大都市社會管理中的N G O參與:制度化路徑及其實現(xiàn)*

吳新葉

（華東政法大學，上海201620）

在我國，制度化路徑是NGO參與社會管理的共識之一。在官方文獻中，制度化參與通常以“有序參與”來表述。而在學術界，所謂的“制度化”系指參與主體在公正的制度環(huán)境中，形成穩(wěn)定的行動者結構，并能夠得到其他主體政治認同的過程[1]。亨廷頓在其變革社會的論述中，把組織與程序的適應性、復雜性、自立性與凝聚力等因素作為考察制度化的變量。[2]國內(nèi)有研究借用比較政治學的觀點認為，社會發(fā)展到人均GDP超過3000美金階段后會出現(xiàn)矛盾多發(fā)期，并以此解釋當下中國城市出現(xiàn)的社會排斥與社會沖突等問題。[3]這些觀點無疑能夠解釋國家層面的社會管理難局，但將這種宏大敘事方法具體應用到大都市的社會管理，由于存在無法解釋特殊性的短板，無法回答NGO參與大都市社會管理所遇到的問題。本文試從制度化的角度，以行動者的行為邏輯與選擇，探討NGO參與大城市社會管理的“協(xié)同”路徑及其實現(xiàn)。

一、N G O參與大都市社會管理：制度空間及其機制

根據(jù)我國的法律規(guī)定，NGO參與社會管理具有相應的制度基礎。盡管目前尚無統(tǒng)一的法律，但相關規(guī)定散見于特別法、行政法規(guī)與部門規(guī)章之中。我國憲法規(guī)定的“自由結社”是NGO參與社會管理的重要依據(jù)，其下位法體系中的行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及大都市的地方性法規(guī)與規(guī)章等，賦予了NGO參與的制度空間。具體而言，制度空間突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，參與制定社會管理的政策規(guī)劃，尤其是對長期性政策進行研究與分析，提供創(chuàng)新性的觀點與視野。

從社會民主的角度來看，NGO要在實際生活中真正參與社會管理，就必須積極主動地參與到政策制定過程中。這是NGO自身屬性的結果，既體現(xiàn)了公民的表達權與利益訴求的精神，又能夠在客觀上提升社會力量的民主自治意識和能力。另外，很多NGO具備第三方參與的特征，其參與主體的角色有助于直接或間接地參與到公共政策的不同環(huán)節(jié)，有助于促進公共問題的解決和降低公共政策執(zhí)行中的機會成本，最終保證公共政策的公共性得以最大化地實現(xiàn)。我國相關制度規(guī)定，NGO參與社會管理政策規(guī)劃的途徑是多元的，既可以通過直接方式參與，也可以通過間接的方式，以組織論壇、會議，發(fā)行出版刊物等方式影響公共政策的制定，參與并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行。在實踐中，NGO參與大都市社會管理的政策規(guī)劃有很多方法與方式創(chuàng)新，智庫、調(diào)節(jié)器、蓄水池等角色客觀上擴大了NGO的影響力。大都市社會管理的巨大需求也為NGO參與提供了廣闊的作用空間，隨著社會發(fā)展的進一步深化，這種民主參與的空間將不斷拓展。

其次，參與大都市公共安全管理，消解社會排斥的張力，促進城市和諧。

城市公共安全是社會發(fā)展領域的重要課題，也是NGO的參與領域。廣義上的城市公共安全是指城市及其人員、財產(chǎn)、城市生命線等重要系統(tǒng)的安全，它反映了自然災害、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟狀況和資源供給等社會、政治、經(jīng)濟和文化因素對于城市長治久安和持續(xù)發(fā)展的影響。新形勢下，城市公共安全已經(jīng)發(fā)生重要的變化，NGO在參與城市公共安全管理的領域主要有：社會治安管理、自然災害管理、公共衛(wèi)生管理、事故災難管理等方面。大都市由于其自身的自然環(huán)境和發(fā)展程度的原因，導致城市災害問題呈現(xiàn)出多樣化的趨勢：商業(yè)、運輸、通訊、計算機網(wǎng)絡的發(fā)達使得整個城市和世界的連通性增加；衛(wèi)生、能源、食品和供水等要害系統(tǒng)一旦遭受災難性事件的嚴重破壞，整個城市系統(tǒng)，乃至國家系統(tǒng)都會陷入癱瘓狀態(tài)；自然生態(tài)和海洋生態(tài)安全、放射性污染、金融安全、民族宗教矛盾、文化沖突、政治動亂等牽動世界的威脅城市安全因素日漸增加。

