論“釣魚執法”事件中行政權力的違法性與規范

謝張真

(安徽大學法學院，合肥230601)

在建設社會主義法治國家和倡導依法治國的背景下，法律在社會生活中的地位不斷提高，政府和公民的法律意識不斷增強。然而，在治理“黑車”營運，規范交通運營秩序的執法過程中，個別執法部門為規避調查取證困難問題和出于利益的目的，引誘守法公民“違法”，并據以給與行政處罰，產生了“釣魚執法”。對于“釣魚執法”的違法性，目前，國內外學者對其研究日益增多?！搬烎~執法”破壞法律的權威性和公正性，損害社會公德和人們的法律信仰，筆者認為在剖析具體“釣魚執法”事件后，應該采取多種措施規制行政權力，完善行政監督，防止行政權力濫用，推進法治政府建設進程。

一、“釣魚執法”概述

“釣魚執法”并不是一個法學術語，而是一個舶來品，它來源于刑事偵查中的“誘惑偵查”或“誘惑取證”(Encoragement)，英美法系中的概念，即“警察圈套”(Entrapment)與“釣魚執法”重疊，根據一般法理和正當防衛、緊急避險一同構成違法阻卻抗辯事由［1］。警察圈套是指偵查人員進行一段時間的調查后，已經掌握一定的犯罪線索，為了掌握犯罪嫌疑人的直接罪證，由警察、其他司法人員或他們的線人精心設計的圈套，以實施某種行為有利可圖為誘餌，旨于誘使被偵查對象實施犯罪行為，待犯罪行為實施或犯罪結果發生后拘捕被誘惑者的一種特殊偵查手段或方法［2］。在司法和公安偵查實踐中，由于其犯罪具有較強的隱蔽性，調查取證困難，運用常規的偵查手段難以偵破案件，隨之使用此種方式，常運用于販毒、走私、行賄、網絡犯罪、偽造和買賣貨幣等犯罪中。

“釣魚執法”就是行政機關通過設計和制造一定誘發行政違法行為的情境，引誘無違法意圖的公民實施行政違法行為，通過事先設計制造情境下所獲得的信息和證據，對行政相對人做出行政處罰?！搬烎~執法”是刑事誘惑偵查在行政執法中的一種變相運用。前文所述的上海“釣魚執法”事件，是上海交通管理部門將誘惑偵查方式應用于打擊黑車非法運營的執法行動中，交通管理部門利用雇傭或指派的“鉤子”(鉤子是上海交通部門為查處黑車雇請的人員，在執法中作為“誘餌”引誘車主違法。)誘使沒有非法運營動機和目的的公民實施行政執法主體及“鉤子”所希望發生的“違法行為”，然后對其進行行政處罰。

二、“釣魚執法”事件的違法性分析

(一)“釣魚執法”行政主體不適格

行政主體是依法享有行政權力，以自己的名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。行政主體適格是行政行為合法性的基礎和前提條件，如果行政主體不適格，即使該主體所做出的行政行為符合相關法律規定的行政行為，但由于主體不適格，該行為仍然是無效行政行為。通過對“釣魚執法”事件過程的分析，“鉤子”的行為在整個執法過程中發揮重要作用以及這種委托授權沒有任何的法律依據，僅僅是執法主體與“鉤子”之間出于各自私利的約定，“鉤子”參與交通行政執法行為屬于主體職權違法，即行政主體不適格。

(二)“釣魚執法”中處罰所依據的證據違法

依據《行政處罰法》第36條的規定，在行政執法中做出處罰決定時依據的證據必須實現公正，對證據的來源、內容、種類以及效力都有明確的規定。同時，我國相關的法律、法規也規定了非法證據的排除的規定。

上?！搬烎~執法”中的處罰依據的證據違法，行政依據違法包括事實根據違法和法律根據違法。事實根據違法主要是證據不足，行政處罰沒有充分合理事實根據。法律根據違法是行政主體進行行政行為時對行政法律法規的理解、解釋、適用錯誤。針對上述“釣魚執法”中證據來自于“鉤子”與執法主體合謀串通的行為，其證據沒有合法事實根據，處罰的證據無法證明車主有非法營運的行為，即處罰的證據違法。

(三)“釣魚執法”中行政程序違法

正當法律程序原則指行政機關做出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據，理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑。［3］程序是實體的生命，行政執法程序違法必然對行政執法的結果的合法性產生消極影響;正當程序是法律的內在價值，也是維護正常秩序所必須遵循最起碼的原則。程序違法是指行政行為違反現行行政程序平等、公平、聽證等規則原則。［4］

1．“釣魚執法”中存在違法取證。“釣魚執法”取證工作的承擔者是執法主體所指派的“鉤子”，一方面如前文所述調查取證的主體存在不適格，另一方面“鉤子”采用的是“勾引式”或“陷害式”的調查取證，即當事人沒有任何的違法或犯罪的意圖，而執法部門采取行動勾引當事人產生違法、犯罪的意志，違反先有違法事實后有立案調查的行政執法程序的規定。［5］

