論山東省新型城鎮化進程中農民工市民化的意義

高學棟，董德利

(山東行政學院 山東省行政管理軟科學研究基地，濟南 250014)

近十年來，山東省城鎮化進程明顯加快，2011年全省城鎮化率已達到50.95%。但目前在加快推進城鎮化的過程中，也面臨著一些新的問題和挑戰，其中，一個關鍵性的制約因素是農民工市民化進程較為緩慢，“半城鎮化”難題亟待破解。長期以來，我省在城鎮化進程中，大量農村人口轉移到城鎮就業謀生，成為準市民，但由于傳統的城市管理制度只將具有城鎮戶籍的市民納入保障范疇，而將流動的農民工，即準市民排除在外，這種經濟體制對農民工群體的接受與社會制度對農民工群體的排斥并存，導致農民工市民化進程受阻，產生了半城鎮化現象。2011年，我省市民化水平僅為40.95%，低于人口城鎮化水平10個百分點，遠低于世界銀行統計的中等收入國家48.5%的平均水平，有近千萬的準市民未能轉化為城鎮市民。相當一部分進城務工人員還不是真正意義上的城鎮居民，這已經成為制約我省城鎮化發展的一個瓶頸。因此，有序推進農民工市民化，對于加快我省新型城鎮化建設的進程，促進我省新型城鎮化建設的健康發展，具有重大意義。

一、農民工市民化有助于加速城鎮化的轉型

城鎮化是現代化的必然道路，在中國實現全面建設小康社會的實踐中占據重要地位。積極穩妥地推進城鎮化進程，是轉變發展方式、實現社會主義現代化的重大戰略任務。但傳統城鎮化是以外延擴張為特點的城鎮化，它因存在諸多弊端而難以為繼，迫切要求實現城鎮化轉型，走新型城鎮化道路。通俗地講城鎮化實質上是農民進城的過程，新型城鎮化的核心就是促進農村人口轉移到城鎮，使農民與市民享有相同的公共服務與生活質量，使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。加快城鎮化轉型，提升城鎮化的質量，首要的是解決農民工和農村人口市民化問題，重點和難點在于積極穩妥而有序地解決農民工的市民化問題，這是城鎮化最重要最本質的東西。推進農民工市民化，有助于以農民工市民化為契機加速我省城鎮化的轉型，突出城鎮化的實質即人的城鎮化，轉變城市發展方式，著力提高城市發展質量，走出一條以人為本、以農促工，以城帶鄉，工農互惠，城鄉融合發展的新型城鎮化道路;有助于深化城鄉戶籍、人口就業、社會保障等方面的體制機制改革，逐步消除城鎮化發展的體制機制障礙，走出一條改革創新的城鎮化發展之路。

二、農民工市民化有助于拉動內需持續增長

新型城鎮化是引爆我國巨大潛在內需的引擎，將極大地促進經濟發展與內需持續擴大的良性互動。研究數據顯示，城鎮化率提高1個百分點，就會有100 萬到120 萬人口從農村到城市，由于城市人口的消費是農村的2.7 倍到3倍，將最終拉動消費增長約1.6個百分點，并產生各種累積效應，成為促進經濟發展的重要增長源。但是，研究數據也顯示，山東城鎮化對內需的拉動作用在當前還沒有充分發揮出來，其重要阻礙因素就在于農民工市民化率遠低于城鎮化率。2011年，全省城鎮化率達到50.95%，但市民化水平只有40.95%，低于人口城鎮化水平10個百分點，有近千萬的在城鎮就業工作的農民工未能轉化為城鎮市民。大量進城的農民工，雖然在城鎮工作，從事著穩定性差、收入低、勞動強度大、福利低的工作，但他們卻沒有城鎮戶口，享受不到市民能夠享受到的基本的公共服務，享受不到工傷保險、失業保險、養老保險，缺乏基本醫療保險和大病救助，連基本的生存條件及安全感都沒有，身份不明工作不穩，這使得他們舍不得花錢，也不敢消費，導致城市需求及消費畸形發展，嚴重遏制了消費市場的發展。推進農民工市民化，使他們在城市扎根，消除就業歧視有利于提高其收入水平，基本公共服務的均等和健全的社會保障又有助于增強其安全感，使其舍得花錢消費，從而推動農民工變農民消費為市民消費，極大地激發新型城鎮化拉動內需促進消費的巨大潛能，并帶動投資，實現GDP 的平穩可持續的增長。

