土地整治在上海城鄉一體化發展中的路徑選擇研究

溫祖良，范志昂，孫彥偉

（上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

土地整治已上升為國家戰略，被視為確保國家糧食安全的重大舉措[1]。多年來，上海土地整治從數量潛力挖掘階段、數量與質量并重階段，邁向了城鄉土地價值最大化階段[2]。上海城鄉一體化的發展，要求土地整治要特別重視農村土地的生態功能，要為城市人口提供休閑功能，要為實現新農村建設和統籌城鄉發展服務。上海土地整治怎樣服務于城鄉一體化發展，如何為上海土地資源管理工作“保障發展、保護資源、優化空間”的定位提供支撐，選擇適合上海大都市特色的農村土地整治路徑，解決上海土地整治如何做、做什么是首要問題。

1 土地整治內涵及其演變

十多年來，我國土地整治的內涵和地位發生了顯著改變。1998年《土地管理法》規定“國家鼓勵土地整理”，號召各地開展土地整理工作。2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》將其修改為“土地整治”，描繪了到2020年我國新農村建設和城鄉經濟社會發展一體化新格局的美好前景。《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）進一步明確將農村土地整治上升為國家戰略，作為實現城鄉一體化發展戰略的基本手段之一，指出農村土地整治是促進農業現代化和城鄉統籌發展、增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件的重要手段，對農村土地整治工作提出了明確的目標要求[3]。

近年來，土地整治的內涵越發豐富，整治理念更強調宏觀站位、系統管理和持續發展。在整治領域上，從農地整治拓展到農村土地綜合整治，再拓展到城市國有土地的市地整治。在整治目標上，從單一補充耕地拓展到推進城市化（城鎮化）和新農村建設，促進城鄉統籌發展，建設高標準基本農田，改善生態環境等方面。在整治范圍上，從分散、割裂的農地整理和村莊整治轉變為“田、水、路、林、村”的綜合整治，全域整體推進。在整治手段上，從以項目為載體，拓展為項目、工程和各類政策工具等的綜合運用。在地位和作用上，土地整治貫穿起了國土部門中耕地保護、規劃、地籍、利用等幾乎所有業務，涉及多個其他政府部門，涉及廣大群眾的利益，是國土部門面向政府其他部門、面向社會群眾的前沿，是改善部門形象，促進國土部門從權力型政府向服務型政府轉變的著力點之一。

2 上海土地整治現狀與模式探索

2.1 土地整治現狀

（1）傳統耕地后備資源越來越少，整理復墾難度逐年加大

一方面，隨著土地整理復墾逐年推進，傳統耕地后備資源（如坑塘水面、農村道路、曬谷場、荒草地、廢棄宅基地和工礦用地等）越來越少。另一方面，隨著項目新增耕地率的降低，項目成本不斷提高，以往按照新增耕地數量補貼項目建設成本的運作方式逐漸凸顯弊端，致使項目實施主體的積極性大大降低，無形中也增大了難度。此外，各區縣土地整理復墾受到本市其他部門相關政策的約束越來越大，工作難度逐年加大。

（2）城鄉間差距拉大，城鄉統籌發展受制約

當前，上海城鄉二元結構分化態勢顯著，城鄉發展不協調，制約了城鄉統籌發展。近年來城鄉居民收入比保持在2倍以上，收入差距逐年拉大；廣大農村地區公共服務供應遠低于城市地區，農民居住和生活條件亟待改善。

（3）城市擴張，生態資源承壓，宜居度降低

多年來，隨著城市規模的迅速擴展，生態資源（包括綠地、園林地、耕地、濕地等）逐年減少；隨著常住人口的增加，人均生態資源更是減少迅速，生態資源承壓較重，生態格局呈現破碎化，宜居度降低。

2.2 土地整治的模式探索

緊繃的資源約束和旺盛的發展需求，促使上海在土地整治方面不斷尋求突破，并在實踐中逐步探索出適應當地實際的城鄉土地整治模式[4]。各地土地整治模式的探索反映了本市各區域因其發展階段和規劃定位的差異所選擇的差別化城鄉建設用地增減掛鉤路徑和土地整治方式。

（1）外岡模式

外岡模式是指以土地整治為平臺，以宅基地置換和城鄉建設用地增減掛鉤等政策為抓手，以推進城市化進程為主要目標的城鎮推進型整治模式，是在嘉定區外岡鎮的土地整治實踐中形成的。

嘉定區以此為典型，積極發揮其示范作用，建立了區級統籌、鎮為主體、國有和集體企業運作的機制，將宅基地置換和集體建設用地流轉與全區城市化發展相結合，聚焦重點城市化地區，同步推進“一核兩翼”、新市鎮和中心村建設。農民宅基地搬遷后復墾為耕地，實現土地流轉和規模化經營；農民以宅基地等量換配套完善的鎮區產權房，居住和生活條件有了很大改觀，收入來源也從過去的單一收入變為擁有“四金”收入，即就業薪金、房屋租金、村集體經濟組織的福利金、鎮保或農保的退休養老金。