2．“釣魚執法”中行政相對人的陳述、申辯、復議的救濟權利受到“限制”，違反程序性規定。此種“限制”不是嚴格意義上行政相對人不享有以上的救濟權利，而是行政相對人如行使此種申辯復議權利將會受到更嚴重的處罰。

3．“釣魚執法”中聽證程序的缺失。根據我國《行政處罰法》第42條規定，行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較高數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求舉行聽證的行政機關應當舉行聽證。在“釣魚執法”中，一般涉及的都是較高數額的罰款，行政相對人有權利要求舉行聽證，實踐中較少有被罰車主要求舉行聽證，一方面被罰人申請舉行聽證程序處于虛置狀態，舉行聽證權利無法享有，同時被罰當事人也不愿花費過多的精力和財力要求聽證，另一方面，如果行政當事人要求舉行聽證，將可能面臨更嚴重的處罰，更高罰款的風險促使行政相對人不敢要求聽證，聽證程序的缺失存在于“釣魚執法”事件中，也是對程序效益價值的漠視。

三、遏制“釣魚執法”，規范行政權力的對策與建議

(一)完善法律制度建設

制定完備統一的行政程序法，從源頭上遏制“釣魚執法”。針對層出不窮的行政程序違法事件，行政機關在“釣魚執法”及相關執法過程中無視程序規定，漠視程序價值，一味追求執法高效、便利，規避執法過程中遇到的調查取證困難、效率低下、任務完成不達標等問題，從而法律規制和程序限制，創設損害法律公正，法治政府的釣魚式執法模式。針對一系列的執法程序違法問題，根本解決方法就是制定出統一的行政程序法律。統一的行政程序法，既能通過程序義務約束限制行政主體的行政行為，減少違法行政行為的存在，又能通過程序上的權利鼓勵和支持，保護行政相對人參與行政行為的實施，監督行政機關依法行政。［6］

(二)改革和調整行政機關考核機制

禁止執法部門在行政處罰上對罰款金額“定任務，下指標”，“釣魚執法”事件的發生一方面由于執法指標的剛性數額化，有關交通執法部門事前對違法數量設置一個剛性指標，對于每年罰款的數額制定硬性任務;在現實中執法能力建設有待提高和執法手段單一，量化相關部門處罰任務和指標的下達，必將導致具體執法部門為完成任務，實現指標從而“推陳出新”，采用輕巧誘惑的“釣魚式”執法模式，促成行政違法行為。

另一方面，行政處罰的量化指標下也催生出“處罰經濟”，罰款是行政主體對違法行政相對人科以金錢給付義務，以維護正常秩序的一種懲處。在“釣魚執法”中，執法主體通過違法行為侵害公民的合法權益為自身牟利，其中隱含一條“處罰經濟鏈”。執法牟利驅動執法主體通過違法罰款而獲得利益，催生了“釣魚執法”;通過行政機關的考核機制改革，對行政處罰任務、目標剛性規定的禁止，同時對于罰款的依法管理，嚴格禁止行政機關通過處罰為自身牟利的行為，從而使行政執法運行于公正、公平、合法的軌道，增強政府公信力、維護法治政府形象、樹立法律權威。

(三)強化行政監督機制建設

讓行政權力在陽光下運行，建立多種監督機制，實現各方監督的良性運行，公正合法地行使行政權力。當前我國社會利益錯綜復雜，社會矛盾突出，行政權力對社會生活的介入不斷擴大，行政權力呈現擴張的形勢，但我國健全完備的行政監督機制卻尚未形成。目前，我國行使行政監督權的部門很多，但監督機構分散，重復交叉難以形成監督合力，監督呈現出分散狀態。

強化執法監督，建立內外完備的行政監督機制，是確保行政權力依法良性行使的重要保障。強化內部監督的行政監察職能，行政監察具有“針對性、廣泛性、靈活性、綜合性、經常性”等優勢，充分發揮行政監察職能，實現行政監察的透明化、制度化、法律化。強化司法監督，發揮司法正義的功效，真正實現司法的公正獨立，發揮司法對行政權力行使的監督作用。充分發揮媒體輿論的監督作用，堅持正確的輿論導向，監督行政權力行使;同時，公民個人應當增強法治理念，樹立權利意識，自覺維護自身合法權益，監督約束行政權力。

釣魚執法事件在熱議后，法學界、法律實務界尤其是政府部門需要進行深人、持久的思考，并把這種思考的成果轉化為一種觀念、機制和制度的力量，避免類似事件的重演，推進法治政府建設的進程。

［1］J．C 史密斯．B．霍根．英國刑法［M］．上海:上海翻譯出版公司(譯)，2004．

［2］王學語．警察圈套與程序正義［J］．江蘇警官學院學報．2005(1)．

［3］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2005．

［4］羅豪才．行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2006．

［5］周剛志．論行政調查取證行為之合法性控制［J］．江蘇行政學院學報，2010(2)．

［6］黎慈、孟臥杰．法治視域中的“釣魚執法”及其反思［J］．廣西社會科學報，2010(3)．