電力行政執法存在的問題及對策

文 Article_張軼然

電力行政執法工作存在的問題，絕不僅僅是河南省特有的問題，應該說，這是電力體制改革后出現的全國性普遍問題。立法層面和管理體制尚未解決這一問題之前，在實踐中積極探索電力行政執法的途徑，不失為解決當前電力行政執法難題的有效措施。

推進依法行政，加快建設法治政府，是實施依法治國方略、建設社會主義法治國家的基本要求，也是落實依法治國方略的關鍵和核心。近年來，河南省在推進依法行政工作中取得了較為明顯的成效，但也面臨許多問題，行政管理職能存在“缺位”、“越位”和“錯位”現象，各領域行政執法力度不平衡，有的領域執法職能基本處于真空狀態。正視依法行政中存在的問題，并采取有效措施加以改進和完善，真正做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一，才能有效推動依法行政的進程，實現國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的目標。基于此，本文重點就河南省電力行政執法中存在的問題、解決對策及措施進行探討，以期對改善電力行政執法現狀有所裨益。

一、電力行政執法的法律規范

電力行政執法是依法行政的重要內容，電力行政執法是指電力行政執法主體按照法律、法規的規定，對相對人采取的具體直接影響其權利義務，或者對相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查的行為，是保證電力相關法律、法規實施的直接性、管理性行為。

根據《電力法》第六條規定，電力行政執法的主體為縣級以上地方人民政府經濟綜合主管部門。2013年施行的《河南省供用電條例》對此則作出了授權性規定，電力行政管理部門由當地縣級以上人民政府確定。按照法律、法規的規定，電力行政執法職能主要有以下規范：

（一）電力行政處理

是指電力行政執法主體為實現行政管理目標和任務而處理相對人特定事項的具體行政行為，通常表現為行政許可、行政確認、行政獎勵等。

1.行政許可方面，電力行政管理部門的職能主要有三項。一是根據《供電營業規則》第60條規定，審批供電企業編制的事故限電序位表；二是根據《電力法》第54條規定，批準在電力線路保護區內進行的作業活動；三是根據《電力設施保護條例實施細則》第14條規定，批準超高的車輛或機械通過架空電力線路。

2.行政確認方面，主要是依據《河南省供用電條例》第27條規定，依法確定電力設施保護區并予以公告和設立標志，電力設施保護區自公告之日起受法律保護。

3.行政獎勵方面，主要是根據《電力設施保護條例》第25條和《電力設施保護條例實施細則》第19條規定，對保護電力設施的先進單位和個人進行表彰和物質獎勵。

（二）電力行政處罰

電力行政處罰的對象是電力行政相對人，包括違反法律、法規、規定但尚未構成犯罪的公民、法人或者其他組織。處罰的形式主要有罰款、沒收違法所得、責令改正等，還有警告、批評教育等影響聲譽性的處罰。電力行政處罰的主要法律依據為：

1.處罰線下植樹行為：根據《河南省供用電條例》第58條規定，在架空電力線路保護區內種植可能危及電力設施安全的樹木、竹子等高稈植物的，由電力行政管理部門責令改正；拒不改正的，處五千元以上一萬元以下罰款。

2.處罰線下建房行為：根據《河南省供用電條例》第58條的規定，在架空電力線路保護區內興建建筑物、構筑物的，由城鄉規劃建設部門責令改正；拒不改正的，處五千元以上一萬元以下罰款，供電企業不得供電；需要拆除違法建筑物、構筑物的，依法強制拆除。

3.處罰破壞電力建設的行為：根據《河南省供用電條例》第56條規定，破壞在建電力設施，或者破壞、封堵電網建設施工道路或者進出工作場所道路，截斷施工水源、電源或者通訊網絡的，由電力管理部門責令改正、恢復原狀、賠償損失；違反治安管理規定的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

4.處罰危害架空電力線路的行為：根據《河南省供用電條例》第57條規定，從事《河南省供用電條例》第31條所列10種危害架空電力線路行為的，由電力行政管理部門責令改正；拒不改正的，處五百元以上五千元以下的罰款。

5.處罰竊電行為：根據《電力法》第71條規定，盜竊電能的，由電力管理部門責令停止違法行為，追繳電費并處應交電費五倍以下的罰款；另外，《河南省供用電條例》第62條對脅迫、指使、協助他人竊電或者向他人傳授竊電方法、制造竊電裝置的行為，規定了沒收違法所得、并處罰款的行政處罰措施。

