多源流理論視角下農村校車安全管理政策議程的建立
——以《校車安全管理條例》出臺為例

丁 芳

(中國政法大學政治與公共管理學院，北京100088)

一、多源流理論分析框架及其適用性

(一)多源流理論分析框架

約翰·W·金登的《議程、備選方案與公共政策》一書在廣泛的實證調查和案例研究基礎上，對議程建立和公共政策形成這一公共政策過程的核心環節進行了科學探討，通過對垃圾桶模型進行修正，提出了“多源流”分析框架。

多源流分析框架包括問題、政策與政治這三條溪流。金登將政策議程界定為:“對政府官員及其周圍的人們正在認真關注的問題進行編目。”［1］政府議程是在問題溪流或是政治溪流中建立的，這三條分離的溪流往往在一些關鍵的時候匯聚在一起，三條溪流被連接在一起的時候，問題就可能被提上議程。

1．問題溪流，主要是指議程形成過程中的問題識別與界定。問題溪流主要分析了為什么有一些問題獲得了政策制定者的關注，而其他的問題卻沒有獲得關注，問題的界定與識別對于決策議程的形成至關重要，“這種將注意力固定于一個問題而不是另一個問題的過程是議程建立過程的一個極為重要的組成部分”。

2．政策溪流，主要是指政策建議產生、討論、改進、得到關注或被忽略的動態發展過程。政策共同體是這種發展過程的主導者，他們是有特定政策領域的專業人員組成。在政策溪流中，政策共同體中的共識主要是通過說服與傳播的過程來建立的。政策企業家是其中關鍵的活躍分子，他們有自己的訴求，并通過各種手段對決策議程產生影響。所有的政策在未被提上議程之前都存在于“政策原湯”之中，并在這里面不斷地沉浮、重組。

3．政治溪流，主要考察的是議程形成過程中的政治因素的變化。政治溪流包括諸如國民情緒的變化、選舉結果、政府的變更、意識形態、政黨在國會中分布情況的變化以及利益集團壓力活動這樣的因素。政治溪流中的共識主要是通過討價還價來實現的。政治溪流對于議程狀態具有明顯的促進作用或者抑制作用，它可以促使一些主題在議程中上升到很高的位置，并且還可能使政府實質上不可能關注其他項目。

4．政策之窗，實質上就是議程建立的時機。多源流理論的重點也就是在此，在三條獨立的源流之外的另一個重要問題是，這三條源流的匯合，以及這三條源流為什么會在特定的時間匯合，而不是其他的時間。政策之窗的打開，與這三種溪流的結合密切相關。分離的三條源流在某些關鍵的時刻匯合在一起。當這個時機到來之時，政策就會受到重視，并被提上議事日程。各種政策建議都試圖將自己的訴求上升為決策議程或者決策的備選方案。這時候，相應解決方案也會從備選方案中被選出。

(二)多源流分析框架的適用性

多源流理論突破了傳統的政策過程理論，試圖尋找因果關系的局限性，告訴我們在政策制定中存在著一種選擇的可能，那些最終得到解決的公共問題是因為它們獲得了比較好的機會并且抓住了這個機會。多源流分析框架可以有效解釋為什么會在特定的時間提上議程，而不是其他時間，為什么會采用這樣的方案而忽略其他的方案。

該理論對現實政策的解釋性很強，剖開了政策制定過程的黑箱，有利于人們了解社會問題被提上政策議程的過程，以及最終被制定為公共政策的過程，成為公共政策分析中廣泛應用的工具，對政策議程以及備選方案的選擇等問題具有很強的解釋力。正因為如此，多源流理論成為政策理論中具有代表性的政策模型之一。運用多源流理論，能夠很有說服力的解釋許多實際的政策過程。

二、關于《校車安全管理條例》的多源流分析

多源流模型是在西方民主參與的背景下提出的。根據金登多源流理論分析框架，政策會受到問題源流、政策源流和政治源流的影響，在三條源流匯聚之時，即政策之窗開啟時，政策就會被提上議程。正如西方制定政策需要考慮多種因素的影響一樣，我國在制定政策時也必須考慮諸多因素，比如執政理念、焦點事件影響、國民情緒以及專家學者建議等。

