荷蘭公共文化政策研究*

許 清

(北京大學信息管理系，北京100871)

文化是文化政策研究的第一關鍵詞。在研究中我們既可以將其看作是一個理論概念又可以將其看作是一種社會現象。作為一個理論概念，文化表示人類在改造自然環境、社會關系和其自身等方面所進行的各種活動，以及這些活動的積極的客體化的成果，包括整個社會生活的物質領域和精神領域的全部成就［1］。作為一種社會現象，文化涉及文學藝術、新聞出版、教育、科學、衛生、體育等內容。由此，我們不難發現文化是一個極為寬泛的用語。但在實際生活中，文化又是一個時空的統一體，代表著具體的涵義，包含著具體的內容。不同時期、不同地域的文化具有不同的特性和不同的形態。故而在研究各國的文化政策時我們有必要對其闡述的文化所代表的具體涵義以及具體內容進行專門總結。弄清各國對文化的具體理解是我們進行文化政策研究的重要前提。

在我國文化一詞主要涉及文學藝術、廣播出版、電影電視、文化遺產等內容。我國當前文化政策的重點包括完善文化產品創作生產體系、構建公共文化服務體系、加強文化遺產保護利用和傳承、推動文化產業成為國民經濟支柱性產業、完善文化市場監管體系、加強對外文化交流與貿易以及推動文化體制機制改革創新等［2］。相比我國對文化的理解，以寬容、自由的社會風氣而聞名的荷蘭對文化的理解則包含了更多的內容。在荷蘭文化一詞既包含著文學藝術、廣播出版、電影電視、文化遺產這些一般意義上的文化內容還包含著教育、科學的內容。通過對荷蘭相關文化政策文件的研讀，筆者認為文化一詞在荷蘭包含著六個方面的具體內容，即藝術類，包括視覺藝術與設計、建筑藝術、表演藝術、電影藝術、非專業性藝術及藝術教育等;遺產類，包括文物、古建筑、歷史遺跡、博物館及檔案館等;媒體類，包括廣播電視媒體及印刷媒體等;圖書館類，包括各類資料館和圖書館;教育類，包括中小學教育、高等教育、職業教育、成人教育及教育服務等以及科學類。荷蘭當前文化政策關注的重要問題包括文化遺產問題、文化產業問題、文化就業問題、文化多元性和文化融合性問題、媒體多樣性問題、文化數字化問題、社會凝聚力問題以及男女平等問題等［3］。

1 荷蘭文化政策概覽

1970年以前，荷蘭社會呈現出明顯的“分立化”特征。“社會分立化”也稱“柱化”，是荷蘭社會特有的一種現象，其起源是宗教分歧。我們可把它稱為一種以宗教或政治為分野的社會隔離。具體來說，就是荷蘭社會被天主教徒、新教徒、社會黨人和自由黨人縱向分割為四個小社會，這四個小社會都有自己完整的社會系統，每一個社會的人從出生到死亡都力圖在自己的小社會中活動，各部分之間則老死不相往來。但這只是一種絕對化的表述方法。在文化生活中，這四個小社會則通過他們自己的傳播手段包括專門化的報紙、電視廣播頻道和藝術愛好者組織等表達和傳播他們的思想和觀點。這一時期的文化政策自然也表現出顯著的“分立化”的特征。目前，荷蘭社會“分立化”的現象雖已基本消失，但其影響在文化社會生活各個方面還不同程度地存在著。以廣播電視為例，荷蘭的電視臺和電臺由政府所有和管理，但廣播時間分配給各個有著鮮明的政治和宗教立場的廣播協會。各廣播協會負責制作自己的廣播和電視節目，并在規定的時間里在公共廣播電視臺或電臺上播出。各廣播協會還可出版自己的廣播節目報，宣傳自己的觀點［4］。

1970年以后，荷蘭社會的“分立化”傾向逐漸減弱，各政治-宗教派別的人們開始相互融合。由此，20世紀70年代，荷蘭的文化政策呈現出了明顯的融合性特征。與此同時，文化發展的重要性逐漸得到了荷蘭社會各階層的普遍認同。荷蘭政府對文化發展的關注度也有了顯著提高，在文化政策上采取的是較上一時期更加積極的文化政策。文化政策成為了荷蘭政府福利政策中越來越重要的一部分。在此階段，荷蘭政府對文化藝術機構提供的間斷性資助開始向固定性資助轉變，并且大幅提高了對其的資助額度。為鼓勵支持荷蘭公眾在文化藝術上的自由表達，荷蘭政府在資助文學藝術作品上采用了新的質量標準，以擴大政府資助范圍，提高荷蘭公眾在文化藝術活動中的參與度，充分促進荷蘭文化藝術的發展。

