濟南市加強地下水取水井管理工作探索

錢伯寧 ，王敏勇 ，田 園

（1.濟南市臥虎山水庫管理處，山東 濟南 250115；2.濟南市水政監察支隊，山東 濟南 250014）

泉城濟南以泉水聞名，保泉工作一直是“加快科學發展，建設美麗泉城”中的一項重要任務，對地下水取水井的管理則是其中不可回避的重要內容。

1 地下水取水管理現狀

1.1 濟南市地下水取水井管理現狀

通過全國第一次水利普查地下水取水井專項成果提供的相關數據，可以了解到，目前，濟南市共有地下水取水井317 037眼，不計取水量較小的規模以下機電井及人力井，規模以上機電井有47 050眼。其中只有6 770眼辦理了取水許可證，僅占2%，其2011年取水量為19 105.62萬m3，占濟南市地下水取水井2011年總取水量（53 841.96萬m3）的35%。

2013年初，濟南市組織了中心城規劃區范圍內的歷下、市中、槐蔭、天橋、歷城、長清和高新等7個區，針對城市周邊非灌溉取用地下水情況進行了一次水資源專項調查行動。截至3月初，共計調查企事業單位202家，行政自然村356個，居民小區51個，降排水工地6處。其中，取用地下水的356個自然村均未辦理取水許可手續，51個居民小區中，48個為舊村改造小區，僅1個小區辦理了取水許可手續。

通過對專項調查行動匯總的數據、資料和信息分析，可以看出：1）原城市周邊因村居改造（舊村改造）建設的居民小區及周邊附屬區域取用地下水，未依法納入到正常的水資源管理范圍內。2）村屬機井的管理是濟南市地下水取水井管理工作中的一個空白。本次專項調查行動涉及的356個自然村均存在使用地下水的情況，但由于管理上的空白，這部分“非灌溉農用井”的井位、井深、水量、用途等基本情況都無從掌握。

1.2 濟南市鑿井隊伍與取水許可審批管理現狀

自2002—2008年，隨著國家清理行政審批事項工作的開展，濟南市鑿井逐步不再需要辦理鑿井許可證。由此造成了目前濟南市水行政主管部門對鑿井隊伍管理的空白。鑿井隊伍單純以盈利為目的進行無序鑿井施工，缺乏有效監管。在哪里打的井，打了多少眼井，為什么打井等情況，水行政主管部門無法掌握。

目前，按照要求日取地下水50 m3以上的需要進行水資源論證審批（50 m3以下的可以填寫論證表），但在具體的水資源執法過程中，由于進行水資源論證的程序和費用等原因，進行完整的水資源論證存在具體實施上的困難。

2 存在的問題

從濟南市地下水取水井管理現狀可以看出，濟南市目前針對地下水取水井的管理工作還僅局限于總量的40%，甚至更少的范圍內展開。由濟南市創建水生態文明市的實施方案可知，到2015年濟南市納入取水許可管理的用水量占總用水量比例要達到80%以上，全市取用水計量率提升到80%，而現狀的數據僅為不足40%和20%。同時由于對鑿井隊伍管理和約束的空白，這種情況還有進一步擴大的趨勢。管理范圍之外絕大部分屬于村、鎮，甚至個人所有的地下水取水井，其中有一部分仍在作為農業灌溉和農村生活使用，但隨著城市城鎮化的不斷發展，相當一部分已經改變了用水性質，是屬于應當納入正常管理而未被納入的情況。因此，進一步加強對地下水取水井的管理，不僅是濟南市實施最嚴格水資源管理制度的要求、鞏固保泉成果的要求、完成水生態文明市創建工作的要求，同時還是水行政主管部門工作職責的要求。

3 原因分析

造成這種狀況的原因，除了對鑿井過程中相關審批被取消的原因之外，主要是由于在原有的相關水法律法規中對農業灌溉和農村生活用水的取水許可管理、水資源費征收管理上有規定不一致的地方。

