多哈回合農業談判未決議題及前景展望*

何燕華

(湖南師范大學法學院，湖南長沙 410006)

2001年11月，在WTO第四次部長級會議上啟動“多哈發展議程”貿易談判，歷經十余年的多次起伏波折，至今仍不能達成實質性的協議。最近的一次部長會議即WTO第八次部長級會議于2011年12月15日到17日在日內瓦召開，WTO總干事拉米(Pascal Lamy)在閉幕辭中無奈地宣布:多哈回合談判陷入僵局〔1〕WTO:WT/MIN(11)/11.17 December 2011，p.3.。在2012年12月7日召開的WTO貿易談判委員會(TNC)會議中，拉米敦促各會員國重拾多邊貿易談判信心，爭取在即將到來的第九次部長級會議(將于2013年12月3日到6日在巴厘島召開)上取得成就〔2〕Lamy urges“credible”results at Bali Ministerial.［2013 －01 －13］.see:http://www.wto.org/english/news_e/news12_e/tnc_stat_07dec12_e.htm.。農業貿易談判在“多哈發展議程”屬于“立即談判事項”，〔3〕WTO:Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1.20 November 2001，pp.12 －13.也是影響多哈進程的關鍵議題之一。

一、多哈回合農業談判歷程回顧

(一)從多哈到坎昆——議題談判階段

2001年11月14日，WTO第四次部長級會議在多哈圓滿落幕，包括農業談判在內的WTO成立后的首次貿易談判正式啟動，從2002年1月31日開始進行。根據《多哈部長宣言》第13段和第14段的要求，新回合談判進一步承諾內容將明確集中在“市場準入”、“國內支持”、和“出口補貼”等議題上〔4〕胡加祥，彭德雷.WTO貿易政策的透明度要求:法律原則與中國實踐［J］.時代法學，2012，(1).。并且，應考慮發展中國家與不發達國家的特殊與差別待遇，以及發展中國家所關注的“非貿易關注”問題〔5〕WTO:Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1.20 November 2001，pp.13 －14.。這個階段的談判大都以非正式會議的方式進行，主要針對各會員提案所涉及到的議題進行深入研討。在這一階段，各會員國都充分表達了各自重要立場，也了解了與之相關的技術細節，為下一階段進行實質削減談判作了準備。

這一階段的談判，呈現出了與烏拉圭回合不同的特點，也就是發展中國家在各項議題中積極而廣泛的參與，使集團利益沖突加劇，加大了分歧，談判復雜程度超出了預計，各成員國無法根據多哈部長宣言的決議，在2003年3月31日前完成模式談判〔6〕Where there's a will，there Must be a way.Cancun WTO Ministerial 2003:Briefing Notes.［2013 －04 －02］.See:http://w ww.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min03_e/brief_e/brief03_e.htm.。最終導致2003年的坎昆部長會議失敗，使多哈回合原定議程破滅。

(二)從坎昆到香港——框架談判階段

WTO第五次部長級會議于2003年9月10日至14日在坎昆舉行，無果而終，會后發表的《部長聲明》提出“我們要求總理事會主席與總干事緊密合作，協調談判工作，在不遲于2003年12月15日前召集總理事會高級官員會議，并采取必要的措施，推動下階段談判成功按期結束?！薄?〕WTO:Ministerial Statement，WT/MIN(03)/20.23 September 2003.p.4.

