論NGO參與公共危機管理的困境和優化路徑

范丁元

(山東師范大學公共管理學院，濟南250014)

在現代公共危機管理中，多元主體的參與已經成為共識。作為公共治理新主體的非政府組織，在公共危機管理中的地位和作用越來越重要。非政府組織(Non－government organization，以下簡稱NGO)，是指政府以外的公共部門組織，強調的是與政府部門的區別。美國霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙教授認為非政府組織應滿足組織性、非政府性、非營利性、自治性及志愿性五個特點［1］3－4。我國學者王名則更明確地指出“中國的NGO應該指那些不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性”［2］8。

一、NGO在公共危機管理中的作用

面對各種突發的公共危機，起主導作用的政府由于自身的局限性會出現“政府失靈”的情況，此時NGO的作用與責任就顯現出來。

1.NGO的預警作用。NGO是一種公益性組織，與政府不同的是其成員分布范圍廣、涉及領域多，具有廣泛的社會基礎。尤其是NGO的工作方式鍛煉了成員的敏感性，能夠及時捕捉信息并進行有效的危機預警，防患于未然。

2.NGO的整合協調作用。具體來說主要表現在三個方面:第一，整合社會資源。在吸收社會捐助、吸納社會閑散資金方面，NGO顯然更有成效，在危機發生后，NGO能迅速募集捐贈物資，以彌補政府在物質資源方面的不足;第二，信息的上傳下達。利用自身優勢NGO既可以把民情民意和社會需求反饋給政府，又能及時了解危機的原因及發展態勢、公布信息，做好政府與社會公眾的傳聲筒;第三，提供專業救助。NGO的工作者都是具有志愿精神的專業人才，“擁有許多資深的專業人才，在危機處理中能提供許多政府所不能提供的專業性知識和技能”［3］54－55。

3.NGO的輔助保障作用。危機過后，NGO在參與災后恢復重建過程中，能夠提供就近互助及精神上的撫慰，維護受害群眾的現實利益，消除社會不穩定因素。

二、NGO在公共危機管理中的困境

雖然NGO在公共危機管理的整個環節都是不可或缺的重要力量，但是不可否認，由于社會外部環境和自身的局限性，NGO存在“志愿失靈”的情況，在參與公共危機管理過程中還面臨很多問題。

1.制度設計缺陷

第一，在我國非政府組織實行的是雙重管理體制和非競爭性原則。雙重管理體制是“指對NGO的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制”［4］39－43。這一體制在一定程度上強化了政府在登記管理方面對NGO的監督和管理，卻也造成了NGO的從屬地位:只有首先成為政府所屬的一定職能機構或授權機構并接受其管理和控制，才能順利登記。非競爭性原則規定:“為避免NGO之間開展惡性競爭，禁止在同一行政區域內設立業務范圍相同或相似的 NGO”［4］39－43。這一原則一方面人為地保護了原有的具備從屬地位的NGO，另一方面限制了新的NGO的進入，不利于NGO的新陳代謝，成為NGO自身發展的障礙;第二，盡管我國有關NGO的登記管理比較嚴格，但這并不意味著NGO的法制框架的完備。目前我國NGO的立法層次較低，只有三部以“國務院令”形式通過的行政法規和一些部門規章來規范NGO的登記管理，沒有專門規范NGO參與公共危機管理法律。受制于以上兩大因素，一方面大量的NGO被拒于合法登記的門外，沒有合法地位的民間草根組織，根本沒有機會進行公共危機管理;另一方面，即使成為合法的NGO，在公共危機管理中也沒有相應的法律支撐，難以發揮作用。

2.組織資源匱乏

NGO的資源主要包括資金物質資源和人才資源。這兩種資源的不足，嚴重制約了NGO在公共危機管理中作用的發揮。2008年公布實施的《救災捐贈管理辦法》規定，只有經合法注冊登記、具有救災宗旨的公募基金會才有資格開展募捐活動。隨著政府財政收支形式的變化，NGO獲得的撥款數量大幅下降，大多NGO開始在財政上爭取獨立并自負盈虧。公募主體少、資金來源渠道單一，導致NGO在公共危機管理資金方面存在巨大缺口。與此同時，資金的不足也無法吸引專業人才和優秀人才的加盟，產生了一系列的諸如危機預防能力、危機救助能力、善后恢復重建能力的不足。這就使NGO在公共危機管理中捉襟見肘，常常是心有余而力不足。

