農民工市民化的路徑探析

史 越

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

近年來，中國城鎮化水平穩步提高。2011年中國城鎮化率達到51.27%［1］，實現了中國社會結構的歷史性轉變。根據國務院發展研究中心課題組預測，中國的城鎮化仍會以較快的速度推進，到2020年中國城鎮化率將達56%左右。有別于傳統的城鎮化理念，中國的城鎮化發展以新型城鎮化戰略為主，注重的不單是人口非農化，更是強調以人為本，是人的思想觀念、生產及生活方式不斷提高和升級的過程。在此過程中，農民工市民化問題凸顯了出來。國務院發展研究中心副主任韓俊在一次關于城鎮化的演講中表示，中國城鎮化水平的提高，很大程度上來源于農民工進城就業。國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成也曾表示，中國的城鎮化戰略就是從農業轉移人口也就是農民工市民化，實現城市常住人口基本公共服務均等化［2］。也就是說，農民工市民化是新型城鎮化發展的重要內容和重要任務。然而，由于城鄉二元制度的障礙，雖有過半數農民工想當市民，且在城鎮打工的農民工成功實現了職業轉變(非農化)，但卻無法實現身份的轉變(市民化)。為此，如何讓農民工成為真正的“城市市民”，探究與新型城鎮化步伐相吻合的農民工市民化路徑，既是一個理論問題，也是一個現實問題。

一、農民工市民化的內涵

所謂農民工市民化，從狹義的角度來看，主要是指農民工獲得作為城市居民的合法身份和權利的過程，如在城市的居住權、勞動就業權、選舉權、受教育權、社會保障和福利享有權等，其核心是農民工獲得所在城鎮的城市戶口及相應的權利。從廣義的角度來看，農民工市民化則是指在中國工業化、城鎮化和現代化建設過程中，農民工在身份、地位、權利、觀念、素質以及生產、生活方式等各個方面全面向城市市民轉化的過程，也就是農民工完全融入城鎮，實現與城鎮一體化的過程［3］。

本文對農民工市民化的研究選擇了廣義的概念，具體而言，農民工市民化的內涵并不是簡單的城鄉人口結構的轉化，除了將職業從農業生產轉向非農產業，還應該包括四個層面的涵義:一是社會身份的轉變、基本權利的保障與公共產品的享受;二是自身素質的進一步提高和市民化;三是生活方式和生活質量的市民化。

二、農民工市民化過程中的障礙

(一)制度層面的障礙

如果說制度是江河之床，農民工市民化如奔騰不息的河水，那么城鎮化則如水上之舟，農民工市民化的洪流依托制度這一河床將城鎮化之舟送達彼岸。為此，制度對農民工市民化的影響是直觀的，不可忽視的。這里的制度主要包括戶籍制度，以及與戶籍制度相聯系的就業、教育、養老、醫療、住房等多項制度。

以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的身份。我國的戶籍制度是“國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。”［4］英國社會學家馬歇爾認為，公民是一個主權國家或民族國家普通的成員，要享受與其他人同等權利和待遇［5］。而中國的戶籍制度作為一種社會控制方式，在實際生活中卻成為了農民工在城市工作和生活，但不能享受市民權利和待遇的根源。雖然目前中國城鎮化率已達到52.6%，但城鎮戶籍人口占總人口的比例卻只有35.3%，大量農民工實現了地域轉移，但還沒實現身份和地位的轉變。在城市打工的農民工，缺少的不僅是一紙戶口，更主要的是未能享受粘附于城市戶口上的各種基本權益。

在改革開放后城鎮化快速發展的過程中，就業制度表現出明顯的城鄉差異，二元戶籍制度對農民工在城市中的就業起著直接的歧視作用。自1994年以來，一些城市陸續制定對外來人口就業的行業、工種限制辦法，為農民進城就業設置了人為的障礙，從而使城市人口在許多領域繼續享有壟斷的或優先的就業特權［6］。國家注重對城鎮待業人員安排就業機會和崗位培訓，卻不負責農民的培訓和就業問題。進城務工的農民只能從事一些低水平、保障低、待遇差的工作，同時也無法同體制內的職工一樣享受養老、醫療、就業保險，導致“同工不同時，同工不同酬，同工不同種”的現象。

城鄉分割的戶籍制度也導致了城鄉二元的社會保障制度。農民工離開土地進入城鎮生活，卻成為夾在農村和城鎮之間的邊緣人。費孝通認為，在中國鄉土社會中，“土”是農民的命根，身為農村居民，農村社會保障中最重要的方式是土地保障。然而農民工“離土又離鄉”，一方面已經不能依靠土地獲得最基本的生活保障，另一方面他們在工傷、醫療、養老、失業等保險的參保率上，遠遠低于城鎮居民。這種兩難的身份使他們本應享有的社會保障變成了沒有社會保障，且短期內難以得到有效的解決。