為了將談判導回正軌，美國率先向發展中國家妥協，態度開始由批評和非難轉為力圖進行建設性對話。2004年1月，美國貿易代表佐利克向所有WTO成員部長遞交了一封信，表示愿意取消所有出口補貼。從2004年3月開始，重啟WTO農業談判，總理事會先后組織了5次農業談判委員會會議，農產品出口國與進口國再度分庭對峙，在美國、澳大利亞、巴西與印度等出口國的連續施壓下，歐盟于5月提出在平行處理所有出口競爭議題原則下同意取消所有出口補貼，發展中國家與發達國家合作與磋商的渠道正式開啟，各成員政治上的妥協使談判達成共識，最終在8月1日WTO總理事會上通過“七月套案”(July Package)〔8〕WTO:WT/L/579.2 August 2004.，《農業框架協議》以附件A的形式規定在該文件中。《農業框架協議》的通過，為多哈回合談判進入實質性階段奠定了重要基礎?！岸喙蚣軈f議的達成標志著多哈回合談判重返正軌，發展中國家在農業補貼方面取得突破，是發展中國家在談判過程中團結一致、據理力爭的結果。改進框架協議中的不公平條款，是發展中國家為維護切身利益和國際正義取得的可貴的成就?！薄?〕趙維田.多哈回合新框架協議對藍色箱規則的重要修改［J］.WTO經濟導刊，2004，(9).

WTO“七月套案”的通過，《農業框架協議》的完成使談判有了突破性的進展，接下來是解決由《農業框架協議》而帶來的各項技術層面的難題。從2004年10月至2005年6月，時任農業談判主席—新西蘭大使提姆格羅賽(Tim Groser)組織了七次特別會議，每次會期為一周五天(因此農業特別會議又被戲稱“農業周”)，就各項技術性議題作深入探討。從2005年9月下旬至12月13日香港部長會議召開前，農業談判進展快速，所有集團紛紛提出包含具體削減數字的提案，使談判形勢大為明朗。但在接下來消除各提案差異上卻出現了較大的分歧，對于關稅削減幅度、敏感產品待遇、國內支持的削減等議題上無法達成一致，不能完成原定在香港部長會議前達成減讓模式協議的目標。無奈之下，總理事會為了促使香港部長會議成功，只得降低香港部長會議目標，改為對各談判議題進行盤點。

(三)從香港到日內瓦——模式談判階段

2005年12月13日至18日在香港舉行WTO第六次部長級會議，僅就少數議題作出了決議，包括:確立取消出口補貼的期限為2013年、平行處理所有形式的出口補貼(含出口國營貿易、糧食援助、出口信貸等)，以及在棉花議題上有實質進展，并確定了新的談判時程，即于2006年4月30日前完成所有議題減讓模式的談判并于7月31日各國提交多哈回合減讓目標〔10〕WTO:Ministerial Declaration，WT/MIN(05)/DEC.22 December 2005，Adopted on 18 December 2005，pp.4 －10.。上述成果的達成一定程度上緩和了談判僵局。

為了滿足香港部長宣言所訂的談判日程。2006年3月10—11日，美國、歐盟、印度、巴西、日本、澳大利亞在倫敦召開部長級會議，歐盟代表認為它們已經通過了最新的共同農業政策，在改革和開放歐盟市場方面取得了實質性進展，因而呼吁美國進一步削減其國內支持，而美國談判代表則認為如果歐盟和主要發展中國家未能在市場準入方面提出重大出價的話，美國將撤回其最初的出價。由于歐盟和美國都強化了各自的立場并顯示出較小的靈活性，會議沒有取得實質性進展〔11〕［南非］法扎爾·伊斯梅爾.改革世界貿易組織:多哈回合中的發展中成員［M］.賀平，凌云志，鄧崢暉譯.上海:上海人民出版社，2011.。6月22日，時任農業談判主席?？思{(Crauford Falconer)應WTO部干事拉米的要求提交的“農業談判減讓模式草案”(TN/AG/W/3)，僅僅將各成員國的不同觀點做了羅列，其中以括號形式列出的分歧達740個之多，沒有達到效果。隨后于6月29日到7月3日在日內瓦召開的小型部長級會議，以及7月23日至24日拉米主持的歐盟、美國、澳大利亞、巴西、印度、日本部長級會議均以失敗告終。拉米在24日的貿易談判委員會(TNC)會議時，只得無奈地建議全面暫停多哈回合談判。