1）1996年出臺的 《山東省取水許可管理辦法》中，為農業灌溉月取水量4 000 m3以下的，不需要申請取水許可證的規定已經不符合新出臺上位法的規定。2）2002年省政府135號令《山東省水資源費征收使用管理辦法》中，農業灌溉、農村非經營性取水暫不征收水資源費的規定也已經不符合上位法的規定。3）國家新水法對合法取水權的規定，可以除外的只有為家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的情況。4）根據國務院460號令的規定，為農業抗旱必須臨時應急取水的不需要申請領取取水許可證，但應當經縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構同意。5）在《山東省取水許可管理辦法》《山東省水資源費征收使用管理辦法》相關條款沒有修改、仍然具有法律效力的情況下，除人力井和為農業灌溉月取水量4 000 m3以下的地下水取水井外，其余農業灌溉月取水量4 000 m3以上的取水井和農村非經營性取水井 （包括農村生活集體使用的取水井），雖可暫不征收水資源費，但都應依法申請領取取水許可證。

4 對策建議

4.1 限期領取取水許可證

從水生態文明市的創建和實施最嚴格水資源管理制度的大局出發，以市政府名義向全社會發出公告，要求除人力井以外的所有地下水取水井（包括農業生活和農業灌溉用井）隸屬單位及個人在限期內，到縣級以上水行政主管部門申請領取取水許可證。

4.2 規范管理

針對這部分已經既成事實并且在用的地下水取水井，簡化取水許可證辦理流程。先納入管理范圍、掌握詳細情況，然后在后續的工作中通過有效的工作手段加以約束和管理。另外，考慮到登記備案也是屬于審批之中的一項制度，如果難以操作，還可以探索成立隸屬于市水行政主管部門的地下水協會，通過協會對地下水取水井的登記備案和發放某種形式的身份證件，回避審批環節、掌握取水井信息資料。

此外，還可將審批權力下放。通過委托或授權的形式，將這部分已經既成事實、在用的地下水取水井的取水許可審批權下放至各區，通過發放取水許可證或登記備案的方式納入管理范圍。

4.3 建立有效管理機制

取水井辦理取水許可證后，必須明確責任單位或個人，建立溝通及信息上報工作機制，便于水行政主管部門及時了解掌握該取水井的情況，尤其是因搬遷、征地、轉讓等因素出現責任人轉移的情況。

4.4 摸清家底，強化執法力度

規范管理之后，可以考慮組織專門的勘測隊伍，對各取水井的情況進行實地勘測，掌握地址坐標、井深、地下水埋深等情況，形成完整的濟南市地下水取水井基礎檔案資料。

另外，通過呼吁市民積極提供線索和加強執法巡查的方式，對繼續瞞報、拒不申領取水許可證地下水取水井的隸屬單位和個人，依法按照無證取水進行處罰。

4.5 嚴格進行封井管理

明確地下水取水井封閉技術規范，取水井因各種情況需封閉時，不僅要報水行政主管部門備案，還要根據場地以后使用情況，嚴格按照封井規范進行封閉，以免造成地表污染物通過取水井管滲入地下而帶來的地下水污染隱患。必要的情況下，可以投入專門的資金，提供封井支持，使用專門的施工隊伍，以嚴格的封閉規范實施封井。

4.6 強化對鑿井隊伍的管理

對實施鑿井的施工隊伍加強管理，對鑿井隊伍進行資格審查和施工備案，禁止其為未取得取水許可證的單位和個人鑿井施工，改變目前鑿井施工無序的狀況。

4.7 加強立法，探討成立專管機構

建議省政府按照新的水法律法規條款及實施最嚴格水資源管理制度辦法，修改相關條款。

地下水水質的監測和保護是濟南市水生態文明建設中不可回避的環節。在對地下水取水井的管理工作中，作為水行政主管部門應當在法律授權的職責范圍內，管好地下水取水井，發生特殊情況應及時向有關部門通報。必要情況下，建議組建一個專門管理地下水取水井的機構，以進一步加強全市地下水取水井的管理。