值得關注的是，隨著大城市發(fā)展而日益頻發(fā)的社會排斥（social exclusion）現(xiàn)象，市民同城市社會的鏈接紐帶或者斷裂或者失去信任的基礎。[4]處于這種狀態(tài)的城市不得不面對特殊群體的訴求，他們遭受著諸如失業(yè)、收入低下、住房、醫(yī)療、教育、環(huán)境、喪失健康等等復雜問題，一旦愿望難以滿足勢必會將不滿向社會發(fā)泄。比如，近年來因為城市發(fā)展所帶來的拆遷問題，造成了每年數(shù)以萬計的群體性事件，給大都市發(fā)展埋下了無窮隱患。[5]無疑，如此眾多的社會管理任務，是任何政府也無法承擔的，而非政府組織恰恰扮演著強大的后備和補充力量的角色。NGO根植于草根，能夠及時了解并發(fā)現(xiàn)社會“痛覺”，把市民的要求和愿望向上傳達，起到溝通、代理的作用，能夠全程參與。[6]有研究將NGO的這種匯集民意、反映市民訴求的功能稱之為典型性功能（the quintessential function）。[7]學術界認為，如果制度能夠含納這些典型性功能，那么NGO針對社會弱勢團體代言人的訴求與民意代表，就能夠更好地彌補政府功能的不足，尤其是影響公共政策的倡導性作為，有助于提升市民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權質(zhì)量，有效制衡利益團體的過度自利行為，影響公共政策的公共性趨向。[8]顯然，在政府建設包容性社會（social inclusion）、縮小社會差距、建設和諧社會的制度設計框架下，NGO的參與具有十分廣闊的空間。

再次，參與大都市的社會公共服務。

根據(jù)通常所謂的“劉易斯拐點”（Lewisian Turning Point）推斷，我國的大都市早已進入了“大眾消費”階段，市民對公共產(chǎn)品與服務的需求呈現(xiàn)出幾何級增長態(tài)勢。而從公共產(chǎn)品供給結構看，我國大都市政府主導下的公共服務供給格局已經(jīng)有所打破，政府主動在制度的層面向包括NGO在內(nèi)的其他供給主體逐步開放空間，一定程度上緩解了就業(yè)、教育、醫(yī)療、公共安全等方面的矛盾和壓力。重要的是，制度設計的初衷還有更深層次的追求，期待NGO參與社會管理能夠在更大范圍內(nèi)激發(fā)起市民的民主參與和相互協(xié)作的公共精神，在參與中培養(yǎng)市民的社會責任感，促進社會信任的達成。迄今為止，我國大都市公共服務正在出現(xiàn)政府、企業(yè)和NGO三主體并存的供給雛形，社會管理多元化的制度格局已經(jīng)顯現(xiàn)。

根據(jù)NGO的屬性與功能特征，其參與大都市公共服務的空間基本上屬于競爭性、個性化、公共性的服務產(chǎn)品。剔除制度約束因素，NGO大體有三類空間可以充分發(fā)揮自己的作用：一是傳統(tǒng)體制下政府和國有公共企業(yè)都不能或不愿涉足的空白領域，即通常所謂“政府失靈”與“市場失靈”的領域，NGO充當填充者的角色，擔負起二者力所不能及的社會公共服務責任。由于政府、市場與NGO處于相互依賴狀態(tài)，彼此不是替代關系，主體地位是平等的，其制度化的潛力最為理想。二是滿足機構改革需要，承接政府轉(zhuǎn)移的職能領域。鑒于改革的傳承與路徑依賴，NGO參與的這些領域盡管權力是自主的，并可以同政府共享社會管理的資源和收益，但有一系列的制度來規(guī)范。比如，為了推動決策科學化，大都市政府往往借助民間智庫的力量，從組織的角度看，政府與民間智庫的合作是高度制度化的：政府為智庫提供財政等政策支持，但政府不對智庫進行直接控制，充分尊重民間智庫的自主權。三是權力制約領域，NGO發(fā)揮著民主治理的作用，其中以監(jiān)督與民主商談機制最為突出。當前，隨著大城市公共事務的增多，越來越多的公益性組織在承擔公共利益任務的同時，也扮演著監(jiān)督者的角色，在提高公共服務質(zhì)量、保障市民合法權益方面功不可沒。[9]與此同時，NGO參與的商談機制在社會價值與群體關系處理方面，同樣有充分的制度空間。