鑒于多哈談判中止將給世界自由貿易發展帶來的嚴重損害，2006年11月16日拉米召開了非正式貿易談判委員會會議，建議談判各方回到各個談判小組框架內繼續非正式磋商，促進談判各方在農業和非農產品市場準入等主要議題上彌合分歧〔12〕宋和平.多哈回合反傾銷和反補貼規則談判研究［M］.北京:法律出版社，2011.42.。2007年1月31日，拉米召開非正式貿易談判委員會時提議正式恢復各議題談判，并于2月7日經總理事會同意后正式宣布全面復談。在農業談判委員會主席福克納(Crawford Falconer)的積極引導下，于2007年8月1日提出“農業談判模式修正草案”(TN/AG/W/4)，作為會員繼續談判的基礎，以致2008年起，會員對于年底完成談判的信心大增。包括“對貿易造成扭曲的國內支持總量(Overall Trade-distorting Domestic Support，OTDS)、敏感產品的部分指定與國內消費量的計算、熱帶產品、發展中國家特殊產品(Special Product，SP)與特別保障機制(Special Safeguard Mechanism，SSM)”等議題皆有所突破。2008年上半年，主席已三次更新農業談判減讓模式修正草案的內容，形成“2008年七月套案”(The July 2008 Package)，卻終因美國與印度在“特別保障機制”議題上立場差距過大而破局。

2008年12月6日，農業談判主席在總結前期達成的共識與成果的基礎上，推出了“第四版農業談判模式修正草案”(TN/AG/W/4/Rev.4)，從案文來看，關于農業談判減讓模式已經完成了大半，但在發達成員的農業國內支持及關稅削減、發展中成員的特殊待遇、觸發條件的保障機制等問題上未能達成一致。隨著2008年陸續發生全球能源與糧食價格高漲，以及年底全球金融危機等沖擊下，由此引發了全球性的經濟衰退，各國都將主要精力投入到挽救經濟的行動中，貿易保護主義開始抬頭，以貿易自由化為宗旨的多哈談判就此擱置。

(四)從日內瓦到現在——談判休眠階段

2009年11月30日至12月2日、2011年12月15日至17日，WTO第七次和第八次部長級會議均在日內瓦召開，由于剩余的待決議題都是最為關健的政治敏感性議題，無論主席就此召開多場的技術性磋商，在缺乏會員政治表態的意愿下毫無進展，在市場準入議題上發達國家與發展中國家、出口國與進口國之間針鋒相對，互不讓步。拉米無奈表示，“今天我們所看到的是WTO談判功能的癱瘓，無論是在市場準入談判上還是在規則制定上?！薄?3〕Members to think about‘what next for Doha，WTO’for December meeting.26 July 2011 Trade Negotiations Committee:Informal Meeting.［2013 －04 －02］.http://www.wto.org/english/news_e/news11_e/tnc_infstat_26jul11_e.htm.

根據WTO總理事會的決議，第九次部長會議將于2013年12月3日到6日在印尼巴厘島召開。根據總理事會所建議的原則，在第九次部長會議中所決定的議題，需在會議召開前充分協商一致〔14〕11 December 2012.General Council:Bali Ministerial to be held 3 －6 December2013.［2013 －04 －12］.see:http://www.wto.org/english/news_e/news12_e/gc_11dec12_e.htm.。但到目前為止，從各會員國所提交的提案來看，仍沒有觸及待決議題中的敏感問題，僅就關稅配額管理和糧食安全議題，以及一些技術性議題納入磋商。2013年以來，雖然農業談判委員會已召開了三次(到3月27日止)全體會員非正式磋商會議，但委員會主席，新西蘭大使艾登(John Adank)強調，“該會議的性質為純技術性，用意在于分享信息，以增進會員對于彼此間公共儲糧等糧食安全政策之了解。因此，該會議將不會涉及會員談判立場，以及在WTO現行規范下的權利與義務?！薄?5〕Farm trade talks to examine information on stockholding，mid-February to early March.15 February 2013.Agriculture Negotiations:Informal Meeting.［2013 －03 －12］.see:http://www.wto.org/english/news_e/news13_e/agng_15feb13_e.htm.這樣看來，農業談判納入WTO早期收獲協議之可能性仍待協商。

