品行業的政治保護傘。出于財政增收和可支配收入增長的本能，政府忽略或放縱食品企業短期不合理擴張中的安全隱患，甚至通過各種手段為企業創造條件，提供便利。還有一些政府，由于面對一些諸于就業壓力大、失業增多、治理成本高等治理困境，也對本區域食品企業放任甚至暗中保護。而企業的本性決定其也會利用各種手段俘獲政府，為其謀取利益尋求合法性依據。在政企合謀下，所有的道德底線和政治責任意識都被統統拋棄。

3 食品安全監管中政府法律責任的考察

中國現行食品安全領域中政府的法律責任，主要規定在《食品安全法》第95條、《產品質量法》第65條、《進出口商品檢驗法》第38條和《生豬屠宰管理條例》第31條之中。這些條款所規定的責任承擔主體都是針對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行政執法人員；責任承擔方式也主要是記大過、降級、撤職或開除等行政處分，當然，也有規定對構成犯罪的依法追究刑事責任。但縱觀這些法律法規，在食品安全監管中政府責任的規定呈現如下缺陷。

3.1 問責的主體僅僅針對了行政執法人員，政府沒有作為問責對象

雖然政府承擔的責任最終還是要轉移到具體的執法工作人員身上，但政府還依然應該是問責的客體。作為機關法人，政府是能夠以自己名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。在西方國家，當議會對政府提出不信任案時，采取的倒閣可以看作是政府承擔責任的最后方式。在中國的食品安全法律法規中，大部分條文都僅僅規定政府監管部門及其工作人員的責任。《食品安全法》雖然有規定“縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他責任人員，給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”但可以看出，其苛責對象依然是主管人員或直接責任人員，對于政府應該承擔何種責任并沒提及。當前，依法行政，建設法治政府是中國政府改革的目標，政府只有積極承擔責任才能展現一個法治政府、責任政府的形象。

3.2 在歸責原則上，只采取過錯原則，忽略其他情形

可以看出，在以《食品安全法》為代表的中國食品安全領域中行政主體或監督主體承擔責任的標準采取過錯責任原則，這就縮小了行政執法人員的責任范圍。實踐中，食品安全監管執法人員可能是因為主觀上疏忽或不作為導致食品安全事故的發生，也有可能是因為客觀上的違法行為而致。僅僅依據過錯責任原則顯然難以完全追究監管執法人員的責任，反而弱化了他們的責任意識，為他們推脫責任“網開一面”。相比之下，中國《國家賠償法》中采取違法原則較之先進，違法原則不需考慮監管主體或其工作人員在實施監管過程中的主觀狀況如何，只需看其行政行為是否違法，以此作為其擔負責任的依據。

3.3 責任承擔方式規定不周全，不利于全面落實監管者的責任

在責任承擔方式的規定上，《食品安全法》、《產品質量法》等相關法律法規，都明確的規定了食品安全監管者違法行政要承擔懲罰性的后果，即行政處分。食品安全監管者大多是公務員，所以，一旦他們在食品安全監管中違法行政，就應該在行政組織內部依法承擔相應的行政處分，是行政法治原則的基本要求。但是，對于食品安全監管者是否應該承擔補救性后果——行政賠償卻沒有規定。而且，在現實的食品安全監管領域會出現各種復雜行政違法與不當行為，如果僅僅給予其行政處分顯然不能很好的抑制和規范監管者的行政行為，不利于落實監管者應該承擔的責任。

3.4 追究責任的程序規范缺失

在中國，行政法律法規的程序規定大多與實體規定混在一起。多年來，學術界一直在研究制定一部統一的行政程序法，以保證行政行為的合法有序與正當，但始終沒能如愿[12]。在食品安全監管領域的法律中，對監管主體及其責任人員的責任追究程序更是缺失。即使有個別國務院的行政規章，如國務院《特別重大事故調查程序暫行規定》，雖然是關于事故調查程序的特別規定，卻也沒有就事故處理的具體程序做出規定。缺失責任追究程序的規定，凸顯了中國在食品安全領域的法律法規的不足，遺失程序正義的精神。

4 食品安全監管領域政府責任的落實

致力于改善民生、保障民生是中國政府正積極籌建的基礎性工程，治理食品安全是保障民生的重要內容，也是一個責任政府的應有之義。在食品安全領域政府責任的落實應該從以下幾個方面著手。

4.1 推進道德教育，提升道德素質

加強道德教育關鍵在于強化食品安全監管者堅守公民生命健康權利至上價值觀念，不斷地對食品安全監管者進行道德教育，強化其道德責任意識，構建崇尚人文關懷道德文化氛圍，使食品安全監管者樹立一種自我約束的道德規范。黑格爾[13]曾極力主張對政府官員進行道德教育，他說，為了使大公無私、奉公守法及溫和敦厚成為一種習慣，就要進行直接的倫理教育和思想教育。無疑，對食品安全監管者進行道德教育，提升其道德素質，不僅可以強化其履職履責，還可以進一步帶動全社會形成共同的理想信念和道德規范，這正是政府承擔道德責任的重要形式。

4.2 完善行政問責制，強化政治責任

當前，在中國對政府官員追究政治責任的制度主要是行政問責制。行政問責制作為政府回應民主政治的訴求和責任政府理念的實體表現形式，雖然獲得了中國政府的高度重視，但是還處于初建階段，相關制度還不完善。目前中國還沒有統一的原則性行政問責法律，通常所見的只是省、市政府規章，不僅其法律位階低，而且在問責主體、問責內容、問責程序等均有差異。無法發揮實際的威懾和教育作用。一個全面的、完整的行政問責制度才能保證行政問責的有效性和公正性。姜民安[14]教授認為，非制度化、非規范化的問責制不僅對當事官員不公正，對非當事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們在其任職崗位上謹慎從政。因此，要完善政府責任，促進食品安全監管者，包括領導職官員在食品安全決策和履職過程中以人為本，以公民生命健康安全和公共利益為重，而不是以GDP增長和提高自己政績為重，防止重大食品安全事故發生，必須建立和完善制度化的行政問責制，以此強化監管者的政治責任。具體而言，首先應通過法律法規和執法慣例確立政治責任問責標準；其次，應通過改革和完善人大的質詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規范政治責任問責的形式和程序。

4.3 完善食品安全監管法律責任機制

食品安全監管者責任機制的實現是實體規范和程序規范的統一。所以，在實體法層面上，①要完善食品安全監管中政府責任的對象及其職責內容。現代政府是責任政府，行政監管問責的對象不僅僅是政府工作人員，政府同樣也是問責對象，這有利于強化集體責任意識，樹立政府的公信力。②確立違法原則作為政府及其工作人員法律責任的承擔依據。擴大其承擔責任的范圍，促使食品安全監管者謹慎執法、不濫權、不惰政、不失職、不瀆職。③完善責任追究程序，盡快將食品安全執法程序納入法治化軌道。明確責任承擔主體、追究責任的形式、內容等，從而保證行政機關依法實施食品安全執法監督，預防和減少食品安全事故的發生。

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14 姜民安.政治責任是否應當法定化[J].人民論壇，2008,237(11):31～34.