最后，參與社區(qū)管理，促進社區(qū)認同。

根據(jù)我國的制度設計，城市社區(qū)屬于“自治”的空間。我國憲法規(guī)定：城市居民委員會是群眾性自治組織，“辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”。在實踐的層面，大都市社區(qū)的建構、布局與行政區(qū)劃，使社會管理不能由政府唱獨角戲。一方面，大都市社區(qū)同城市地域的分布緊密相關，代表發(fā)展?jié)摿Φ闹行慕鹑谌Α⒏邔哟紊倘Φ纳鐓^(qū)，聚集了文化素養(yǎng)較高、有一定經(jīng)濟實力、來自世界各地的中高端精英人才。這些社區(qū)的環(huán)境優(yōu)美，公共設施完善，保全措施健全，公民意識和社區(qū)自治的參與度相比較其他社區(qū)而言層次更高；另一方面，在那些舊城改造的社區(qū)、城郊接合處的社區(qū)，卻隱藏著很多社會管理的隱患。社區(qū)居民的層次不一，所屬單位不同、文化及生活習慣也不同，流動性極大，這些地方缺乏有效的社會管理。再一方面，大都市寸土寸金，房屋建設模式以公寓大廈為主，在物理上限制了社區(qū)居民的溝通交流，增加了社區(qū)的疏離感，市民的交往受到空間限制。[10]而現(xiàn)代市民又普遍注重個人隱私，同時對政府機構保持著冷漠性的警惕，這些現(xiàn)象的存在使得社區(qū)管理僅依靠街道、居委會難以完成，急需各類以職業(yè)、文化、籍貫為導向的NGO參與社區(qū)管理。這是因為社區(qū)是NGO活動的主要場所，也是NGO開辟與整合社會資源的場所。從體制維系的角度來看，借助NGO的力量不僅是社區(qū)民主治理的需要，也能夠在客觀上促進社區(qū)認同的實現(xiàn)。

二、契合與緊張：N G O參與大都市社會管理的制度化現(xiàn)狀

1.多元化開放趨勢：NGO的主體資格與能力

在政府向市場分權、中央向地方分權、國家向社會分權的大背景下，大都市社會管理出現(xiàn)的主體多元化趨勢，是為了適應社會管理結構呈現(xiàn)出多層次、多場域、多任務、多目標的復合治理的客觀要求。正是基于這一考量，國家的社會管理制度設計已經(jīng)把NGO納入多元主體的結構，賦予了NGO在大都市社會管理中的合法地位，主體資格得到了體制確認，并對其行為能力寄予了政治期待：

首先，NGO參與社會管理的體制包容性不斷擴大，制度空間不斷拓展。在我國，城市是NGO發(fā)育程度最高、組織化能力最強、社會動員效果最理想的地方。也正是基于這種認識，政府的社會管理體制越來越向社會組織開放，這種體制確認已經(jīng)反映在我國政治頂層設計中的“社會協(xié)同”共識中，NGO參與的體制保障進一步加強。其次，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，以及城鄉(xiāng)一體化的逐步落實，城市社會管理的分工將進一步細化，從而形成各種不同的新興社會關系，圍繞不同利益訴求拓展了城市的不同治理空間。NGO作為專業(yè)性很強的社會組織，在有效緩解社會管理的供給與需求矛盾的同時，也為NGO參與大城市社會管理營造了有效空間。最后，環(huán)境與平臺條件的改善，提升了NGO參與大城市社會管理的能力。大城市是信息化程度高、網(wǎng)絡覆蓋率廣的區(qū)域，政府的管理慣性會不自覺地通過控制和壟斷信息與知識來實現(xiàn)社會管理。隨著NGO作為參與主體在社會管理中發(fā)揮作用，政府的信息壟斷地位受到挑戰(zhàn)，在信息與知識的共享、利用與傳播的過程中，NGO借助自己的平臺所提供的信息與知識，既能夠為政府的社會管理提供不同渠道的信息資源，也能夠豐富公眾對透明度的社會認知、反映公共訴求、達成集體行動，社會管理的效率明顯改善。

2.公共服務均等化趨勢：NGO利益訴求的指向

在普遍的意義上看，大都市的基礎性公共服務和經(jīng)濟性公共服務都非常發(fā)達，且供給效率很高、開放性很強。但是，在涉及公眾生活的社會性公共服務方面則體現(xiàn)出相對封閉性特征，尤其是公辦的教育、醫(yī)療與福利等，資源分配極不平衡。這個社會性公共服務由于事關社會大眾需求，一旦處理不當極可能引發(fā)社會沖突與社會對立。近年來，一些草根性NGO開始就公共服務供給開展了大量工作，代表公眾向政府訴求均等化利益的實現(xiàn)，并得到了政府的政策回應。