二、多哈回合農業談判未決議題的爭議焦點

根據《多哈宣言》，多哈回合農業談判所涉議題被稱為三大支柱:市場準入、國內支持和出口競爭，以及發展中國家與最不發達國家特殊與差別待遇、糧食安全、農村發展與生態保護等非貿易關切事項。其中出口競爭可說是農業談判中最有進展的議題，已于香港部長會議時取得重大共識，包括:于2013年完全取消出口補貼;出口信用等保險貸款計劃必須在180天以下，且需自我清償;制訂出口國營貿易事業規范，以確保其無獨占權，且無政府的補貼等財政支持;除緊急情況之糧食援助外，其他非緊急糧食援助應受限于有效的規范，以防止轉售、再出口等扭曲市場機制的情形〔16〕WTO:Ministerial Declaration.WT/MIN(05)/DEC，22 December 2005.Adopted on 18 December 2005，p.6.。

目前，多哈回合農業談判未決議題體現在2008年12月WTO農業談判委員會公布的“第四版農業談判模式修正草案”中。該草案除總結了所取得的共識之外，還指出了分歧所在，對未決議題在案文中以括號或注釋的形式詳細說明。未決議題包括十項，按照在草案中出現的順序為:新藍箱措施、棉花、敏感產品指定、關稅上限、新增關稅配額、關稅簡化、特別產品(SP)、特殊保障機制(SSM)、熱帶和多樣化產品及長期特惠和特惠減損。按農業談判委員會主席大衛·沃克(David Walker)的說法，“這些問題既沒有實質解決，也無顯著進展”?！?7〕WTO:Negotiating Group on Agriculture.TN/AG/26，21 April 2011，Report by the Chairman，H.E.Mr.David Walker，to the Trade Negotiations Committee.p.6.

(一)新藍箱措施〔18〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.42.

新藍箱措施屬于國內支持議題范疇。發達國家和發展中國家在國內支持方面存在嚴重不平衡，藍箱措施實際上對農產品自由貿易極不公平且產生扭曲作用，嚴重影響到發展中國家與最不發達國家的權益，也是被要求取消的一項措施。但為了協調各方利益，草案就美國“藍箱－特定產品的指定”作出了例外規定，即以美國《2002年農業法案》的支持水平為基礎，美國可指定特定產品，按110%或120%歸入藍箱支持。這一方案遭到發展中成員的強烈反對。

(二)棉花〔19〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，pp.54 －55.

根據“2004年七月套案”的規定，應非洲棉業四國(貝寧、布基納法索、乍得和馬里)的倡導，WTO于2004年11月19日成立了“棉花小組委員會”專門負責棉花補貼談判。并在2005年12月的香港部長級會議中取得實質性進展，一致同意“2006年以前，發達國家取取消所有形式的棉花出口補貼;在市場準入方面，對來自最不發達國家的棉花進口從新農業協議實施始，發達國家給予免關稅和免配額限制;敦促主要爭議方(美國與非洲棉花四國)加強協調，增強執行”〔20〕WTO:Doha Work Programme，WT/MIN(05)/DEC.22 December 2005.Ministerial Declaration.Adopted on 18 December 2005，p.3.。但由于草案涉及到美國必須大幅削減棉花補貼，美國以新興發展中國家農產品市場進一步開放為要價，不承諾削減任何棉花補貼〔21〕Randy Schnepf，Charles E.Hanrahan.Congressional Research Service:WTO Doha Round:Implications for U.S.Agriculture.January 4，2010.。實質性的進展仍須相關成員國高層政治決策。

(三)敏感產品指定〔22〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.71，and，TN/AG/W/5.

根據模式草案的規定，發達成員可指定其農產品關稅稅目的4%作為敏感產品，對于有30%以上稅目處于關稅頂層的發達國家，可以增加2%。發展中國家敏感產品的比例可以比發達國家多1/3。日本和加拿大希望尋求更大的靈活性，宣布不同意敏感產品的數量限制，分別要求8%和6%的敏感產品數量。盡管WTO農業委員會為彌合分歧作了各種努力，但最后仍未能達成合意，只能留待以后政治決議。另外，美國贊同發達國家指定更高比例(例如，高于4%)關稅稅目數量作為敏感產品，只要其同意相應地大量提高市場準入〔23〕Randy Schnepf，Charles E.Hanrahan.Congressional Research Service:WTO Doha Round:Implications for U.S.Agriculture.January 4，2010.。雖然其在談判初期主張盡量壓縮敏感產品數量并擴大敏感產品的關稅配額。

(四)關稅上限〔24〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.76，and，TN/AG/W/5.