三、農民工市民化有助于改變城鄉二元結構

農民工的存在，本身是我國特有的城鄉二元體制和二元結構的產物。1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的開始，由此形成了以城鄉之間的戶籍壁壘為主要表現形式的城鄉二元體制和二元結構。這種城鄉二元體制，把人口劃分為兩大塊，即農業戶和非農業戶，實行區別對待的城鄉分治政策，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這種身份劃分，使中國人從一出生起就注定了今后的人生中將有不同的福利待遇，出生在城市的人生來就比出生在農村的人條件優越。這種二元結構的長期存在，還導致了各種資源在城鄉間分配的不平等，進一步拉大了城鄉差距，已成為我國經濟和社會發展中存在的一個嚴重障礙。城鄉二元體制的存在，使得已經離鄉、離土、進城的農民工，雖然已進城務工，在城市居住，甚至生在城市長在城市，但沒有取得城市戶籍，農民的身份沒有變，不能享受城市公共服務，不能享有與市民平等的待遇。這就意味著，農民工雖然進入城市，但仍游離于城市體制之外，并沒有形成實質意義上的城市化，處于一種“半城鎮化”狀態;意味著農民雖進城從事新職業，卻很難改變原有的農民身份，在社會中形成了有別于農民和城市居民的第三類群體，在城市內部又形成新的城市二元結構。推進農民工市民化，意味著要從根本上消除附著在戶籍制度之上的城鄉居民福利、權益差別，從根本上改變目前在自由遷徙方面對農民工的限制，消除農民工進城后對其工作、保障、保險、福利、公共服務等方面的歧視，有序地使農民工真正融入到城市，融入到城市生活中去，包括就業方面獲得穩定的就業能力，保障上獲得城市市民應有的社會保障，心理上具有城市市民的意識和責任感，就是說，不僅在形式上實現其身份由農民到市民的轉變，而且在質量上實現工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念等與城市居民的融合。毫無疑問，這必將從根本上動搖城鄉二元體制的根基，推進二元結構的改變。

四、農民工市民化有助于緩解矛盾促進社會和諧

改革開放以來尤其是近些年來，進城務工的農民工在城鎮就業并創造GDP，已成為城市建設發展的生力軍，他們為城市發展默默地添磚加瓦，付出了辛勤汗水和艱辛勞動，為城市發展做出了巨大貢獻，因此，他們本應分享城市發展帶來的成果。但在傳統的二元社會結構下，他們卻無法享受到市民的權利，其社會地位和待遇普遍低下，社會保障不平等，勞動權益保障缺失，成為社會的主要弱勢群體。大量農民工長期離開農村在城市生活為城市奉獻，卻無法成為市民而享受平等的權利，這本身就極易引發他們的不滿和抵觸情緒，產生對立和隔閡，加上農村留守老人、留守兒童問題交織在一起，這些問題不解決很可能成為社會不穩定因素。尤其是，與農民工流動的階段性相適應，近年來農民工階層也產生了新變化，出現了與老一代農民工具有明顯差異的新生代農民工，當前新生代農民工甚至已占到農民工總數的60%以上。新生代農民工是最有市民化意愿和亟需市民化的群體，未來他們的絕大多數不太可能重新回到農村去。如果他們既不能回到土地，又不能在城市得到市民化待遇，則很可能會成為不安定的群體。更為嚴重的是，因二元社會結構下社會福利制度包含了農民與市民的剛性利益沖突，加之生活習慣的不同使某些農民工的舉止確實不符合城市公共生活規范，長期以來部分城鎮居民對農民存在著根深蒂固的偏見，對進城農民工缺少理解和認可，甚至嚴重歧視和排斥他們，如有些市民認為進城農民工搶了他們的飯碗，縮小了他們的就業渠道，壓低了他們的收入，認為城市環境的臟亂差、較高的失業率、犯罪率都與進城農民工有關。這種偏見和歧視會使農民工產生逆反心理和對立情緒，導致他們與城市社會產生很深的隔閡，引發一系列社會矛盾，甚至引發沖突、誘發犯罪、影響治安，是城鎮化發展中的不和諧因素。而推進農民工市民化，意味著城市要以包容的精神來接納農民工，不僅會逐步解決進城農民工與城市居民如何享受同等公共服務的問題，而且會研究解決農民工市民化后的文明融合問題，寬容、平等地對待農民工，讓他們有條件、有機會融入城市社會里，善意地提醒并創造條件幫助他們改正不足，改掉其在長期農村生活環境下養成的“陋習”，使他們更好、更有尊嚴地生活，更加自覺地提升自己的素質，更好地融入城市生活。通過農民工的市民化，實現農民工的現代化，真正體現新型城鎮化的內涵，體現以人為本的精神，推動城鎮化更健康發展、更穩定發展、更高質量發展。總之，農民工市民化有助于化解以往城鎮化過程中積累的矛盾，增進團結，提升城市文明，促進和諧社會建設。