但是，NGO的參與能力尚不足以改變制度安排的價值指向，要成為影響公共政策的制度化因素還有待時日。這是因為：在大城市的實踐中，公共服務均等化剛剛啟動，所面臨的任務十分繁重，NGO代表公眾訴求將在相當長時間內(nèi)保持高位運行的上升態(tài)勢。表現(xiàn)在兩個方面：一方面，城市過去公共服務均等化的歷史欠賬太多，短期內(nèi)尚處于公共政策的議題設定與政策調(diào)節(jié)階段，完整的政策周期還沒有形成；[11]另一方面，大城市擴容迅速，老問題尚未解決，新問題又不斷涌現(xiàn)，公共服務均等化既要保持同城市發(fā)展水平相應的動態(tài)調(diào)整狀態(tài)，又要跟蹤社會群體分化帶來的均等化新問題。當前，大城市有兩種群體處于相對邊緣化狀態(tài)：一是處于城市底層的低收入者（含外來務工的流動人口）；二是特殊群體，如社會弱勢群體、拆遷群體、NIMBY群體等。在當下公共服務均等化的訴求結構中，NGO代表這兩類群體最為顯著，但限于NGO的能力，這種困境并未得到根本性解決。

3.政府購買：政策傾向與規(guī)范整合的沖突

一般認為，政府購買服務的根本動因是基于職能反思、效率考量與民主的價值追求。無疑，NGO的存在的確填補了政府社會管理職能的某些空白，有些是對部分不當政府職能的糾偏，特別是在管理績效方面，社會管理的成本-收益能夠得到根本性改觀。[12]與此同時，NGO參與社會管理也是國家民主管理的方式，是政治決策值得參考的選項。上述這些因素促成了政府購買NGO服務意愿的達成。總體上，NGO之所以能夠成為政府購買服務的選擇之一，在于NGO在參與大都市社會管理中所呈現(xiàn)出的正向效應：一是公益性活動具有廣泛的社會影響力，NGO的社會動員能力有助于加快基層社會的組織化進程，改變一盤散沙的原子化狀態(tài)；二是NGO的行為方式逐步規(guī)范，特別是針對政府的體制性資源，NGO可以采取自由的行動策略，如有意接近的“合作”而非“對抗”策略，能夠提升政府購買服務的意愿；三是代表公眾進行訴訟，集體行動的成分越來越大，訴訟在法制進程中功用甚大，特別是一些“維權”訴訟行為，對于宣傳法制能夠起到積極效果。

在推行政府購買NGO服務的實踐中，卻面臨著制度化的障礙：一方面，政策制度匱乏使NGO難以獲得公正的競爭環(huán)境，如政府購買服務過程中常常因政府職能邊界不清、契約關系不明、契約雙方存在依附關系使得政府購買服務變成內(nèi)部交易，變相演變?yōu)楣蛡蜿P系，而大量NGO被排除在政府政策支持和資金資助之外，因此制度安排與機制應該充分照顧多元主體；[13]另一方面，政府購買的文本約束與執(zhí)行存在隨意性，典型的是購買的合同管理，政府履行合同管理的意愿和經(jīng)驗都有很大隨意性，結果導致政府難以對NGO提供的公共服務進行有效控制與評估，甚至造成成本過高；[14]再一方面，我國的NGO由于普遍缺乏參與政府購買服務的經(jīng)驗，再加上自身對政府購買的制度認同度不高的主觀原因，NGO在提供公共服務能力、獨立運作能力、自律和自治機制、監(jiān)管機制等方面都還有待完善，這在影響政府購買質(zhì)量的同時，也會影響到對制度、對NGO的社會認同。[15]

因此，政策傾向并不必然帶來制度化的政府購買結果。從內(nèi)因的角度衡量，NGO的制度化參與需要解決政府信任問題，同時也需要NGO主動了解政府購買的意向、需求與制度偏好，尤其是準入制、程序性規(guī)范與評估環(huán)節(jié)的政策規(guī)定，直接決定NGO的入選幾率。通常，政府購買服務的意愿越強、購買能力越大、購買范圍越寬、購買透明度越高，則NGO參與社會管理的效果也就越接近政府的預期。否則，NGO便可能缺席政府購買服務，制度整合任重道遠。