關稅上限方面的主要分歧在于，發達國家在“敏感產品”以外，高于從價稅100%以上的稅目是否設定關稅上限作為例外，以及對于給予特定成員(冰島、日本、挪威、瑞士)授予關稅上限例外的適當性。

(五)新增關稅配額〔25〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.83，and，TN/AG/W/6.

與敏感產品的指定相應的是，各成員方可以按國內消費量的一定比例增加配額量，如，規定發達國家在分層削減模式的基礎上，可選擇1/3、1/2和2/3的偏離，偏離程度越大，所應承擔的國內消費配額量越多。但敏感產品關稅配額的產生對各成員來說極為敏感，對這種靈活性的選擇各成員方存在分歧，且這種靈活性的實施對“透明度”的要求極高，其執行標準的可行性也是導致各成員方持謹慎態度的重要原因。

(六)關稅簡化〔26〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.104.

在關稅簡化方面，成員方一致同意停止使用復雜的關稅，使大多數或所有關稅直接以從價稅來表示。關稅簡化的分歧在于技術層面上，涉及到如何實施的問題，以及如何處理草案104段到108段和附錄N(關稅簡化的方法)之間的關系，特別是涉及到二者術語表述上的不同。農業談判小組還建議一些成員方研究一種可能的替代方案以實施關稅簡化，但由于關稅問題的敏感性，目前，試圖在這方面達成多邊協議仍有待時日。

(七)特別產品(SP)〔27〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.129.

草案規定，發展中成員國可以基于食品安全、生計安全、農村發展等原因，指定高達12%的稅目作為特別產品，其中，5%的稅目無需削減，但總體平均削減應達到11%。新加入成員允許更大的比例。對這條的規定，一些發展中成員國對數量的規定持保留意見，一些成員認為這種規定對出口帶來潛在的影響，但另一些成員認為這種規定是穩妥的〔28〕WTO:TN/AG/26.21 April 2011.Negotiating Group On Agriculture，Report by the Chairman，H.E.Mr.David Walker，to the Trade Negotiations Committee，21 April 2011，p.28.。

( 八)特殊保障機制(SSM)〔29〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.114 －115.

農產品特殊保障機制是發展中成員用來針對農產品進口激增可能帶來的沖擊所采取的臨時保護措施，在WTO中的法律地位直到2005年12月香港會議才得以確定，也是發展中國家與發達國家之間存在爭議較多的問題之一。直到2008年12月的修正草案中，該機制才第一次整體性地在WTO文件中作出系統的規定，但依然是“不穩定、脆弱，甚至沒有統一的結構”〔30〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，Introduction.。分歧主要體現在關于SSM適用于特定成員(小型、脆弱經濟體，即Small vulnerable economies，SVEs)的靈活性問題、數量觸發機制以及由于數量觸發而引起的臨時關稅水平等問題上。

(九)熱帶和多樣化產品及長期特惠和特惠減損〔31〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，pp.148 －149 and Annex G/H.