外岡模式對上海近郊快速城市化地區的農民生活條件改善、集約用地和城鄉統籌發展、現代農業發展等具有積極示范意義。

（2）莊行模式

莊行模式是指以土地整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤等政策為抓手，以農民、農村、農業發展為目標的鄉村更新型新農村建設模式，是在奉賢區莊行鎮的土地整治實踐中形成的。

奉賢區及莊行鎮政府整合各項支農政策，在新葉村探索開展農村土地綜合整治工作，力爭通過“田、水、路、林、村”綜合整治，實現“宅基地歸并集中、農業規模經營、農村持續發展”的目標。農民分散的宅基地搬遷后復墾為耕地，實現土地流轉和規模化經營；根據發展階段和規劃定位的不同，新葉村因地制宜地采用“宅基地歸并集中”的安置模式[5]，強調建設農村、服務農民和提升農業。

莊行模式對上海遠郊農業地區的農村發展、農業提升、農民受益和城鄉統籌有積極示范意義。

（3）基本農田保護示范區建設模式

金山區廊下鎮基本農田保護示范區是全國首批116個示范區之一，示范區建設要達到基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化的總體目標。示范區建設以農地（基本農田）綜合整治為重點，配套完善的農田基礎設施（路、渠、溝、泵、閘、林等），提升農業規模化程度和糧食綜合生產能力，建設高標準基本農田。

基本農田保護示范區建設模式，對在上海土地利用總體規劃和土地整治規劃[6]確定的基本農田保護區及其重點整治區域中，實施以建設優質基本農田、提高基本農田質量、建立健全保護機制為目標的土地整治具有重要示范意義。

（4）小城鎮建設模式

小城鎮改革試點本質上是統籌城鄉發展的城鎮建設，著力點是小城鎮的產業集聚和功能完善，發展特色經濟，提高公共服務水平，深化相關制度改革。

本市關于開展小城鎮發展改革試點的政策意見，確定了崇明陳家鎮等共10個鎮作為本市第二批試點城鎮。在具體實施中，城鄉建設用地增減掛鉤是小城鎮試點中一項主要的政策措施和實施手段。此外，城鎮建設方面，給予試點小城鎮土地出讓收益“返還”、農民安置的各類收費減免及在土地儲備、土地用途轉變等方面賦予部分“城市管理權限”等政策支持。農村發展方面，給予試點小城鎮農村集體建設用地流轉試點、土地復墾市級補貼、鼓勵土地承包經營權流轉和發展旅游農業、納入新型農村金融試點等政策支持。

以上模式基本反映了上海在土地整治方面的各種探索，對于確定上海在城鄉一體化發展背景下的土地整治路徑具有借鑒意義。

3 土地整治與城鄉一體化關系分析

城鄉一體化發展離不開土地整治，土地整治的先進理念和豐富內涵使得土地整治成為助力城鄉一體化發展的重要載體。上海市在“十二五”規劃中明確提出：把統籌城鄉發展作為轉型發展的重大任務，優化市域空間布局，充分發揮郊區在新一輪發展中的戰略作用，積極推進新城、新市鎮和新農村建設，城鄉良性互動，以工促農、以城帶鄉，構建覆蓋城鄉的基礎設施體系、公共服務體系和城市管理體制，進一步提升城市現代化管理水平，構筑城鄉一體化發展新格局。

3.1 土地整治是實現本市城鎮體系的有效途徑

城鎮體系是本市城鄉一體化發展美好藍圖，而藍圖的實現則需要多種手段和途徑。土地整治中一項非常重要的內容就是建設用地整治，通過存量建設用地空間布局的調整，將農民分散居住向適當集中居住轉變，將城鎮發展中土地粗放利用向節約集約利用轉變，將農村建設用地調整后節約的指標向城市傾斜，為城市更新改造提供用地支持。

3.2 土地整治是實現城鄉一體化中新農村建設重要載體

土地整治在農村方面要實現“田、水、路、林、村”綜合整治目標：一方面要建設高標準基本農田，改善生態環境，發展現代農業，為農業發展提供重要基礎保障；另一方面要開展新村建設，建設土地節約、村容整潔、配套齊全的農村新型居住社區。土地整治綜合運用了各部門的政策工具，采用工程、經濟等手段實現新農村建設。

3.3 土地整治是統籌城鄉與工農關系的長效之策

多年來，我國農業持續發展、農民穩定就業、農村和諧進步的難度不斷加大，城鄉關系和工農關系改善也出現停滯狀態。在此階段深入開展農村土地整治，不僅符合黨的十七大報告所要求的“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化新格局”，也切實搭建了“消除城鄉二元結構、解決經濟社會發展結構性矛盾的重要平臺”[7]。

