區域海洋環境保護的模式探析

朱建庚

（中國政法大學 北京市 100088）

在國際海洋環境保護方面，區域法律制度最先進。聯合國環境規劃署在區域海洋項目中明確指出“區域海洋被認為是生態系統應受保護的海洋區域，以及海岸與島嶼國家因此而受惠于國際合作的海洋區域”。由于各國的人口分布與人類活動主要集中于近海地區，沿海地帶的工業化發展迅速，海洋環境問題最為嚴重的區域都集中在河流的入海口、封閉與半封閉海域及大陸的邊緣地帶，所以海洋環境問題呈現出極為顯著的區域性特征，區域海洋環境保護的國際法就應運而生了。

1 區域海洋環境保護的基礎

1.1 相對獨立的生態系統

從整個地球來看，占據地球表面70%多的海洋是連為一體的開放系統，和整個地球的環境相互影響。但從區域視角來看，很多特定區域的海洋環境又是自成一體的，形成了各自獨特的、復雜的海洋生態環境系統。在這個系統中，從初級到高級的生命形式組成一個完整的生命鏈體系，形成一個具有相對獨立性的完整的生態系統。這種相對獨立的區域生態系統為區域海洋環境保護奠定了客觀基礎。

1.2 區域沿岸國家的共同利益

海洋環境保護的國際法之所以能在近些年獲得迅速發展，其根本原因在于其關系到各個國家的根本利益。綜觀整個海洋環境問題，近海水域污染顯得更為嚴重。沿海地區的人口密度、工業活動的集中程度都比較高，用于國際貿易的國際航線與港口都增加了海洋環境的環境負擔。這些因素就導致了海洋污染主要集中在海岸帶或近海海域，形成極為嚴峻的區域海洋環境問題，損害了區域海洋沿岸國家的共同利益。在此情況下，區域海洋的沿岸國家就比較容易在海洋環境保護問題上達成一致，這樣逐步形成了各種模式的區域海洋環境保護制度。

1.3 國際義務的履行

越來越多的環境問題在范圍上是地區性或全球性的，因為它們影響著共同的國際領域，這就要求國家間通過廣泛合作和國際組織采取行動以謀求共同的利益，海洋環境的保護問題尤其如此。為此，多數海洋環境保護公約都有關于國際合作的義務規定。如1982年《聯合國海洋法公約》第12部分“海洋環境的保護和保全”在第2節專門就“全球性和區域性的合作”進行了規定，要求各國在為保護和保全海洋環境而擬訂和制訂符合本公約的國際規則、標準和建議的辦法及程序時，應在全球性的基礎上或在區域性的基礎上，直接或通過主管國際組織進行合作，同時考慮到區域的特點。區域海洋環境保護制度恰恰可以建立起前述公約中規定的區域性合作。

2 保護北海環境的不同模式

2.1 《波恩協定》

區域海洋環境保護最早出現于北海。北海是世界海上交通最繁忙的地區，托利·坎永號事件發生后，北海國家首先作出了反應。1969年北海沿岸國簽訂了《在處理北海油類和其他有害物質污染中進行合作的協定》 （簡稱《波恩協定》），其目標是使受威脅的國家具備單獨或共同反應能力，協定要求相互通報情況和制定干預方案，這樣可以使國家迅速反應而且成本較小。《波恩協定》是比較早在區域海洋保護上的國際合作，是針對海洋環境的特定方面進行單獨處理的模式，當時還沒有考慮到海洋環境的全面問題。

2.2 保護北海國際會議

1984年，在不來梅召開了第一次保護北海國際會議，到2006年已經召開過6次，參加會議的國家有：比利時、丹麥、法國、德國、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士和英國。它們意識到對海洋環境的損害往往是不可恢復的或是需要高昂代價和很長時間才能恢復的，因此第一次在國際層面上明確提出了風險預防原則，一致同意通過采取進一步及時的預防措施維持北海的環境質量，加強更密切的合作。北海會議通過的文件往往是宣言，本身不具有法律拘束力，與條約不同，在實踐中的作用也是有限的。

2.3 沃頓海合作

北海會議文件中，每次都提到了沃頓海的保護問題，1987年和1990年的宣言還都發表了“沃頓海國家與第三次北海會議的聯合聲明”。沃頓海（也譯為瓦登海），指的是歐洲大陸西北部到北海之間的一塊淺海及濕地。北起自丹麥南部的海岸，遂向南至德國海岸后又轉向西到荷蘭，與北海之間有弗里西亞群島分開。沃頓海位于近海，周邊都是工業發達國家，人口密集，生態系統脆弱。