6.處罰無故拉閘停電行為：根據《河南省供用電條例》第54條的規定，受委托轉供電單位、物業小區和其他代收電費單位無故對用電人拉閘停電的，由電力行政管理部門責令改正，拒不改正的，處以一萬元以上三萬元以下罰款；造成用電人損失的，依法承擔賠償責任。

7.處罰不依法設置電力線路保護區安全警示標志的行為：根據《河南省供用電條例》第57條的規定，由電力行政管理部門責令改正，拒不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

（三）電力行政檢查

是指電力行政執法主體對電力行政事務實行管理和監督的措施之一，其表現為對行政相對人權利的某種臨時性限制。實施電力行政檢查可以通過實地檢查方式、書面檢查方式、特別檢查方式進行。其法律淵源主要是《電力法》第56條規定。

二、電力行政執法面臨的形勢

電力工業是國民經濟的先導產業，直接關系到經濟發展和社會穩定。一個時期以來，河南省行政區劃內破壞電力設施和盜竊電能現象屢禁不止，不僅使國家和人民財產遭受巨大損失，而且也嚴重侵害了廣大用戶和供電企業的合法權益。同時，破壞電力設施和竊電行為還擾亂了供用電秩序，造成許多危害電力運行安全、危害人民群眾人身和財產安全的隱患，直接威脅電網的安全運行，嚴重影響社會公共安全，電力行政執法面臨十分嚴峻的形勢。

（一）盜竊破壞電力設施情況十分嚴重

近年來，省內各地盜竊破壞電力設施案件頻發，其中拆毀塔材、盜割導線、盜竊電力建設物資、器材等案件比例高，造成的直接經濟損失高達數千萬元，造成停電、火災、人身傷亡事故數以千計，其間接損失巨大，無法計算。

（二）危害危及電力設施的行為屢禁不止

一些單位和個人擅自在架空電力線路下種植樹木、新建擴建房屋和建筑物；在電力設施保護區內施工、移動拆卸電桿拉線、吊裝、取土、私拉亂接，由此造成的倒塔、倒桿、斷線、短路跳閘、損毀設備、停電、人身傷亡等事故每月都有發生，嚴重影響正常的供用電秩序。

（三）盜竊電能違法犯罪行為日益猖獗

一些單位和個人通過擅自開啟法定用電計量裝置封印，改變電能計量裝置接線，搭接線路等方式進行大肆竊電，給國家財產造成巨大損失，極大地損害了電力企業和廣大用戶的利益，嚴重威脅電網安全。

三、電力行政執法存在的問題

（一）電力行政執法主體長期缺位

法律法規雖然明確了電力行政管理部門及職責，但卻長期處于缺位狀態。由于國家實施電力體制改革，自1996年《電力法》施行后，電力工業實行政企分開，原承擔電力行政管理職能的河南省供電局和各地市電業局撤銷，將行政管理職能移交當地政府經濟綜合管理部門行使，原電業局改組為企業法人實體。由于電力管理職能移交后，并未相應增加當地政府綜合經濟管理部門的內設機構和編制，導致綜合經濟管理部門負責電力管理的人員十分有限，根本不能滿足電力行政執法工作的實際需求。因此，當前河南省電力行政執法工作處于無機構負責、無人員管理的狀況。

（二）電力行政執法制度建設缺失

電力行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為包括行政機關制定的規范性文件的行為，抽象行政行為是具體行政行為實施的依據，因此，建立完善的電力行政執法制度是電力行政執法的前提。河南省電力行政執法至今尚未建立起執法相關的制度，未能明確執法職責、執法方式和規范執法程序。

（三）電力行政執法缺乏相應技術條件

由于電力行業的特殊性，電力行政執法需要相應的技術條件，才能滿足執法的需要。首先，電能具有無形性、不能儲存性、竊電手段隱蔽性等特點，決定了查處竊電必須具有一定的專業技術知識和相應的技術設備。其次，供電設施點多、面廣,且大量分布在戶外, 極易被盜竊及破壞，巡視監護需要一定的人力，案件查處費時費力。因此，電力行政執法不僅需要配備專門的機構和人員，而且還需配置專業人員和相關技術設備，目前，河南省電力行政管理部門尚不具備此條件。