4.政府主導趨勢：NGO的“協(xié)同”角色及其抑制

從本源看，社會管理乃是政府職能結構的有機成分，政府扮演著無可替代的主體角色，即政府主導格局建立在社會管理的本質(zhì)屬性基礎上。作為一種政治性機制，政府主導的社會管理體制被賦予了制度安排的剛性原則，表現(xiàn)出高效、規(guī)范與理性等三種趨勢：（1）“高效”趨勢源于政府高度的資源動員能力，可以集中力量重點解決城市社會管理中的特定問題，能夠有效節(jié)約管理成本；（2）“規(guī)范”趨勢源于政府的公共政策治理途徑，在食品衛(wèi)生與醫(yī)療系統(tǒng)、公共安全系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)、人口管理系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、科教文化系統(tǒng)等不同領域，政府能夠做出權威性的政策規(guī)范，既保護人權和自由公正，又能夠借助強制性機制規(guī)范權力邊界，同時約束政府與其他主體的行為；（3）“理性”趨勢則源于政府公共行政的規(guī)劃職能與治理實踐，如對大城市社會管理的主體、客體、機制等做出預測，制訂可供決策的方案，主動“應對”社會管理可能出現(xiàn)的問題，而不是被動地“適應”。

根據(jù)我國的制度設計，政府主導角色表現(xiàn)為“負責”；NGO參與角色表現(xiàn)為“協(xié)同”。對此，學術界的立場是：“政府負責就是政府制訂規(guī)則，創(chuàng)造環(huán)境，組織運作活動，提供服務和福利，通過協(xié)議方式委托社會組織開展社會服務。……政府負責不等于政府包辦。”[16]實際上，在發(fā)達國家的社會管理實踐中，NGO的角色也大體是“配角”。比如，美國法律規(guī)定，NGO參與危機管理的功能定位是“填空”作用，如為災民個人或家庭提供的服務，而且這些服務僅限于政府和私人保險公司不能滿足需求的領域，或政府成本過高的領域。[17]具體到我國的大都市社會管理，政府主導格局對主體角色定位是有要求的，既不能出現(xiàn)NGO僭越政府角色的情況，也不能出現(xiàn)政府不愿意“負責”的甩包袱的現(xiàn)象。無論如何，基于政府“負責”而出現(xiàn)的抑制NGO“協(xié)同”角色現(xiàn)象，絕不是我國社會管理的發(fā)展方向。

三、制度化的實現(xiàn)：政策激勵、政府規(guī)制與公共精神

1.選擇適合的政策激勵模式

根據(jù)科學管理的原則，社會管理中“政府負責”與NGO“協(xié)同”參與的體制安排應該尊重二者運作規(guī)律。一般而言，政策激勵在社會管理的初級階段具有事半功倍的作用，同時對于新生社會管理事務的處置也具有很強的效率導向。在我國的大都市社會管理中，政策激勵具有歷史傳承的路徑特征，是NGO制度化參與的優(yōu)先選擇。

第一，財政激勵，即資金與物質(zhì)的政策傾斜。世界其他國家的NGO發(fā)展經(jīng)驗表明，政府的財政激勵政策主要有三種方式：一是直接的資金注入與支持，尤其是那些親政府的準政府組織，能夠從政府那里獲得充足的財政支持；二是免稅的財政優(yōu)惠，貫穿于包括跨國性NGO的全部運作過程；三是政府購買NGO的公共服務。在我國，由于體制性因素制約，能夠獲得直接財政注入的NGO多為全國性非政府組織，而且大多從原政府部門轉(zhuǎn)型而來，具有典型的準政府組織特征。在城市，地方性與基層草根NGO基本無法獲得這樣的機會。但是，對于自治類等符合體制特征的NGO，城市政府多能夠給予財政支持。最為突出的是公共文化類的NGO及其活動，只要符合政府規(guī)劃的發(fā)展方向，就能夠得到財政激勵政策的支持。比較而言，政府購買公共服務的財政激勵政策，大都市的力度還有待加強。以2006年上海的政府購買公共文化服務為例，政策落實下沉到財政能力相對較低的區(qū)（縣）級政府層面，上海市只有政策規(guī)劃，區(qū)（縣）財政落實資金。在這種背景下，用于購買文化支出的財政比例只占上海當年GDP的萬分之一，是當年上海財政收入的千分之一，黃浦區(qū)的GDP位列上海第一，且位于核心文化帶，其購買文化服務的財政支出也僅僅動用了其26‰的比例。[18]顯然，這個比例同文化事業(yè)的支出結構是不匹配的，財政激勵政策有待進一步拓展和深化。