3.4 土地整治是解決城鄉一體化發展中用地瓶頸的重要手段

上海是一個人口多、土地資源相對缺乏、環境容量十分有限的特大型城市，用地瓶頸問題是上海城鄉一體化發展的較大約束。通過土地整治項目的實施可新增較大數量的耕地和占補平衡指標，為城鄉一體化發展的用地需求提供重要保障。

4 上海土地整治的路徑選擇

4.1 建設高標準基本農田，推進土地整治由重數量向數量質量并重轉變

高標準基本農田是指通過土地整治，建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田[8]。高標準基本農田建設，是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在農村土地整治重點區域及重大工程區、基本農田保護區、基本農田整備區等開展的土地整治活動，通過完善農田基礎設施配套，增強防洪、排澇等抵御自然災害的能力，全面提高農田質量和土地集約利用水平；通過配套農業生產附屬設施，加強農產品精深加工，發展現代農業、種源農業；通過對農田生態環境的修復、保護和建設，打造良好的農田生態環境，發展都市高效生態農業。

高標準基本農田建設的主戰場是全市328萬畝（約2186.67km2）基本農田，要根據現有基本農田設施水平，按照“統籌兼顧、突出重點、先易后難、分類實施”的原則，以項目為載體扎實推進。通過高標準基本農田建設，實現基本農田集中連片，提高耕地質量，促進都市型規模化現代農業建設和生態景觀建設，推進本市土地整治由重數量向數量質量并重轉變。

4.2 因地制宜分類推進農村土地綜合整治，建設與國際化大都市相協調的新農村

農村土地綜合整治是以實現農村布局優化、道路硬化、村莊綠化、環境美化為目標，在強調“田、水、路、林、村”綜合整治的同時，注重加強和改善農村匱乏的文體、教育、醫療衛生與防疫以及生活垃圾處理與保潔等設施，美化農村居住環境。通過對農戶房前屋后、禽畜飼養、垃圾污水等進行綜合整治，把城市的供電、供水等公共基礎設施引入農村，縮小城鄉差距，著力改變農村“臟、亂、差”的狀況。

農村土地綜合整治的區域為本市土地利用總體規劃和土地整治規劃確定的集中建設區外的廣闊空間，依托高標準基本農田建設，加入農村居民點整治和城鄉建設用地增減掛鉤內容。農村土地綜合整治要依據本市城鄉發展實際，因地制宜分類推進，系統總結“外岡模式”、“莊行模式”等經驗，完善模式。在集中建設區內和集中建設區外，分別以城市化推進型農村居民點整治和鄉村更新型農村居民點整治為主推模式，促進建設用地集約節約利用，建設與國際化大都市相協調的社會主義新農村。

4.3 創新性推進生態空間綜合整治，優化城鄉生態空間

生態空間綜合整治，要以耕地質量的不斷提高、城鄉土地利用環境的極大改善、實現區域景觀和生態環境保護、優化城鄉生態空間為主要目標，為市民提供良好的生態空間和休閑去處；要針對整理區內影響生態環境最顯著的因素，采取綜合措施，完善農田林網、護坡林草帶，控制水土流失，加深耕層、改良土壤，達到改善生態環境、優化城鄉生態空間的同時，提高生產效益，統籌城鄉發展。

生態空間綜合整治的區域為本市土地利用總體規劃確定的生態源地、生態綠環、生態走廊和生態保育區等四大重點區域。生態空間綜合整治體現了土地整治的城鄉一體化生態、休閑價值。

4.4 適度有序開發灘涂資源，保障經濟社會發展

適度有序開發灘涂資源是在綜合考慮本市的自然條件、社會經濟條件、土地利用條件及農業生產布局狀況下，落實土地利用總體規劃和土地整治規劃。在合理設定開發的規模和布局、生態系統的穩定性保障、河勢穩定、防洪安全、航道整治、生態維護等的前提下，有重點、適度有序、逐步推進灘涂圈圍成陸土地整治項目。

通過對灘涂成陸土地實施整治，增加有效的耕地面積，合理配置農業基礎設施，完善農業生產條件和生態環境，提高機械化耕作水平，促進土地資源合理利用和社會經濟可持續發展，提高本市耕地占補平衡能力。

4.5 探索城鎮存量建設用地和產業用地整治，提高土地節約集約利用水平

按照“重點建設項目向開發區集中、鄉鎮企業向工業小區集中、農民住宅向小城鎮和中心村集中”的要求，推進城鎮存量建設用地和產業用地整治，推動產業集聚、居住集中和土地規模經營的一體化進程，更好地引導城鄉發展，改變人口和產業布局分散、資源利用率低、生態環境破壞較為嚴重的弊端。