教育是關系國家發展的大事，孩子是國家未來發展的希望。校車安全心系千家萬戶，事關我國教育發展和社會穩定。在《校車安全管理條例》制定過程中，政府重視、社會輿論關注以及網民積極參與都對條例制定具有重大的推動與促進作用。因此，可以運用多源流分析框架來解釋校車安全管理這一政策議程的建立。

(一)問題源流

農村校車安全問題主要涉及到幼兒及中小學生在上下學過程中的運輸安全(1)。北京師范大學袁桂林教授研究指出，校車問題從20世紀90年代在我國露出端倪。隨著城市化進程加快，大量農民進城務工，出現了很多流動人口以及農村留守兒童，農村學生對校車的需求較大。農村撤點并校打破了“村內辦學”的局面，使得一部分學生需要到很遠地方的學校去讀書，引發了對于校車的需求，由于資金、管理等多方面原因，出現了一些“黑校車”。

從校車發展歷史看來，我國專用校車出現時間較晚，加之缺少校車準入標準、運行監管等制度方面規定的原因，我國在校車安全方面出現了一些問題，這也是《校車安全管理條例》出臺的問題源流。

1．反映校車安全問題隱患的指標

問題引起決策者關注的原因常常在于通過一定的指標可以很明顯的看出問題的存在。政府可以通過公路死亡人數、校車司機合格率、校車合格率等指標來監控校車安全問題。2006年，在全國開展的運輸學生車輛及駕駛人全面整治活動中，檢驗出不合格的校車達6223輛、資格審查不合格的校車駕駛人達3337名。［2］在2010年10月到2011年9月這段時間內，新聞媒體共報道了22件校車安全事故，造成47人死亡，超過130名學生不同程度受傷。這些數字清楚直觀地反映了校車安全問題的頻發性和嚴重性。總計的災害具有顯著的公共政策效應，多起校車事故的發生、校車的高不合格率等數據說明校車的安全問題必須引起重視。

2．推動校車安全問題進入政策議程的焦點事件

從20世紀90年代校車問題初步顯現時的關注，到如今《校車安全管理條例》的出臺，焦點事件在其中無疑是起到了重要的推動作用。根據相關報道，2011年9月，山西靈石縣一輛接送學生的面包車出現車禍，7名初中生死亡、2名重傷;2011年11月，甘肅慶陽榆林子鎮“11·16”特大交通事故，一輛校車出現事故，造成21人死亡，43人受傷。正當社會各界對甘肅慶陽榆林子鎮“11·16”特大交通事故悲痛不已時，不到一個月，11月26日遼寧校車事故，35名孩子受傷，江蘇豐縣校車12月12日再釀悲劇……這短短幾個月的時間內發生如此多起校車事故，在社會中引起重大影響，國家領導人也相當重視，由此促進了《校車安全管理條例》的制定與施行。

3．反饋

政府官員是以系統監控、評估報告、社會調查、管理日常工作等途徑獲得反饋信息的。如果說一場災難可能尚不足以引起社會普遍意識到某一問題的話，那么這種事件次數緊挨著發生多次就非常容易引起重視。校車安全事故的一次次報道，因校車事故導致的無辜孩子不幸身亡的數目，社會民眾對校車事故的密切關注程度，以及類似“34座的校車擠118個孩子”“19個座位的客車搭載76名小學生和學前兒童”等報道，這些事實和社會輿論壓力都會影響到政策制定者的注意力以及政策的制定。

(二)政策源流

從國家層面上看，2006年9月1日起施行的由教育部、公安部、司法部、建設部、交通部、文化部、衛生部、工商總局、質檢總局、新聞出版總署制定的《中小學幼兒園安全管理辦法》第26條、第51條對校車進行了規定:“學校購買或者租用機動車專門用于接送學生的，應當建立車輛管理制度，并及時到公安機關交通管理部門備案。接送學生的車輛必須檢驗合格，并定期維護和檢測。接送學生專用校車應當粘貼統一標識。標識樣式由省級公安機關交通管理部門和教育行政部門制定。學校不得租用拼裝車、報廢車和個人機動車接送學生。接送學生的機動車駕駛員應當身體健康，具備相應準駕車型3年以上安全駕駛經歷，最近3年內任一記分周期沒有記滿12分記錄，無致人傷亡的交通責任事故。”“公安機關和交通部門應當依法加強對農村地區交通工具的監督管理，禁止沒有資質的車船搭載學生。”另外，還有2007年發布的《機動車運行安全技術條件》、2010年發布的《專用小學生校車安全技術條件》和《校車標識》等。從以上的政策法規可以看出，校車安全管理問題事關孩子的生命，很早就引起國家的一定重視。