四、改進電力行政執法對策探討

電力行政執法工作存在的問題，絕不僅僅是河南省特有的問題，應該說，這是電力體制改革后出現的全國性普遍問題，其關鍵在于行使電力行政執法權的電力管理部門不具備與其執法工作相匹配的人力、物力和相關資源，很難承擔起被賦予的電力行政執法職能。要從根本上解決這一問題，需要國家立法層面和電力行政管理體制上的健全和完善。

（一）改進電力行政執法對策選擇

立法層面和管理體制尚未解決這一問題之前，在實踐中積極探索電力行政執法的途徑，不失為解決當前電力行政執法難題的有效措施。目前，個別省市已經開始進行電力行政執法模式的研究、探索和實踐，值得我們學習借鑒。以下結合當前實際，解決當前電力行政執法問題可以尋求多個對策，加以論證后，擇優選擇其一并予以實踐。

對策一：成立電力行政執法專門隊伍。由各級電力行政管理部門分別成立電力行政執法機構，承擔所轄地區的電力行政執法職能。電力行政執法機構屬電力行政管理部門內設機構，人員編制、執法經費按照政府編制內有關規定執行。

對策二：授權或委托執法。各級電力行政管理部門按照法律法規規定，授權或委托有法定資格的組織進行電力行政執法。

對策三：聯合執法。即各級電力行政管理部門作為電力行政執法主體，吸納電網企業用電檢查等專業人員參加，設立專門執法機構，行使電力行政執法職能。

綜合分析，上述解決電力行政執法問題的對策，對策一實行的主要障礙在于目前管理體制下，要解決電力行政執法機構編制和經費問題難度較大，短期內難以實現。對策二和對策三的可行性則可以進一步探討與實踐。

（二）授權或委托執法可行性分析

授權或委托執法是我國法律明確規定實施行政執法的一種形式?！缎姓幜P法》第17條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”。依照這一規定，具有管理公共事務職能的組織也可能成為實施行政處罰的主體，但必須要符合一定的條件。首先，該組織必須經過法律、法規授權；其次，該組織具有管理公共事務的職能；再次，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織必須在法定職權范圍內實施行政處罰。

《行政處罰法》第18條規定，“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰，行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰”；“委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任”；“受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰，不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰”。依照這一規定，委托執法必須具備三個條件：首先，受委托組織必須符合以下條件，一是依法成立的管理公共事務的事業組織；二是具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；三是對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。其次，行政機關只能依法在其法定權限內進行委托。行政機關進行委托必須有法律、法規或規章的明文規定。再次，受委托實施行政處罰的組織在委托范圍內，以委托的行政機關名義實施行政處罰，委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。

法定授權與行政機關委托有明顯的區別。授權是法律、法規明確授予非行政機關行政處罰權；委托是有行政處罰權的行政機關將其行政處罰權委托給行政機關或者組織行使。依法授權的組織以自己的名義行使行政處罰權；而受委托的行政機關或者組織只能以委托機關，而不能以自己的名義獨立行使行政處罰權，這是委托與法定授權的根本區別之所在。

按照法律關于授權執法的規定，目前，尚未有這類經過法律、法規授權的組織。但按照委托執法的規定，尚有值得探討的可能性。在我國，公共事務管理主體大致可分為六類：一是國家機關，二是執政黨，三是工會、婦聯、共青團等群眾組織，四是依靠法律、法規授權來處理公共事務的各類事業單位，五是在政府指導下由基層群眾組成的自治組織，六是社會團體。據此，電力行業協會屬于公共事務管理組織，但電力行政管理部門如要委托，還需要通過地方法規的明確。

（三）聯合執法可行性分析

需要說明的是，這里所說的聯合執法，實質上仍然是行政機關的主體執法，只是吸納電網企業專業人員參與和協助。這種執法形式目前在安徽省已開始實踐試行。以下重點以安徽省的做法為例論述其執法的可行性。