3.社會接受度低

NGO的發展與社會發展程度密切相關。在西方，受益于發達的市場經濟下公民意識、自治觀念、契約精神、公益精神等的社會文化，NGO得到社會的普遍接受和認可。現代社會市場經濟的發展使我國進入社會轉型期，舊的價值體系和道德倫理受到巨大沖擊，社會上形成了拜金主義、利己主義的錯誤觀念，公眾缺少必要的志愿精神，再加上現行人事制度的壁壘，真正投入到NGO中的專職人員數量不多。雖然NGO也會雇用兼職工作人員，但對于志愿者的吸收和使用有限，浪費了大量的人才資源;而財務不公開、項目運作不透明、公款挪用等丑聞，更加劇了NGO公信力不高的問題。因而在公共危機管理中，社會公眾更愿意相信政府，而對于來自NGO的救助大多抱有懷疑態度。有調查顯示:“民眾認為政府能夠主導災后重建工作的達97.13%，只有21.4%的民眾認為政府應鼓勵NGO參與災后重建工作，并制定相應機制保證NGO可持續地參與。”［5］公益精神的缺乏和社會公信力的不足，成為制約我國NGO參與公共危機管理的無形障礙。

4.危機管理經驗不足

在公共危機管理方面，在制定了應急預案的24個省市中，“只有14個省市的預案提到了紅十字會或慈善總會”［6］。而且“只有個別預案將紅十字會和慈善總會納入到自然災害救災總指揮部成員之中，有些省份的應急預案中根本沒有提到民間組織。”［7］21。應急預案上的缺失，致使NGO參與公共危機管理無章可循。一方面，受制于政府的過多干預，無法及時有效地獲取危機信息和危機管理進度;另一方面，在危機管理過程中缺乏系統性和全面性，只是利用臨時成立的危機管理小組承擔傷員救助、物資發放等工作，而在危機前的預防、危機中資源的有效配置、危機后的社會重建恢復等方面參與力度不足。

三、NGO參與公共危機管理的優化路徑

(一)政府加強對NGO的培育和扶持

1.法律支撐。首先，我國對NGO實行的雙重管理體制和非競爭性原則，已成為NGO發展的嚴重障礙。因此，放寬NGO的準入制度，降低NGO的“門檻”，簡化登記手續，逐步實現備案制度，使更多的民間草根組織合法化應該成為努力的方向;其次，我國在公共危機管理領域，有一套從中央到地方的應急處理法律規范體系，但這些法律法規里面，涉及到的參與主體主要是政府部門，而對NGO在公共危機管理中的權責沒有做出明確規定。因此，對這些法律法規進行細化，明確NGO的權利、義務和職責，為其參與危機管理提供法律保證勢在必行。

2.政策扶持。首先，理論上，NGO的經費應大多來自社會捐贈，但就我國目前的NGO發展現狀來看，社會捐贈數量有限。因而，承擔了一定社會公共管理職能的NGO，應該得到政府一定數額的財政撥款，“政府應從每年的財政收入中，抽出一定的資金，用于扶持以公益事業和社會服務為目的的非政府組織的發展”［8］。政府也可以通過合同立項、委托管理、購買服務的方式，建立對NGO的資助機制;其次，NGO作為非營利性的組織，無法承受與企業一樣的稅收政策。因而《企業所得稅實施條例》應將NGO單獨列出，盡快出臺并完善有關NGO稅收減免的優惠政策，保證其資金的充足，為NGO的發展提供良好的政策環境;第三，我國現行的人事制度，致使NGO員工的就業和社會保障狀況不良。這就需要創新，在市場經濟條件下建立適合NGO的人力資源管理體系和社保制度，通過“以薪養廉”、“以薪養德”的方式，吸引優秀人才的加入，并建立合理的人才流動機制。