建設用地整治在本市處于探索階段，近期主要是將位于本市土地利用總體規劃確定的集中建設區外建設用地向集中建設區內轉移，遠期主要是集中建設區內存量建設用地土地利用效率的提高和節約集約利用水平的提升。

5 總結及建議

土地整治與城鄉一體化發展密不可分。通過建設高標準基本農田、農村土地綜合整治、生態空間綜合整治、灘涂資源開發以及建設用地整治等基本路徑和措施，使土地整治成為城鄉一體化發展的重要平臺；城鄉一體化也為土地整治工作提供了廣闊舞臺。

為實施上海土地整治的五條路徑，更好地推進本市土地整治工作，提出以下建議：

5.1 創新理念，規劃先行，科學統籌安排土地整治項目

在本市土地利用總體規劃和土地整治規劃的引導下，區縣級土地整治規劃要將土地整治作為統籌城鄉，實現城鄉一體化發展的必要手段和平臺，創新性開展土地整治規劃的編制工作。規劃應當綜合分析土地整治潛力，劃分整治類型和重點區域，確定整治項目空間布局，全面完成高標準基本農田建設、農村土地綜合整治、生態空間優化建設等任務目標，具體落實土地整治路徑；要推進集建區外建設用地減量化，依托土地整治項目，整合優化集建區外生態空間，充分發揮其生產和生態功能，建成“綠心”、“綠帶”等國土生態屏障。

5.2 強化宣傳，充分發揮鄉鎮基層和農民的實施主體地位

建立健全“政府主導、農村集體經濟組織為主體，國土搭臺、部門參與，統籌規劃、整合資金、各計其功”的土地整治新機制，在區（縣）政府的主導下，充分調動鄉鎮政府、集體經濟組織的能動性。要大張旗鼓宣傳國家和本市土地整治相關政策，充分發揮鄉鎮基層和農民的實施主體地位，將利國、惠民的土地整治好政策落到實處。

5.3 政府主導，部門協同，形成土地整治推進的合力

土地整治強調維護土地所有者權益、維護農民利益，特別強調多部門協同。構建統一的土地整治平臺，可以徹底改變水利治水、交通修路、林業植樹、電力拉線、通信設站等“單打一”的局面，有效解決支農資金多頭管理的問題。建議區級層面加大統籌力度，發揮政府的主導作用，將多頭支農資金歸于統一的土地整治平臺之中，以土地整治項目為抓手，統籌安排，形成土地整治推進的合力。

References)

[1]管韜萍. 打造農村土地整治平臺,構建促節約保紅線新機制[J].上海土地,2012,(3):1.

Guan T P. Establishing the rural land consolidation and rehabilitation platform and constructing the new mechanism of saving land and defending land red line[J]. Shanghai Land,2012,(3):1.

[2]鄖文聚. 我國土地整治的實踐創新與理論進步[J]. 上海國土資源,2012,33(4):1-6.

Yun W J. Progress and innovation in the theory and practice of land consolidation and rehabilitation in China[J]. Shanghai Land &Resources,2012,33(4):1-6.

[3]張鳳榮,徐艷. 農村土地整治的理論與實踐[M]. 北京:中國農業大學出版社,2012:1-10.

Zhang F R, Xu Y. The theory and practice of rural land consolidation and rehabilitation[M]. Beijing: China Agricultural University Press,2012:1-10.

[4]鄖文聚,楊曉艷,程鋒. 大都市特色的農村土地整治—上海模式[J]. 上海國土資源,2012,33(3):21-25.

Yun W J, Yang X Y, Cheng F. Rural land renovation with metropolis features: Shanghai mode[J]. Shanghai Land &Resources,2012,33(3):21-25.

[5]戴燕燕. 上海農村宅基地退出機制研究[J]. 上海國土資源,2012,33(1):28-34.

Dai Y Y. Establishment of an exit mechanism from rural residential land in Shanghai[J]. Shanghai Land & Resources,2012,33(1):28-34.

[6]上海市人民政府. 上海市土地整治規劃(2011-2015年)[Z]. 2013.

Shanghai Municipal People’s Government. Shanghai land consolidation and rehabilitation planning(2011-2015)[Z]. 2013.

[7]鄖文聚,李倩. 土地整治未來十年新模樣[J]. 中國土地,2010, (8):23-26.

Yun W J, Li Q. The new shape of land consolidation and rehabilitation in the next ten years[J]. China Land,2010,(8):23-26.

[8]TD/T 1033-2012,中華人民共和國土地管理行業標準:高標準基本農田建設標準[S].

TD/T 1033-2012, Professional standard of PRC: Standard for wellfacilitied capital farmland construction[S].