由于戶籍制度的載體作用，農民工子女受教育權力也受到了限制。根據教育部2012年9月公布的數據，農民工隨遷子女中達到接受義務教育年齡的超過1260 萬。但“長期的城鄉二元制結構所形成的壁壘，即現行戶籍制度與人口流動需求不相適應，導致了農民工子女就地接受教育需要支付高昂的費用”［7］。比如，很多城市公辦中小學一般不接受戶口在外地的農民工子女上學。農民工子女即便可以進入公辦學校，也需要比當地城市學生額外繳納多項費用。這無形之中挫傷了農民向城鎮轉移的積極性。

不完整的城鎮住房保障制度并沒有很好地覆蓋到農民工的權益。無論是經濟適用房、還是廉租房，都沒有對農民工開放。由于農民工屬于低收入群體，只能擠居在城市中條件差、距離遠、租金低的出租屋。住房狹小、道路擁擠、環境臟亂等都是常見的問題。由于被排斥在城鎮住房保障體制之外，農民工的生活質量受到嚴重影響，同時他們市民化的腳步也受到了阻礙。

(二)社會環境帶來的障礙

這里所說的社會環境，包含了兩個層面:一是個體在制度環境中所獲得的資源，二是個體在文化環境中所處的社會關系網。這些環境因素對農民工來說，有著非常重要的意義，對農民工市民化過程也起著非常重要的作用。

首先，在城市社會現存的制度框架內，農民工可以獲得的資源非常薄弱。地方政府一方面需要大批農民工作為廉價的勞動力，以促進城市社會的經濟發展，但另一方面考慮城市規劃建設中的現有容量，在城市住房、供水、供電、供氣、交通、醫療、教育等基礎設施的建設中，若要保障農民工在這些基本公共產品(服務)的供給上享受到與城市市民同等的待遇，供需緊張的矛盾會進一步激化。因此，政府往往會犧牲農民工的長遠利益而保全市民的既得利益，采取“經濟接納、社會拒入”［8］。同時，絕大數農民工在非正規部門或正規部門的非正規崗位就業，主要干的是臟、累、苦、險、收入低的工作。許多企業不但延長農民工的勞動時長，最大限度地壓低勞動報酬，還拒絕為他們提供住房、勞動保護、醫療、工傷等社會福利和保障。如果農民工實現市民化，就意味著企業無法繼續最大限度地節約成本，這是企業不期望和不支持的。此外，在各項合法權益經常受到侵害的情況下，農民工卻由于制度的安排和戶口的差異，無法通過有效的政治參與來表達自己的利益訴求。

其次，社會中的種種跡象和現實表明，城市市民對農民工存在一些固有的看法和觀念。部分市民提起農民工，就認為這是個素質低、衛生差的群體，甚至不愿意與他們有任何接觸，于是就在不同程度上對農民工表現出冷漠、排斥的現象。在現實生活中，這些根深蒂固的社會觀念使一些人戴上了有色眼鏡，形成了農民工與城市市民的溝通障礙，迫使他們局限于以血緣、地緣為基礎的關系網絡中，與城市社會缺乏有效互動。

三、農民工市民化的路徑分析

(一)構建有利于市民化的制度框架

制度化是社會結構形成與維持的最重要的環節［9］。農民工市民化是伴隨著一系列制度改革的系統的過程，所以制度因素的障礙是其核心難題。必須對制度進行改革和創新，才能推動農民工市民化的健康發展。

1.以戶籍制度改革為突破口

戶籍制度是中國社會管理過程中的一種特殊制度，其特殊之處在于公共服務和社會福利體系與相應的戶籍綁在一起，共同形成了城鎮人口群體的特殊利益，對農民工有很大的限制作用。城鄉二元戶籍制度成了制約農民工市民化的首要制度原因，正如陸學藝強調農民工問題要從“根”上治理［10］，所謂的“根”就是指戶籍制度。也就是說，要讓農民工市民化，首先要讓他們在城里落戶，享受到與城鎮居民一樣的社會福利待遇和生活保障，實現農民工身份的真正轉換。國家政府應采取循序漸進的方式，在保留戶籍制度的基礎上，逐漸淡化戶口的作用，降低農民工將戶口遷入城鎮的門檻。一方面，要加快中小城市(鎮)本地農民工落戶的步伐，盡快取消戶籍差別，在農民工自愿的基礎上，為了使其能夠享有與城鎮市民同等的待遇，提供城鄉一體化的戶籍管理制度。另一方面，逐步放寬大城市和特大城市的戶口準入條件，實現有條件的市民化。允許具備一定條件的農民工自由選擇進入城市就業和生活，對暫不具備條件落戶的農民工實行居住證管理制度。這里之所以說要實行居住證制度，最終目的是將農民工獲取基本公共服務的資格與戶籍相分離，持有居住證的人員可以享受到與本地城鎮居民同等的公共服務，如醫療、教育、供水、供電、供氣等公共產品。盡管不能無條件地放寬戶籍管理制度，但是可適當地放開戶口遷入的管制。因此，戶籍制度創新要解決的不是讓不讓鄉村人口進入大中城市的問題，而是讓什么樣的鄉村人口落戶大中城市的問題［11］。