第二，分類管理，采用合適的政策工具激勵NGO的協(xié)同參與。社會管理事務復雜，需要NGO參與的領域也難以盡述，因此一統(tǒng)的政府管制是不現(xiàn)實的。實行分類管理，區(qū)別使用政策工具的激勵手段，應基于如下兩種NGO類型進行政策傾斜：一是對草根性NGO的政策激勵。這類NGO的生成多為自下而上模式，它來源于社會、服務于社會，因而在大都市中的數(shù)量、類型、規(guī)模都是同城市發(fā)展同步的，適當?shù)恼呒钅軌蛟跐M足社會需求和提供公共服務方面保持動態(tài)一致。二是針對社區(qū)自治類NGO的政策激勵。這類NGO由于其非營利性和公益性特征，在“政府失靈”和“市場失靈”的背景下能獲得更多的社會支持與社會信任，是公民自治精神的集中體現(xiàn)。這類NGO還包括學術界所區(qū)分的“政治互動類”NGO，適用于政治動員、政治社會化工作。[19]尤其是社區(qū)層面的民間組織，盡管有的未獲得合法注冊的法人資格，但它們在培養(yǎng)市民的公民意識、促進社區(qū)自治方面具有不可替代的地位。

政策激勵的根本目標是促進NGO擔當城市社會管理的責任。在我國當前的政府主導模式下，城市政府扮演著財政供給、信息交換、協(xié)調(diào)規(guī)劃的角色，在一定程度上使政策激勵的效應無法及時體現(xiàn)出來，因此政府社會管理功能在未覆蓋領域、政府不便提供服務的領域，以及不能涉足的領域常常缺位。這意味著政策激勵方式應該從政府職能創(chuàng)新開始。在國外的城市社會管理實踐中，為了推動多元主體治理的自主性，城市創(chuàng)新性地運用了一種“內(nèi)部市場”的政策工具，政府通過合同雇用NGO的方式獲得NGO提供的服務，如為社區(qū)提供圖書館、娛樂設施或消防服務等。[20]這些經(jīng)驗的共同特征是其目的在于有效推動NGO的行為表現(xiàn)，達到政府社會管理的期待目標。總之，政策激勵的途徑多種多樣，應該根據(jù)城市社會管理的實際需要做出選擇并付諸實施。

2.有效的政府規(guī)制：權力邊界與服務標準

同政策激勵不同，政府規(guī)制（governmental regulation）具有激勵與約束的雙重功能。制度化程度高的城市政府已經(jīng)具有比較成熟而系統(tǒng)的政府規(guī)制。比如，西歐、美國等的大都市現(xiàn)在正在試圖走向放松規(guī)制（de-regulation）的反向道路。比較而言，我國的大都市目前欠缺的是充分的NGO協(xié)同參與的規(guī)制，當然也包括約束性的政府規(guī)制。在規(guī)范運作、公平競爭、機會均等的原則下，我國大都市社會管理中的NGO參與應該注重以下四個方面的政府規(guī)制：

第一，準入規(guī)制。

鑒于我國的NGO參與社會管理的時間不長、能力不足、數(shù)量不夠等現(xiàn)實，特別是我國尚缺乏一部NGO管理的法律，難免在政府激勵背景下出現(xiàn)不具備NGO資質(zhì)的組織搶占政府資源的情況，它們不規(guī)范的組織行為還可能帶來災難性后果。為了給正規(guī)的NGO和運作良好的其他組織以公平的制度承諾，城市政府急需完善社會管理的準入制度，讓更具資質(zhì)的NGO參與到更需要效率的社會管理工作中來。比如，就災害管理的志愿參與而言，由于災害救助需要具有專業(yè)技術的志愿人員來完成大量的救護、救災、救助工作，同時還需要在災區(qū)秩序的基礎上展開有效的救助，因此基本資質(zhì)條件的設定不但有助于提高救災效率，而且也是對災區(qū)生命的保障。僅就災害管理而言，城市政府規(guī)制的準入條件應該做好兩個方面的工作：一是資質(zhì)條件的設定要本著職業(yè)化、專業(yè)化的原則，有目的地扶持數(shù)量穩(wěn)定的NGO，鼓勵它們同城市轄區(qū)內(nèi)的科研院所、大學與事業(yè)單位等合作，提高其專業(yè)技能；二是對現(xiàn)有志愿組織進行整合，完善城市NGO準入的制度體系，以便在救災應急時科學安排、合理調(diào)度資源。