熱帶產品和多樣化產品大都分布低度在發展中成員國，為了加快熱帶產品自由化，有助于熱帶產品生產國的產品流通，劃案中的附錄G和附錄H分別以列表的形式列出了熱帶產品及特惠減損產品的清單。對于附錄G中規定的熱帶和多樣化產品，有二種減稅方式可適用，否則，適用分層削減公式。根據這個規定，對于長期優惠產品推遲至10年后開始削減關稅并在之后分5個相等年度分期執行，即特惠待遇分期減損。這二個方面的問題主要集中在產品列表的每個類別上。

三、多哈回合農業談判的前景展望

從2001年多哈回合談判正式啟動迄今已達12年，距WTO第九次部長級會議的時間也越來越近，農業談判被納入第九次部長會議三套可行性套案之一〔32〕被WTO會員國認為在第九次部長級會議將要達成的三套可行性套案為:(1)貿易便捷化、(2)農業、(3)發展/最不發達國家(the Least-Developed Countries，LDCs)問題。See:Lamy urges members to accelerate work on Bali package.［2013－04－12］.http://www.wto.org/english/news_e/news13_e/gc_rpt_25feb13_e.htm.。目前，就2013年以來WTO農業談判委員會舉行的三次(分別是2013年1月18日、2月15日、3月27日)非正式全體磋商會議來看，所提交的提案包括G33糧食安全提案、G20關稅配額管理提案、G20取消出口補貼及相關出口競爭規范提案，以及G10出口限制規范提案。但各會員至今對于各項提案無論從技術上還是政治上仍缺乏共識，納入第九次部長會議小型套案的可能性不太大。WTO秘書長拉米(Pascal Lamy)在2013年4月11日貿易談判委員會(Trade Negotiation Committee，TNC)非正式會議上呼吁，改變心態，縮小彼此差距，并且對完成三項可行性套案充滿信心〔33〕Lamy says change in mind-set needed for Bali to succeed.11 April 2013 Trade Negotiations Committee:Informal Meeting.［2013 －04 －10］.http://www.wto.org/english/news_e/news13_e/tnc_infstat_11apr13_e.htm.。目前，全球經濟仍處于相當脆弱的階段，經濟衰退的風險仍在，各成員國對第九次部長會議寄予厚望，以期重振多邊貿易體制。另外，貿易自由化所帶來的巨額利益將激勵各國復蘇談判，推動談判的進程。多哈回合農業談判是一個長期和復雜的過程，然而其前景是樂觀的。

(一)利益集團的博弈決定了談判的長期性。

多邊貿易體制框架下的談判，主體利益多元是其基本特征。在談判中，利益相同或者相近的國家往往會結成利益集團，由此形成的集團之間的矛盾構成了多哈回合農業談判中的主要矛盾。在多哈回合農業談判中，圍繞出口競爭、國內支持和市場準入這三大談判焦點，談判各方形成了若干利益集團，其主要立場各不相同。

一是美國和凱恩斯集團(包括阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大等19個國家)，它們主要農產品自給率高，關稅水平低，其農產品具有較強的國際競爭力，代表了世界上對農產品出口依賴程度最深的國家。主張加快農業自由化，大幅削減關稅、農業補貼和國內支持。

二是歐盟和十國集團(包括日本、韓國、以色列等10個國家)，其中歐盟主要農產品自給率高，農產品進出口總額占世界比重大，關稅水平不高，市場自由化程度高。歐盟國家有農業國內支持的傳統，其國內支持水平較高，只主張部分消除農業保護。以日本為首的十國集團屬農產品進口國，進口總額占世界比重較大，關稅水平高，自由化程度低。上述兩方均為農產品競爭力較弱的國家，主張農業保護，要求逐步減少農業補貼和國內支持，分階段實現農業自由化。

三是20國集團、33國集團、90國集團等發展中國家。以巴西、印度和中國為代表的20國集團，主要由發展中國家組成，發展中國家農業人口占世界的60%以上，其農業產品競爭力較弱，主張維護發展中成員特殊和差別待遇，要求發達國家在農業談判中大力國內支持，取消出口補貼和削減關稅。33國集團由印度尼西亞、韓國、印度等國家組成，強烈要求把與國民經濟發展密切相關的“戰略農產品”和“特殊保障機制”納入農業問題談判，要求建立只有發展中成員才能享受的特殊產品(SP)和特殊保障機制(SSM)。90國集團由孟加拉國等非洲、加勒比和太平洋地區國家組成。它們強調談判應充分考慮世界最貧困成員國的現實困難，采取必要措施幫助他們融入世界貿易體系，主張最不發達國家的削減例外、特惠安排以及特殊產品和特殊保障機制等。由于集團利益是集團內部成員經過多次的協調而形成的，集團間的利益矛盾突出且不易改變，因此集團間利益權衡的難度要大大高于成員國之間利益權衡的難度，這種已經基本固化的集團利益決定了談判進程的長期性。