(二)NGO自身的建設和發展

1.增強自律能力，提高公信力

公眾認可度是NGO進行公共危機管理的社會基礎，而完善NGO的自律機制是提高其運作水平規范化和社會公信力的關鍵。NGO在自覺接受來自政府、公眾、媒體等外部監督的前提下，應該增強自律意識，對內在成員中實行約束和激勵并存的方式，通過倡導組織文化和目標管理等，激發內部成員的使命感和責任感，成為社會責任意識強、服務水平高的NGO;對外積極探索信息公開的機制和方式，健全財務制度和信息披露制度，尤其要及時通報募捐物資的使用情況，消除社會成員的疑慮，并善于運用媒體，向社會公眾宣傳NGO的社會價值，增強公眾的認可度。

2.優化人力資源管理，提高專業化水平

作為NGO的第二大資源，人才隊伍的建設，直接關系到NGO參與危機管理能力的高低。首先，NGO需要有高素質的、有號召力的領導者，在公共危機發生時，他們能以自己的道德感召力和行動影響力，指揮NGO迅速投入到危機救援中;其次，適應信息時代和多元化社會的需求，NGO要吸引各方面的人才甚至專家的加入。他們不僅能在危機發生時，提出有效處理方式，更能“防患于未然”，在危機前制定應急預案，有效地預防和預控危機;第三，身處第一線的志愿者，在危機發生后更要運用專業知識進行人員的救治和心理的疏導，只有經過專業的培訓，具備崇高的志愿精神和精湛的業務能力才能勝任志愿者的工作。

3.總結危機管理經驗，提升危機管理能力

NGO要想在公共危機管理中充分發揮自身的能力，就必須建成一個集預、救、建于一體的公共危機管理系統。首先，制定公共危機應急預案。NGO應根據可能發生的危機，制定一整套完備的公共危機管理計劃和應急預案，包括如何迅速成立科學的領導指揮系統、建立清晰的工作流程和進行有效的社會動員，特別對危機管理小組作出規定，以便在危機發生后在第一時間內組成高效的危機救援團隊;其次，主動做好危機救助。一方面，經過緊急救助專業培訓的志愿者，能夠立即奔赴危機前線，開展救治工作，減少人員傷亡。另一方面，NGO應建立危機管理的信息公開機制，根據危機的不同級別，協助政府，及時向社會公布危機處理進程，并進行更廣發的社會動員;第三，危機后重建和心理疏導。公共危機中，除了物質上的損耗，精神上的創傷也不容忽視，這時，NGO來自民間、貼近大眾的優勢就會充分顯示出來。通過發動社會募捐，對弱勢群體進行幫扶和救助，通過志愿性服務，對公眾進行心理輔導，消除其心理陰影。物質和精神上的雙重救助，減輕了政府的負擔，有助于整個社會正常生產生活的恢復。另外，這一階段NGO還有一項重要的工作，應該及時總結危機管理中的經驗，以便為以后的危機管理提供借鑒。只有在不斷的反思總結中，NGO的公共危機管理能力才能得到提升。

四、結語

NGO作為公共治理的第三方力量，在政府失靈和市場失靈同時存在的領域發揮著不可代替的作用。在公共危機管理過程中，NGO能夠憑借自身的特質和優勢，起到預防和預控危機、降低危機損失、實現安撫社會成員的作用。因此，我國的社會管理應該重視NGO的作用，在政府扶持和自身建設的基礎上，使NGO真正發展壯大，成為公共危機管理的主體。

［1］萊斯特·薩拉蒙.全球公民社會:非營利部門視界［M］.北京:社會科學文獻出版社，2002.

［2］林修果.非政府組織管理［M］.武漢:武漢大學出版社，2010.

［3］彭翔.非政府組織:危機管理的重要力量［J］.南方論刊，2007(10).

［4］王名.中國的非政府公共部門［J］.中國行政管理，2001(06).

［5］鐘華.NGO參與公共危機治理的作用研究:以5.12大地震為例［D］.上海:上海交通大學，2008.

［6］林帥.非政府組織在公共危機管理中存在的問題與對策研究［D］.濟南:山東大學，2011.

［7］韓俊魁.NGO參與汶川地震緊急救援研究［M］.北京:北京大學出版社，2009.

［8］龐作家.我國非政府組織參與公共危機管理研究［D］.鄭州:鄭州大學，2011.