第二，對城市政府與NGO的合作機制與模式進行規(guī)制。

前文已述，NGO發(fā)展同政府具有直接相關關系，政府與NGO的合作模式存在緊密與松散兩種不同模式。根據(jù)我國社會管理體制設計的原則，NGO參與的角色為“協(xié)同”，相應的政府規(guī)制因而在兩個方面展開：一是激勵與約束政黨、政府、NGO與公眾等不同參與主體的行為，二是對合作方的NGO賦予資源主體地位的規(guī)制，共同實現(xiàn)城市社會管理的目標。在國外，這種合作機制規(guī)制已經(jīng)形成了制度化的模式，如美國的大都市社會管理吸納NGO參與有兩個層面的政府規(guī)制，即城市如何吸引全國性NGO的參與，以及城市發(fā)掘本區(qū)域內(nèi)草根性NGO的參與。美國全國災難響應志工組織（NVOAD）在新奧爾良市的運作體現(xiàn)了政府規(guī)制的成功：市政府根據(jù)需要，給予NVOAD協(xié)調(diào)、組織、溝通的權力與資金保障，開展州與城市的災難響應研討、聚會、交流學習的合作經(jīng)驗，展示NGO活動的主題與設施等。除此以外，NVOAD還通過教育、發(fā)展指導、功能擴展等途徑，幫助新奧爾良市提高救災的綜合能力。[21]

對于我國的大都市而言，建立健全這種合作機制與模式的相關規(guī)制是十分必要的。當前，尤其應該致力于解決NGO協(xié)同參與的自主性、政府角色、程序流程與監(jiān)督反饋等基本問題，適當?shù)囊?guī)制有助于推動大都市社會管理的“有序參與”。在政府與NGO合作方面，城市需要做的規(guī)制創(chuàng)新是改變政府主導模式，對合作的權利與義務進行重新規(guī)制，有意識地規(guī)范政府自身的權力邊界，激活NGO參與的潛質(zhì)。城市政府的規(guī)制還應該圍繞這些NGO的服務延伸的網(wǎng)絡開展，規(guī)范NGO的宣傳、教育、培訓、溝通等功能發(fā)揮。

第三，關于政府購買公共服務的規(guī)制。

就當前城市社會管理的現(xiàn)狀而言，規(guī)制的首要對象是政府，應強調(diào)以約束性規(guī)制為主。政府購買的約束性規(guī)制之所以是必要的，是因為基于公共財政支持的服務項目可以迫使NGO建立標桿，明確服務供給的績效期望。比如，政府購買的服務項目面向社會公開并立項后，在政府和社會的監(jiān)督下，作為項目實施者的NGO會自覺按照規(guī)范的項目管理要求與流程開展工作。以此為據(jù)，政府在項目結束后也便于開展以結果為導向的評估與驗收。由于政府在購買服務中居于主動地位，約束性規(guī)制應該體現(xiàn)以下幾個方面的要求：一是以項目管理約束政府的財政政策，將政府購買服務項目納入財政預算管理范疇，必要時提請立法機構編制預算；二是規(guī)范的財政經(jīng)費使用制度，首要的任務是確立財政經(jīng)費使用的基本原則和標準，細化的財政支持制度，比如標準公平性與權重、財政支付方式與監(jiān)督制度等；三是規(guī)范財政支持的政策流程，體現(xiàn)項目實施的民主化與透明性。

如果規(guī)制的對象是NGO，則以激勵性規(guī)制為主。通過規(guī)制的激勵，促進NGO朝政府期待的方向發(fā)展，就政府期待的服務進行競標。這種激勵性規(guī)制在美國也是很普遍的政府管理模式，比如災害管理中的NGO參與激勵，政府根據(jù)救助預算，并結合開展救助工作的實際績效對NGO進行財政撥款，NGO的資歷、救助經(jīng)驗、救助信用、獲得其他贈款的途徑和數(shù)量等，都作為政府訂立合同的參考。當然，在救援工作完成后，政府會根據(jù)NGO參與救助的績效，給予一定數(shù)額的救濟性報銷作為獎勵。[22]客觀上，這種激勵性規(guī)制也是一種遴選機制，能夠公平遴選符合條件的NGO，使那些發(fā)育程度相對成熟，愿意學習，有能力承擔社會管理任務的NGO有更多的社會擔當機會。