(二)農業的重要地位決定了談判的復雜性。

在多哈回合農業談判中，各主要成員國態度強硬，很重要的原因在于農業在成員國中具有重要地位?？v觀世界經濟的發展歷史和現狀，“不論是發達國家，還是發展中國家，農業為基礎的規律在所有國家和國民經濟發展中普遍發生作用?！薄?4〕蘇明.中國農村發展與財政政策選擇［M］.北京:中國財政經濟出版社，2003.48.早在19世紀初，歐洲就有了農業保護政策。英國于1815年頒布《谷物法》，規定只有當英國國內糧價超過法定水平時，才允許國外谷物的輸入。德國在1834年開始征收谷物關稅，法國于1819年開始對谷物征收進口稅，以限制或禁止谷物的進口〔35〕龔宇.WTO農產品貿易法律制度研究［M］.廈門:廈門大學出版社，2005.9.。目前法國是歐盟最大的農業國，每年享受大量的農業補貼。在美國，“農場主在農業中居統治地位，成為農業獨一無二的代表，因此美國在農業談判時要充分考慮農場主的意見”〔36〕董銀果，尚慧琴.WTO多哈回合:各方分歧、受阻原因及前景展望［J］.國際商務研究，2011，(3).。加拿大在第二次世界大戰后就開始了農業保護。日本早在1904年就有了貿易壁壘，二戰后，盡管工業產品貿易保護壁壘的不斷消解，但農產品的保護卻居高不下。

“多數發達國家都把穩定和增加農民收入并減緩農業部門的人口外流作為政策重點，而這一目標傾向又是以穩定糧食供應和糧食自給自足這類社會、政治目標為基礎的。”〔37〕龔宇.WTO農產品貿易法律制度研究［M］.廈門:廈門大學出版社，2005.19.農業在大多數發達國家的這種特殊重要地位，其深層的政治社會根源在于農業利益集團的巨大政治影響力，“與諸多其他利益集團相比，農業利益集團廣泛地被認為是西方經濟中組織得最好而且影響最大的利益集團。例如在英國，超過80%的農場主屬于全國農民聯合會，該會在地方和全國層次上擁有一支熟練的工作隊伍，并在英國農業政策討論中享有特殊的地位?！薄?8〕［英］A·J·雷納，D·科爾曼.農業經濟學前沿問題［M］.唐忠，孔祥智譯，北京:中國稅務出版社，2000.28.“像希臘、法國、西班牙等農業比重較大的國家，農民的政治傾向在大選中至關重要。大多數政黨為了爭取農民的選票，非但不敢輕易得罪農民，而且在重大農業決策上處處為農民說話，竭力用行動證明它們是農民利益的堅定捍衛者?！薄?9〕楊森林.歐盟農業保護主義的歷史與現實根源［J］.世界農業，1996，(3).

農業在發展中國家具有基礎性地位，20世紀60年代之后，隨著“唯工業化論”思想在發展中國家影響的大大減弱，農業的重要性得到了極大的強調，無論從在國內生產總值所占的比重還是從就業總人數所占的份額，農業都居于舉足輕重的地位。“根據聯合國糧農組織2011年《食品與農業狀況》的數據，發展中國家農業人口平均占總人口的57%。其中，我國與印度農業人口比例仍分別高達 66%和52%”?！?0〕刑曉榮.WTO多哈回合農業談判中特殊產品選擇問題研究［J］.價格理論與實踐，2012，(11).印度近年來雖然工業發展迅速，但農業人口仍超過總人口的50%，2009年農業占GDP的比例為14.6%〔41〕劉志雄，董運來.印度農業安全政策與挑戰［J］.亞太經濟，2012，(1).。農業收成的豐歉對國民經濟的發展有極其重大的影響，特別是2008年，糧食安全的警鐘在全世界敲響，全球糧價上漲在30多個國家引起糧食危機，甚至導致一些國家的政局動蕩，印度、埃及、俄羅斯、越南等國相繼宣布控制糧食出口，農業的基礎性地位愈顯重要。