早在1978年，荷蘭、丹麥和德國就建立了沃頓海保護的三方合作機制以加強對沃頓海的保護。為此專門成立了沃頓海三方政府理事會（Trilateral Wadden Sea Governmental Council）。2002年，沃頓海論壇 （Wadden Sea Forum，WSF）成立，論壇為三國關注并致力于促進沃頓海地區可持續發展的利益相關者提供了一個獨立的平臺，包括農業、能源、漁業、工業和港口部門的代表，可以整合跨部門的資源促進環境上友好、經濟上可行、社會上可接受的戰略、行動和技術的實施。

上述3個合作機制中，《波恩協定》只針對北海污染的合作，不涉及海洋環境保護的其他方面，非常狹窄；保護北海國際會議是一個相對松散的機制，每次會議的宣言并不具有法律拘束力，在實踐中的效果也很有限。沃頓海三方合作從成員國及涉及海域上更為有限。上述機制在工作中有聯系與合作，但仍然是相對獨立的。與此相比，與北海保護有關的另外一個條約機制從機構建設和保護領域及范圍上都更為廣泛和有效，這就是OSPAR公約。

2.4 東北大西洋模式

東北大西洋海洋環境保護開始于1972年《防止船舶和航空器傾倒污染海洋公約》 （簡稱《奧斯陸公約》），1974年修訂為《防止陸源污染海洋環境公約》 （簡稱《巴黎公約》）。這兩個公約于1992年被《東北大西洋海洋環境保護公約》（簡稱OSPAR公約） 所替代。根據公約成立的OSPAR委員會是公約的執行機構，其目標是致力于東北大西洋及其資源的保護與保全。OSPAR委員會根據1982年《海洋法公約》規定的習慣國際法行事，承認國家在海洋上的管轄權和公海自由，承認防止和消除海洋污染以實現海洋地區的可持續管理的國際環境政策和原則。委員會的工作是通過生態方法對海洋環境中的人類活動進行綜合管理，要求締約國應該遵循如下原則：風險預防原則、污染者付費原則、采用最佳可行技術、最佳環境實踐包括清潔技術。

OSPAR委員會的工作與赫爾辛基委員會、北海會議、《波恩協定》、聯合國環境規劃署海洋區域項目等都建立了緊密的聯系。委員會積極參與其他組織和機構（如聯合國大會、國際自然聯盟等）舉辦的海洋環境問題的全球討論，分享和交流其在海洋環境保護和資源管理中的區域辦法。

3 聯合國環境規劃署（UNEP）區域海洋項目的模式

3.1 概況

聯合國環境規劃署區域海洋項目作為一項通過區域活動來實施的全球項目開始于1974年。該項目作為管理海洋和海岸資源以及控制海洋污染的一種區域性手段曾多次受到UNEP理事會的肯定。目前區域海洋項目由14個海區構成，根據其管理模式可以分為3類：聯合國環境規劃署直接管理的區域海洋項目、非聯合國環境規劃署直接管理的項目和獨立項目。區域海洋項目是一項面向行動的項目，它不僅關注環境退化的結果同時也注重其原因，并且圍繞一個綜合途徑通過對沿海區域和海洋區域的全面管理來解決環境問題。每個區域項目的核心是行動計劃。行動計劃通常包括以下幾部分：環境評價、環境管理、環境立法、機構安排、財政安排等。由于不同海區存在著較大的靈活性，對參加國政府所關心的方面給予了特別的重視和優先。雖然所有海區的行動計劃都制定成相似的模式，但不同海區的優先活動是不同的，即使是同一個海區但在不同時期，通過合并某些目標和調整另一些目標的重要性，也使得其優先行動有所不同。

3.2 地中海地區模式——巴塞羅那制度

地中海沿岸國于1976年2月16日締結了《保護地中海海洋環境的巴塞羅那公約》，其目標本是仿效1974年《保護波羅的海海洋環境公約》，但由于地中海沿岸各國的發展水平參差不齊，公約確立了一個分為2個層次的法律制度——“框架公約和附加議定書”。

在此模式下，各方要先達成一個框架公約，該公約一般包括決策程序、機構設置、信息共享制度以及沿岸國的基本義務，國家要成為公約的締約國就必須簽署框架公約。為了使有關國家加入公約，巴塞羅那框架公約的鼓勵性強于強制性。締約國在簽署框架公約時，必須至少同時簽署一個議定書，并有義務在條件允許時參加其他議定書。公約在1995年6月10日修改，引入了可持續發展原則、風險預防原則、污染者負擔原則等新內容。