第四，鼓勵NGO進入城市社區(qū)。

在國外，社區(qū)是NGO參與社會管理的主戰(zhàn)場。在我國，社區(qū)發(fā)育的程度較低，城市也不例外。在一些基本公共服務尚未達到全覆蓋的社區(qū)，亟需草根性NGO的介入：一方面，NGO可以給社區(qū)治理提供資源支持，也能夠給予必要的專業(yè)化技術幫助；另一方面，NGO的社區(qū)介入，應側(cè)重于彰顯和維護社區(qū)公共利益，同時能夠?qū)ζ渌厥饫嫒后w給予特殊的照顧，如婦女、兒童、老年人、殘疾人、少數(shù)民族、窮人、無家可歸者、疾病患者、甚至青少年犯罪人員等，讓他們平等享有社會福利，體現(xiàn)社會的關愛與包容；再一方面，NGO具備專業(yè)知識，能夠在促進社區(qū)發(fā)展與社區(qū)民主方面發(fā)揮無可替代的作用。比如，志愿組織的民主精神能夠鼓勵社區(qū)成員自由地表達自己的意見，并對有關社區(qū)公共政策的事項提出建議。后者對于我國正在開展的社區(qū)自治具有積極意義。

3.公民自覺：城市公共精神的培育與養(yǎng)成

一般認為，我國普遍缺乏公共精神，這是導致中國缺乏西方社會特質(zhì)的原因。[23]在城市，公共精神不足是導致社會發(fā)育遲緩的主觀原因。那么，如何提高城市的公共精神呢？就個體的角度而言，就是使廣大市民具備公民意識、行為能力，具備公民特征、敢于社會擔當。換句話說，就是實現(xiàn)市民從公民意識覺醒到公民自覺的轉(zhuǎn)變。在諸多的實現(xiàn)公民自覺路徑中，NGO的價值顯著表現(xiàn)在市民的組織化與集體行動上。迪爾凱姆指出：社會性“之所以是普遍的，是因為它是集體的（即多少帶點強制性的），而不是因為它是普遍的，所以它才是集體的。”[24]NGO的集體行動邏輯不但能夠以法律、風俗、道德、語言等途徑去影響市民的行為方式、思維方式和感覺方式，而且還能夠?qū)κ忻駛€體施加諸如引導、贊賞、規(guī)勸、禁止等各種形式的影響。

實現(xiàn)公民自覺還需要NGO潛移默化地對市民進行文化熏陶。帕特南認為，從柏拉圖以來，公共精神就蘊含于社會文化范疇之內(nèi)，民主參與的制度績效離不開公民的利他精神，也離不開NGO所固有的互助、規(guī)則、合作、網(wǎng)絡等社會資本因素。[25]在這個意義上，城市培養(yǎng)公民公共精神的文化路徑還需要加強，應圍繞城市價值觀與意識形態(tài)的核心開展形式多樣的文化建設。

實踐證明，“權利本位”同民主參與的績效呈正相關關系：公民的權利意識越強，則民主績效越顯著；反之，民主參與就越是冷淡。參與社會管理的確能夠起到喚醒公眾權利意識與民主意識的作用，但并不必然帶來公共精神的良性結果。一個城市的民主參與質(zhì)量取決于市民的組織化程度，因此NGO參與社會管理除了解決社會問題，其價值還在于培養(yǎng)市民積極的公民資格與利他主義等公共精神的品質(zhì)。作為城市社會的一份子，NGO需要幫助公民理解公益多元化的優(yōu)點，要成為公眾提供群體間對話或公開對話的平臺。與此同時，公眾在具備尊重、包容、合作等品質(zhì)的基礎上，只要他們踏入NGO或其他形式的公共生活，就會對NGO和社會產(chǎn)生組織歸屬感和某群體的成員身份認同。這樣，NGO自然就成為公眾分享彼此成就、分擔彼此失敗的不自覺的選擇。

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[18]以上數(shù)據(jù)來源于上海市政府網(wǎng)站以及相關區(qū)的政府網(wǎng)站，經(jīng)整理后綜合而成。

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[22]John Twigg,Diane Steiner.Mainstreaming disaster mitigation:challenges to organisational learning in NGOs.Development in Practice,Vol.12(3/4),2002.pp473-479.

[23]袁祖社.中國傳統(tǒng)社會的“倫理本位”特質(zhì)與民眾“公共精神”的缺失——立足于現(xiàn)代普遍主義的公共性社會信念的反思[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版),2007(5).

[24][法]E·迪爾凱姆.社會學方法的準則[M].狄玉明譯，商務印書館,1995:30.

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