(三)貿易自由化的世界大勢決定了談判的可期性。

盡管金融危機重創了世界經濟發展，全球貿易保護主義開始抬頭〔42〕于津平.國際貿易新格局與全球貿易治理［J］.南開學報(哲學社會科學版)，2012，(1).，但貿易自由化畢竟是大勢所趨。根據世界貿易組織的模擬測算，“如果多哈回合談判成功，每年將為全球經濟帶來500億至1000億美元的收益。僅從關稅來評估，多哈回合的成功將會幫助成員每年減少1300億美元的關稅支出，其中農業領域350億美元”〔43〕董銀果，尚慧琴.WTO多哈回合:各方分歧、受阻原因及前景展望［J］.國際商務研究，2011，(3).。經過十余年的談判，多哈回合農業談判的框架已基本確定，一些相對容易的問題也得到解決，下一階段談判的主要任務是解決懸而未決的議題?！?009年6月8日，第三十三屆凱恩斯集團部長級會議在印度尼西亞巴厘島落幕。會議呼吁在全球經濟陷入衰退的大背景下，各國政府應信守承諾，消除投資和貿易障礙，努力推動多哈回合談判取得成功，鞏固全球多邊貿易體系，從而抵制日益上升的貿易保護主義勢頭?！薄?4〕顧麗姝.WTO農業談判的持久性與中國的應對策略［J］.云南電大學報，2009，(3).根據香港會議在削減農產品出口補貼等方面達成協議的經驗，主要談判方的妥協和讓步是新回合談判達成協議的關鍵，而發達國家特別是美國的妥協和讓步又是關鍵的關鍵。當今世界多邊貿易體制是在以美國為代表的發達國家主導下制定的，以美國為首的發達國家也在這種體制中獲得了最大的好處，這種多邊貿易體制的宗旨在于實現貿易自由化，而美國等發達國家在克服貿易自由化的影響方面也比發展中國家有更多回旋的余地。與此同時，“以中國、印度、巴西和俄羅斯為代表的新興經濟體將伴隨其貿易地位和經濟地位的上升，成為全球貿易治理不可或缺的力量。在世界經濟格局和貿易格局急劇變化的形勢下，充分尊重新興經濟體的利益、提升新興經濟體在國際組織的話語權是任何一個全球貿易治理機構必須重視的問題?！薄?5〕于津平.國際貿易新格局與全球貿易治理［J］.南開學報(哲學社會科學版)，2012，(1).

盡管各國在對待農業問題上呈現出很大的靈活性，高水平的支持和保護也成為農業貿易的一個重要特征，但毋庸置疑，一個更加開放的多邊貿易體制對全球真正走出危機的意義重大。正如歐盟貿易委員曼德爾森在關于多哈回合的談話中所警告的，“如果多哈談判失敗，現有國際貿易體系將受到威脅。各國在民眾壓力下將出現更多的貿易保護，目前世界經濟的開發度將難以維持，新的市場準入機會難以創造并將面臨關稅上升風險?！薄?6〕〔47〕農業部農業貿易促進中心.農業貿易研究(2004—2009)［M］.北京:中國農業出版社，2009.260.92.無論是對發達國家而言還是對發展中國家而言，自由貿易的潛在經濟收益巨大，如同世界銀行專家報告所指出的，“各國應以一種強烈的政治意愿來推動多哈回合的成功。政治意愿的強弱是決定農產品關稅削減公式的性質、削減的幅度、敏感產品和特殊產品的范圍、是否進行關稅封頂以及發展中國家在多大程度上享受特殊和差別待遇等問題的關鍵。有了對貿易保護主義政策，特別是對農業領域的貿易保護主義政策進行改革的政治意愿，多哈回合最終取得較大收獲還是有可能的?！薄?7〕