框架公約達成后，再通過議定書的形式針對具體污染形式的技術條款或是關于海洋環境保護的特殊規則。國家可以在簽署框架公約時簽署議定書，如果締約國認為議定書超越了其發展水平，也可以推遲議定書的簽署。但議定書為所有締約國確定了根據其經濟能力盡快實現的目標，而且，還可以作為以后談判的參考。同時，UNEP可以資助發展中國家采取必要的措施最終參加議定書。巴塞羅那公約明確規定，框架公約、議定書和附件是不可分割的部分。公約共有6個議定書，分別是關于傾倒、緊急情況下的污染合作、陸源污染、特別保護區和生物多樣性、海底開發、危險廢物越境轉移等。

“巴塞羅那制度”產生了很好的效果，成為聯合國環境規劃署推廣的典范。這些公約有的建立了常設機構，如保護黑海免受污染委員會、ROPME（ROPME海區域）、PERSGA（紅海與亞丁灣），其他的則只有締約方大會。遵循此制度已經通過了條約和議定書的其他區域海洋項目有：泛加勒比海地區、東非地區、中西非地區、黑海地區、紅海和亞丁灣、ROPME海區域、東南太平洋地區、南太平洋/亞太地區。

在法律上，巴塞羅那模式提供了一個保護脆弱海洋生態系統的有效手段，而且，它還可以與其他的條約或機制相結合（如《OSPAR公約》等），這在海洋環境保護的國際法上是一個很大的創舉。

4 區域海洋項目的其他模式

4.1 波羅的海模式

波羅的海在斯堪的那維亞半島與歐洲大陸之間，從北緯54°起向東北延伸直到近北極圈的地方。波羅的海四面幾乎全是陸地環抱，沿岸地區人口密集，有眾多交通樞紐和工業企業，途經波羅的海水域的貨物運輸量占世界海洋運輸總量的1/10。在經濟發展的同時，波羅的海正遭受越來越嚴重的污染，海洋生物的生存狀況受到極大威脅。面對波羅的海海洋環境的不斷惡化，沿岸國家最早開始尋求海洋保護。

1974年3月22日，波羅的海的沿岸國通過了《保護波羅的海海洋環境公約》 （以下稱《赫爾辛基公約》），這是歷史上第一個以整個海域的海洋環境保護為主旨的條約，目前已經通過4次修訂。公約的目的在于減少、防止和消除各種形式的污染，為此公約成立了波羅的海海洋環境保護委員會（稱赫爾辛基委員會）。委員會為實現波羅的海地區的共同環境目標制訂相應的環境政策；提供海洋環境方面的信息；建立監督機構以確保締約國履行公約；建立協調機構以應對重大海洋事故的發生，在實踐中也起到了良好的效果。

波羅的海模式和東北大西洋模式產生發展的年代比較接近，地理涉及保護的海域也相鄰，參加國家基本一致，所以其保護海洋的理念、制度及模式也類似。在實踐中的良好效果使其成為區域海洋環境保護的良好典范。

4.2 南極地區

南極的國際法規制是以1959年《南極條約》為主的南極條約體系。《南極條約》與南極環境保護有關的條款只有第5條，禁止在南極進行任何核爆炸和在該區域內處置放射性塵埃。隨著南極活動的增多，對于南極環境及其資源的影響越來越大，國際社會通過了一系列南極環境和資源保護的法律文件。

涉及南極生物資源保護的有1964《南極動植物養護協定措施》和1972年《南極海豹養護公約》，比較全面的是1980年《南極海洋生物資源保護公約》，這是少數幾個關于野生生物保護公約中在大規模的商業壓力危及野生生物之前就設計保護的公約之一。公約對于南極生物資源保護的最大貢獻在于建立了南極海洋生物資源養護委員會（CCAMLR），負責實現公約的目的和原則，管理南極周邊海域的生物資源。CCAMLR采取了多項措施幫助管理南大洋海洋的生物資源，例如關閉了大多數受管控的有鰭魚漁業，建立措施減少犬牙魚的非法捕撈活動，以及禁止刺網捕魚和海底拖網捕魚作業等。但是這些管理措施還停留在發展可持續漁業的階段，與實現“養護”還存在差距。基于目前最領先的研究成果，南極海洋聯盟（Antarctica Ocean Alliance，AOA）識別出19個具有重要生態意義的地區，約占南大洋40%的海域，建議通過建立海洋保護區和禁捕保護區網絡進行有效地保護。對南極地區的環境保護作出全面規定的是1991年《關于環境保護的南極條約議定書》 （以下簡稱《南極環境議定書》），這是目前最全面和最嚴格的環境保護條約。