對于校車安全問題，學者們提出了很多意見和建議。2011年全國“兩會”期間，全國人大代表、長江教育研究院院長、華中師范大學教授周洪宇呼吁為校車安全立法，周洪宇教授提交了一份《關于實施全國校車安全工程的議案》，12月份《校車安全條例(草案征求意見稿)》出臺，其中的7條與周洪宇的建議一致。［3］周洪宇提出“關于實施校車安全工程的建議”，建議確定國家安全生產監督管理總局為牽頭單位，組織公安部、教育部、交通運輸部等單位統籌規定，制定實施細則，提議五年內在全國推行“校車安全工程”。北京市政協委員劉子華認為，“立法要快，才能盡快有法可依。”另外，還有專家稱我國在制定校車相關標準時參考了美國現行標準，“從技術標準來說已經是國際一流”，但沒有配套運營服務標準等意見。

部分地方政府也積極進行了一些校車安全保障政策方面的探索。2007年3月，為了搞好校車交通安全管理工作，確保廣大中小學生及幼兒的道路交通安全，四川省廣安市制定了《廣安市校車安全管理暫行辦法》，對校車的使用、駕駛員的要求與監督、校車違規、安全責任等方面進行了規定。2007年10月，山東省淄博市的《淄博市校車管理規定》，在校車的使用范圍、車身顏色、駕駛員條件等方面進行相應規定;2011年5月，福建省制定《關于加強和創新中小學幼兒園安全管理的意見》;江西德安縣愛民鄉安監所校車管理三招是進行責任分解、加強現場管理、加強監控管理等。

借助于現代傳播技術，公眾對于校車安全問題的關注度與參與度也是非常高的。2011年12月11日《校車安全條例(草案征求意見稿)》出臺，截至2012年1月11日，共有2818人次通過網絡、信函提出7030條意見，主要圍繞十大問題提出許多不同的意見和建議。

以上各方，無論是專家學者的建議、公眾的設想，還是政府的積極探索，都為《校車安全管理條例》提供了“政策原湯”，在政策產生之前為政策制定者提供了備選方案。

(三)政治源流

甘肅慶陽榆林子鎮“11·16”特大交通事故等一系列校車事故的發生刺痛了每個人的心，校車安全問題因而受到了社會各界前所未有的關注，這些關注來自于國家領導人、家長、學校、專家學者以及新聞媒體等。

1．黨和政府的重視和關注

作為公共政策的制定者，“立黨為公、執政為民”是我們黨的執政理念，“以人為本”是我國政府行政倫理的核心。羅爾斯在《正義論》中認為“正義是社會制度的首要價值”。［4］政策制定者需要考慮人們的切身利益，我國校車安全問題得到黨和政府的重視和關注。

溫家寶總理在2011年11月27日召開的第五次全國婦女兒童工作會議上針對校車安全問題也做出了重要批示:“近來，一些地方連續出現令人痛心疾首的重大校車安全事故。這件事情提起來，我心里也很不安。校車安全必須引起各地、各部門的高度重視。國務院已經責成有關部門迅速制訂《校車安全條例》。我要求法制辦在一個月內制訂出《校車安全條例》，也就是說，把校車安全問題真正納入法制的軌道。這樣才能引起人們的重視，并且從根本上解決問題。”［5］之后半月，國務院法制辦公室于12月11日公布了《校車安全條例(草案)》征求意見稿，對校車的安全標準、管理規范、行駛安全等多方面做出了規定。

2．國民情緒與關注

國民情緒應該是一種比較普遍的價值取向和利益訴求，通常是以公眾輿論的形式表現出來的。對于校車事故，社會各界給予了重視。新聞媒體對校車安全情況進行了一系列的報道，2011年11月16日，在甘肅校車悲劇發生的第二天，《生命時報》頭版推出了深度報道《瘋狂校車何時剎車》以及社評《校車應是“特權車”》;在網絡上，社會公眾悲情滿溢，網友們在追問，到底誰該為事故承擔責任?校車管理中的問題何時解決?這些輿論以及媒體的關注都影響到了政策議程的進度。