五、農民工市民化有助于實現社會公平公正

促進社會公平公正，是社會主義的本質要求。公平公正，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，社會矛盾得到正確處理，社會公平和公正得到切實維護和實現，其精義就在于人人各得其所，它是一個社會秩序保持穩定的前提。實現社會公平公正，要求必須不斷收斂城鄉發展二元結構擴大的勢頭，建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，城鄉居民享有均等化的公共服務。城鎮化推進過程中農民工問題的存在，無疑是實現公平公正的阻礙因素。作為原有社會二元體制的伴生物，農民工在就業、社會保障、醫療保險、子女教育、居住等方面都不能與城市居民相提并論，在城市文化、物質文明、精神文明等方面也難以享受城市社會發展的優秀成果。例如，就業和分配制度缺乏平等性，農民工雖然進城就業了，但多是從事穩定性差、收入低、勞動強度大、無晉升機會的工作，且工資待遇普遍較低;社會保障不公平，農民工社會保障嚴重缺失，很多農民工從事著與城市產業工人同樣的工作，但是卻享受不到相同的養老、醫療、工傷、失業等保險待遇;社會地位不平等，農民工收入低、保障差的經濟地位，嚴重影響了他們的社會地位，他們游離于農民與市民之間，是“半市民”，是“二等公民”，處于城市社會的底層，弱勢地位明顯，經常遭受各方面的歧視，市民總想與其劃清界限，不愿與其過多接觸交流，甚至覺得與其過多接觸就是貶低自己的身份，等等。所有這些，都從某一個側面映射出社會公平公正的嚴重失衡。推進農民工市民化，從根本上來說，就是要解決“半城鎮化”問題和農民工“半市民化”問題，突出新型城鎮化的核心即人的城鎮化，實現讓農民工徹底地轉移，逐步剝離、剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等;從就業方面來說，就意味著要改革現有的就業制度，構造城鄉統一的就業市場，清除一系列阻礙農民進城務工和農民工就業的歧視性政策法規，營造一個公開、公平、公正的勞動力就業市場環境;從工資福利方面來說，就意味著要從完善制度機制入手，改變戶籍、教育、工資、保障、人事、醫療等歧視性制度，徹底提高農民工的工資待遇，改善城市農民工子女的就學條件，降低入學門檻，構建適合農民工特點的醫療、住房及社會保障制度，讓他們同城市居民一樣，享有同等的社會保障和人格尊嚴;從公共服務來說，就意味著要實現城鎮基本公共服務常住人口的全覆蓋，實現城市基本公共服務的均等化，實現進城農民工與市民的平權，就是不管你是市民，還是農民工，在城市公共服務上都應該是均等的。如此，必將極大地推進社會公平公正的發展，促進社會主義公平公正的實現，是回歸社會公平公正的重要舉措。