關于南極的法律規制，最初確立的主要價值目標是和平和科學，隨著人類對環境的重視加上南極環境問題的凸現，使得環境保護的價值后來居上，成為南極法律制度中的重要組成部分。南極地區的海洋保護模式與前面的北海、波羅的海、地中海都不一樣。該體系以《南極條約》為核心，還包括與《南極條約》相聯系卻又獨立的國際法文件，《南極環境議定書》第4條的規定較好地體現了這些文件之間的關系。議定書是對南極條約的補充，既不是修改也不是修正，其任何條款都不應損害本議定書各締約國根據南極條約其他有效國際文書所承擔的權利和義務。各締約國應與南極條約體系內其他有效的國際文書的各締約國及各相應的機構協商并合作以保證本議定書各項目標和實現，避免對實現這些國際文書各項目標與原則的任何干擾或者執行這些國際文書與執行本議定書之間的不一致性。有了這樣的規定，在保證各法律文件之間的相互獨立的同時，又能保證必要時的相互合作與協調。

4.3 北極地區

與南極地區不同，北極地區的主要部分是北冰洋，是一片浩瀚的冰封海洋，周圍是眾多的島嶼及北美洲和亞洲北部的沿海地區。根據一般國際法規則，北極地區除有關國家的陸地領土和領海外，其余部分應為沿海國的專屬經濟區和公海。

在區域層面，主要是環北極國家之間圍繞環境問題進行的合作，如1911年《海豹保護公約》、1973年《北極熊保護協定》。1982年《聯合國海洋法公約》第234條關于冰封區域的規定應當也適用于北極，“沿海國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全。”

1989年9月，根據芬蘭政府的提議，環北極國家加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國和蘇聯在芬蘭洛瓦涅米（Rovaniemi）共同探討合作保護北極環境。與會國同意召開主管極地部長會議來解決北極環境問題。經過幾次籌備會議后，1991年通過發布了《北極環境保護戰略》，簽署了《北極環境保護宣言》。《宣言》明確了北極環境保護戰略的目標和原則，列舉了環境保護的問題及優先事項，對北極環境保護的國際機制和行動、監測和評價項目、緊急事態的預防、防備和反應、動植物的養護等都有規定。《北極環境保護戰略》的發布和《北極環境保護宣言》的簽署標志著北極環境保護機制的正式誕生。1996年9月環北極八國在加拿大渥太華宣布成立北極理事，作為一個高級別政府間論壇，其宗旨是促進該地區事務的合作和協調，尤其是北極環境保護和可持續發展。

北極地區有復雜的地緣政治局勢，多元的利益主體（包括環北極國家、當地土著居民組織、北極地區外的國家等），和南極地區的最大區別是：南極地區是大陸，而北極區域是8個國家對陸地、島嶼主權領有的前提下，依據《聯合國海洋法公約》的規定將區域劃分為領海、專屬經濟區、大陸架和公海。簡言之，北極地區的國際法地位在現行國際法制度下即可確定。如北極周邊5國（丹麥、俄羅斯、美國、加拿大和挪威）2008年格陵蘭島會議通過的宣言中聲明“我們認為沒有必要再建立一個新的廣泛性的國際法律制度來管理北冰洋。”南極地區則需要特定條約制度來調整相關國家的利益。就海洋環境保護來講，南北極地區的模式也不可套用。在南極地區，以《南極條約》為核心的南極條約體系已經形成，而在北極地區，關于環境保護，盡管有前面提及的北極環境戰略和宣言共同文件，但目前仍缺少有法律拘束力的文件，統一的環境條約也很難在近期內實現。現有的法律文件由于其約束力有效，在實踐中的適用效果也會受到一定的影響。

從整個海洋環境保護的現狀來看，區域海洋的環境狀況也并不樂觀，原因無非兩方面，客觀上這些地區人口密集，經濟發達，污染源比較多，主觀上由于各國的經濟發展、環境意識、環保技術和國內法律存在較大差異，有些國家還不太情愿在海洋環境保護上承擔較多的義務，甚至已經承諾的國際義務也很難在國內付諸實施，這些都加劇了海洋環境保護的難度。不過區域海洋環境保護可以將生態系統作為整體來考慮，更好地綜合了科學、技術和法律的最新發展；在一定的法律模式下，可以根據具體情況采取具體的制度和手段；同時還能考慮到周邊沿海國的發展水平和實施法律的能力不同，分步驟分階段地進行；正是具備了上述特點，盡管實踐中區域海洋環境的保護依然存在一些問題，但這并不妨礙其成為國際海洋環境保護中最先進的制度。

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