為了有效遏制涉電違法犯罪行為，切實解決電力行政執法主體缺位問題，安徽省構筑了以各級經濟和信息化委員會為責任主體，相關部門、電網公司積極協作的聯合執法模式，成立省、市（地）、縣（區）電力設施和電能保護辦公室，建立三級電力行政執法監察隊伍。省級設立電力行政執法監察總隊、市級設立電力執法監察支隊、縣級設立電力執法監察大隊，形成了一支規范、統一的電力行政執法隊伍，有效地承擔起宣傳貫徹電力設施和電能保護方面的法律法規，營造良好的電力執法環境，依法打擊破壞電力設施和盜竊電能行為，完成維護電力設施安全和正常的供用電秩序的任務。

依據《安徽省電力設施和電能保護條例》規定，2007年8月，安徽省編辦批準成立了安徽省電力設施和電能保護辦公室（事業單位）。2007年12月1日，正式成立了由省經信委、公安廳、省電力公司組成的電力設施和電能保護辦公室，辦公室主任由經信委負責人擔任，副主任由公安廳、電網公司負責人擔任，辦公室受安徽省經信委授權委托從事電力設施和電能保護行政執法工作，并分別抽調專人從事電力行政執法工作（主要是聘用電網公司專業技術人員）。根據規定，電力行政執法人員必須持證上崗，省經信委配合省政府法制辦以分期分批辦培訓班形式，對全省電力行政執法人員（包括受聘于各級電力行政執法機構的供電公司專業管理和技術人員）進行全脫崗、系統的上崗培訓，參加培訓人員通過資格認證考試并成績合格后，由省法制辦頒發行政執法證件。

安徽省解決電力行政執法的做法值得我們學習借鑒，一是這種執法模式未改變行政機關執法主體的地位；二是解決了行政機關人員缺乏、技術力量不足的問題；三是電網企業參與人員受行政機關直接指揮和約束，能保證執法的公正性；四是解決了電力行政執法長期“缺位”的問題。當然，這種執法模式還有待在實踐中逐步完善。

五、解決電力行政執法問題的有關建議

基于以上分析，解決河南省電力行政執法問題，可以采取以下措施：

（一）建立組織機構，推進電力行政執法體系建設

《河南省供用電條例》的施行，為改革電力行政執法體系帶來了新的契機。按照《條例》第四條的規定，電力行政管理部門由當地人民政府確定。據此并借鑒安徽經驗，一是由河南省政府發文設立河南省電力設施和電能保護辦公室，并確定該辦公室為河南省電力行政管理部門，辦公室主任由分管電力事業的副省長兼任，副主任由發改委和供電公司領導兼任，公安、規劃、物價等職能部門為成員單位；二是在各地市設立電力設施和電能保護辦公室，并組建執行機構，負責執行各項電力行政管理職能，成員單位各派1至2人參加，主要工作人員由供電企業委派，以便充分發揮電力專業人員、技術設備等方面的優勢。執法經費主要來源有兩個方面，一是由供電公司承擔，二是從行政罰款上交地方財政返還款項中列支。

（二）健全規章制度，規范電力行政執法人員行為

為規范電力行政執法人員的執法行為，提高依法行政的質量和效率，杜絕或減少行政復議、行政訴訟和行政賠償，電力行政管理部門應依據《電力法》、《行政處罰法》、《行政許可法》以及國務院《電力設施保護條例》和《河南省供用電條例》等有關規定，盡快制定《河南省電力設施保護區內作業行政許可審批辦法》和《河南省電力設施和電能保護行政處罰程序暫行規定》以及相關的法律文書，明確行政許可審批職責和范圍，規范行政許可審批程序；明確電力行政處罰的管轄、程序以及處罰決定的送達和執行、立卷歸檔等具體事項，嚴格規范電力行政執法人員的執法行為，做到依法行政、文明執法，保障公民、法人和其他組織的合法權益，確保電力安全穩定運行。

（三）抓好執法培訓，提高電力行政執法人員綜合素質

為規范電力行政執法行為，提高電力行政執法人員依法行政的基本素質，嚴格實施行政執法人員持證上崗制度，電力行政管理部門應會同政府法制辦組織對參加電力行政執法人員的上崗培訓工作，參加培訓人員通過資格認證考試并成績合格后，由政府法制辦頒發電力行政執法證件。

六、結語

電力體制改革在客觀上實現了資源的重新配置，但未能實現全面優化，從而使得電力行政執法處于缺位狀態，解決電力行政執法難的局面，既需要考慮其合法性，又要考慮經濟性和可操作性，使有關資源實現優化配置并進，從而達到電力行政執法效能的最大化。