六、農民工市民化有助于促進現代農業的發展

我國人多地少，全國耕地面積目前大約是18.3億畝，人均耕地面積只有1.38 畝，有九億多農民，人均只有兩畝;山東歷來是農業大省，也是人口大省，2010年，我省人均耕地面積1.21 畝，低于全國的平均水平，農民人均耕地面積更是大大低于全國平均水平。如果永遠把農民固定在少得可憐的土地上，實行分散耕種分散經營，農業很難實現現代化，農民也很難富起來。山東農業的出路是規模經濟，而農業規模化的前提是把大部分農民轉移出來，離開農業，離開農村，變成城市居民;剩下的農村人口人均耕種面積會大大提升，可以改善我國傳統的農業經營模式，很好地進行規模化經營，發展現代農業。但是，城鎮化推進過程中農民工問題的存在，即:大量農民工在城市里就業，甚至有許多農民工進城務工多年，但其身份和家庭都沒有進城，他們不僅買不起房，也無法享受城市戶籍人口的各項福利，很容易受到經濟波動影響而失業，再加上各種社會保障不齊全，原來的經濟基礎又比較差，最終很難在城市扎根，甚至絕大多數不得不重新回流到農村，這極大地阻礙了農村剩余勞動力的轉移，不僅延緩了城鎮化進程，也不利于規模經營發展現代農業，不利于解決農民富裕問題。有序推進農民工市民化，變農民工為市民，一方面能使農民工融入到城市中推進城鎮化的健康發展，另一方面又能通過解決農民工的后顧之憂而使其長期居住在城鎮，避免重回農村，從而大幅度地減少農民人數，把置換出來的土地資源適度集中到未轉移出來的農民手中，提高農業勞動力人均土地資源占有量，發展專業化、規模化的現代農業，提高農業勞動生產率。因此，農民工市民化直接關系到實現農業現代化的進程。只有使農民工市民化，才能把在城鎮中居住并獲得穩定的職業收入的農民工真正從土地上解放出來，并促進和吸引更多的農村剩余勞動力進一步向城鎮轉移，實現農業的集約經營和規模經營，促進農業現代化，使農業發展成為現代化產業，有效地解決農村經濟落后和貧困問題，并進而對縮小城鄉差別、加快我省社會轉型產生強大的推動作用。

七、農民工市民化有助于挽回人口紅利

中國過去幾十年城鎮化的快速發展，經濟的高速增長，其重要支撐之一是依靠人口紅利，直接表現為勞動年齡人口增長，人口撫養比下降。隨著勞動年齡人口絕對數的減少，中國勞動力供給的結構正在發生根本性的變化，人口紅利正在喪失，其突出表現是近幾年來在一些發達地區的城市中勞動力嚴重短缺、企業招工難、低端勞動力工資提高較快。山東作為經濟和城鎮化率發展較快的沿海省份，雖然是人口大省，但勞動力短缺和企業招工難也已是不爭的事實。今后，在新型城鎮化發展的過程中，我省各級政府和企業可能將不得不經常面對勞動力短缺的發展瓶頸。對此，全國人大代表、中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉認為，農民工已經成為中國勞動力的主體，城市就業中存量有三分之一都是農民工，增量有三分之二是農民工，他們勞動參與率的降低會大幅拉低整體的勞動參與率，而“農民工市民化可以在一定程度上改變勞動力的供給，提高勞動參與率。如果能夠通過戶籍改革提高農民工的勞動參與率，整個社會的勞動力參與率就提高了。我們做了一個估算，假如說在2011年到2020年間，勞動參與率每年提高一個百分點——一個點其實并不高——就可以導致在這期間GDP 的潛在增長率提高0.88個百分點。”推進農民工市民化，變農民為市民，一方面可以通過提高農民工的實際勞動年齡來增加勞動力供應，因為一般來說，城市職工正常的退休年齡是60 歲，而農民工在沒有解決城市居民身份的情況下，很多在四五十歲就又重新回到農村了;另一方面，可以通過實行對原有老市民與作為新市民的農民工同權，使農民工享受到城市居民的基本公共服務和勞動社會保障，解除其后顧之憂，產生示范帶動作用，吸引和拉動更多的農村剩余勞動力轉移到城鎮就業，極大地改變勞動力人口的分布，創造出新型城鎮化過程中人口從農村走向城市這樣一種新的人口紅利。兩者相加，無疑會極大地提高農民工的勞動參與率，有效抵消人口紅利正在喪失帶來的不利影響，促進經濟的可持續發展。簡言之，農民工市民化可以為未來一二十年的新型城鎮化發展帶來重大的紅利。

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