2.完善適應農民工需要的相關配套制度的改革

制度改革的重點不單單是戶籍改革本身，還包括那些可以降低戶籍制度重要性的福利制度改革，只有這種改革才能把戶籍變成像其他國家那樣純粹的人口登記制度［12］。改革現行就業制度，在鼓勵農民工進入中小城鎮就業和落戶的同時，降低大城市和特大城市的行業準入門檻，將農民工納入國家統一的就業政策安排中;加快建立農民工社會保障制度，與城鎮職工享受到同等的醫療補助、薪酬待遇、失業保險等福利，同時完善養老保險在城鄉之間的轉移接續，使農民工病有所醫，老有所養;改革教育制度，解決就學中的戶籍限制，將暫居城市的農民工子女，納入與社會統一的國民教育體系，實行同等入學條件，取消所謂的“贊助費”，并設立相關的農民工子女獎助學金，間接減少農民工城市生活成本;改革住房保障制度，著力解決外來務工人員的居住問題，針對無力購買商品房、經濟適用房的農民工，鼓勵企業、社會組織等與政府合作建立公租房，以略低于市場價格定租，配備健全的供水、供電、供氣、醫療、教育、社區管理等基礎設施和公共產品。

(二)營造適宜農民工市民化的文化環境

首先要引導并組織農民工全面提高自身素質。所謂“授人以魚，不如授人以漁”，為農民工提供同等的市民待遇固然重要，從農民工最盼望、最具體、最直接的需求出發，幫助他們提高自身能力更為重要。以開展職業技能培訓，提高就業能力和文化技能;開展普法教育活動，學會利用法律渠道維護自身權益;開展市民道德宣傳，增強農民工的城市社會主體意識，積極融入城市社會生活。

其次是要引導和教育原有市民消除歧視觀念。通過堅持不懈地宣傳和教育，引導市民認識到農民工對城市建設的巨大貢獻，農民工市民化對城鎮化、工業化的重要意義;開展各種加強市民和農民工相互聯系的活動，培育市民和農民工之間的親密感和認同感，逐步消除意識形態上的城鄉差異。

(三)發揮社會各層面的聯動作用

農民工市民化是一個耗時長、成本高的社會工程，不能單靠政府一己之力，要求企業、社會組織等多方共同協作。首先要厘清各級政府職能，以制度作為起點，引導農民工市民化順應我國城市社會發展規律;其次，建立健全市場機制，借助企業的作用，協助政府對農民工進行管理和提供服務，分擔農民工市民化成本;同時，發揮工會、青年團體、婦女、社區等社會組織的作用，以優質的服務和完善的設施，增強農民工的社會成員意識，豐富精神生活。以各方力量維護農民工權益，樹立人本觀念，促進農民工與城鎮居民共享優質服務，實現真正意義上的市民化。

［1］聯合早報.《2012 中國中小城市綠皮書》:中國城鎮化率已超過50%［EB/OL］.［2013－02－18］.Http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages6/cnpol120917a.shtml.

［2］肖金成.讓城市群承載城鎮化［J］.中國投資，2013(01).

［3］簡新華，黃錕.中國工業化和城市化過程中的農民工問題研究［M］.北京:人民出版社，2008:24.

［4］陸益龍.超越戶口:解決中國戶籍制度［M］.北京:中國社會科學出版社，2004:1.

［5］T.H.馬歇爾.公民身份與社會階級［M］.南京:江蘇人民出版社，2007.

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［8］熊貴彬.國家權力與社會結構視野下的農民工市民化［M］.北京:中國社會出版社，2009:41.

［9］Peter M·Blau.Structural Contexts of Opportunities［M］.Chicago:The University of Chicago Press，1994:1－20.

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［11］葉裕民.中國城市化之路:經濟支持與制度創新［M］.北京:商務印書館，2005:153.

［12］世界銀行和國務院發展研究中心聯合課題組.2030年的中國:建設現代、和諧、有創造力的社會［M］.北京:中國財政經濟出版社，2012:369.