(四)政策之窗

多源流模型中的問題、政策與政治三條源流是相對獨立的存在的，只有當政策之窗開啟時，三條源流集合到一起，問題就會被提上政策議程。多源流模型主要解釋的是為什么特定的政策會在特定的時間出現，而不是其他時間。在“甘肅特大校車事故”發生之前，校車安全方面就一直存在著問題，并且發生了多起校車安全事故，但是之前的這些事故并沒有帶來《校車安全管理條例》的出臺。

這其中原因的多方面的。拉雷·N·格斯頓提出觸發機制是公共政策的催化劑，但并不是所有的重大事件都可以起到催化的作用，這種催化作用還取決于三個因素的相互作用，即范圍、強度和觸發時間。［6］之前出現的校車事故的死亡人數和影響強度沒有“甘肅慶陽榆林子鎮“11·16”特大交通事故”影響大，加之新聞媒體的有責任心的報道、專家學者的積極呼吁、廣大網友的廣泛的持續的關注，“甘肅慶陽榆林子鎮“11·16”特大交通事故”開啟了校車安全政策提上政策議程的“問題之窗”，使得校車安全問題引起了中央領導的高度重視，問題被提上了議程。

《校車安全管理條例》于2012年3月28日國務院第197次常務會議通過，4月5日公布并施行，《校車安全管理條例》從此誕生。

三、結論

我國現在正處于改革發展時期，在經濟建設和社會發展方面取得巨大成績的同時，也出現了很多問題。在很多社會問題凸顯的狀況下，由于政府的注意力是有限的，因此在一定時間內能夠上升到政府的政策議程的社會問題的數量也是有限的。“在政府環境中存在的問題太多了，而官員們只認真關注其中一部分問題。”問題通常需要一些推動力來引起政府內部以及人們的關注，這種推動力往往是由引起人們關注的一次危機等焦點事件提供的。［7］當一個問題引發危機的時候，這一問題往往就變成了迫切的、緊要的問題。

用多源流模型可以合理解釋《校車安全管理條例》的出臺，從《校車安全管理條例》的出臺可以較為清楚的看到這一政策議程的基本脈絡。由于校車準入機制、校車運行監管等方面的制度及管理缺位，當前社會上校車管理狀況令人憂慮，校車交通安全事故時有發生。校車安全問題涉及多部門，包括教育行政公安以及交通運輸工業和信息化產品質量監督安全生產監督管理，同時需要平衡學校、學生及家長、校車運營商、政府等多方利益。［8］對于校車安全問題，專家學者與地方政府進行了認真的研究和積極的探索。“甘肅特大校車事故”的發生，引起了社會各界對校車安全的重視，由于國家領導人的重視以及各方面的努力，校車安全管理這一政策被提上議程，最終《校車安全管理條例》出臺。

注釋:

(1)本文中所涉及到的校車問題，主要是指涉及到幼兒及中小學生在上下學過程中的安全問題。

［1］約翰·W·金登．議程、備選方案與公共政策［M］．北京:中國人民大學出版社，2004．

［2］袁潛韜．對規范校車交通安全管理工作的幾點思考［J］．公安學刊，2007(6):90．

［3］黃征．武漢專家7條建議與校車安全條例草案一致［N］．長江日報，2011－12－13(17)．

［4］羅爾斯．正義論［M］．北京:中國社會科學出版社，2000．

［5］溫家寶:國務院已責成有關部門制訂校車安全條例［EB/OL］．［2012 －05 －07］．http://news．cntv．cn/china/20111128/108045．shtml．

［6］拉雷·N·格斯．公共政策的制定——程序和原理［M］．重慶:重慶出版社，2001．

［7］拉雷·N·格斯．公共政策的制定——程序和原理［M］．重慶:重慶出版社，2001．

［8］滕燕．校車安全立法的冷思考——兼評校車安全條例(草案)(征求意見稿)［J］．寧夏社會科學，2012(2):20．