20世紀80年代早期，荷蘭的經濟發展出現了停滯。迫于財政資金短缺的壓力，荷蘭政府對其在各領域的職責與任務進行了重新考慮和安排。這一時期荷蘭政府在文化領域進行兩項重大改革，一是荷蘭政府將只對那些能夠確保出產具有高質量的、高專業性的文化藝術作品的文化機構進行繼續資助，對其他機構則不再進行資助，二是荷蘭政府為公共開支設置了特定的范圍，用預算資金代替了對文化藝術機構的運營補貼，這就大大降低了文化機構對公共資金補貼的依賴程度。由此，在此階段完全依賴于公共資金支持的文化藝術機構便遭遇了前所未有的經濟困難。而在國際文化政策上，荷蘭此時期的政策重點是提高荷蘭文化藝術的國際地位。

20世紀90年代，荷蘭的文化政策則發生了巨大改變。1993年，荷蘭議會通過了新的《文化政策法案》，根據這一法案的規定荷蘭政府應每四年制定一次文化政策發展規劃。1994年，荷蘭的公共福利、衛生和文化部更名為教育文化和科學部(以下簡稱文化部)，至此荷蘭的文化事務開始由自己專門的中央政府部門負責。文化事務與公共福利及衛生事務在中央政府部門的分離充分顯示了荷蘭政府對文化發展的重視程度，繼而也說明了文化發展對實現社會進步的重要程度。這一時期，荷蘭政府對文化機構的資助政策又變為了財政激勵政策，相比為文化機構提供全面的資金支持，其文化財政政策更加嚴謹并日趨市場化。荷蘭政府開始鼓勵文化機構積極開拓產品市場，以增加運營收入，提高自身經濟效益，逐步實現經濟獨立。此外，荷蘭政府還鼓勵個人對文化藝術領域進行無償捐助。在國際文化政策上，荷蘭此時期的政策重點則由提高荷蘭文化藝術在國際上的地位轉為促進文化藝術領域中的國際交流與合作。

進入21世紀后，文化日益成為平衡人類個體與社會的支撐點。無論是從國家發展的角度出發還是從公民生活的角度出發，文化發展都發揮著舉足輕重的作用。這一時期，荷蘭的文化政策整體呈現出了積極穩定的特征，但在保持政策穩定的同時也取得了不少突破。基于日益增長的文化財政補貼的申請數量日益增長和過于繁雜的審議程序已使荷蘭的文化部不堪重負的事實，荷蘭文化部國務秘書在2005年前后多次向荷蘭議會提出要對荷蘭國家的文化決策制度體系進行結構性調整。由此，荷蘭議會在2006年10月16日召開的會議上討論做出了如下決定:荷蘭政府要對全國文化藝術機構的設置進行重新考量，劃分新的基礎設施機構分界線。在文化政策四年發展規劃中將不再考慮來自較小規模的文化藝術機構的資金補貼申請，這部分申請將交由公共文化基金會負責。2007年荷蘭議會為此通過了《文化政策法案修正案》，在修正案中對公共文化資金在文化機構中的分配做了進一步說明。而由于全球經濟的衰退，在荷蘭文化藝術領域維持了很長時間的財政預算增長趨勢在2004年也終告結束，2008年荷蘭文化藝術領域的財政預算與2004年相比減幅達 10%［5］。

2 荷蘭文化政策的原則與目標

荷蘭文化政策的基本原則是保持荷蘭政府在文化藝術作品、活動、項目評價上的中立立場，我們可以稱其為“中立性原則”。荷蘭文化政策中有兩個方面體現了這一原則，其一，在制定文化政策時多依賴各類文化委員會進行相關的調查和論證，荷蘭文化部則只關注一些具體的政策議題，例如文化遺產議題、男女平等議題等。其二，在分配文化財政資金時多依賴各類文化基金會開展相關的項目和活動。在制定和實施文化政策中秉持中立性的原則，一方面可以提高政府決策的科學性和客觀性，另一方面還可以減少政府工作中的官僚作風，提高政府工作的效率。

荷蘭文化政策的總體目標是將荷蘭建設成為一個美麗的、智慧的、文明的國家。美麗是指通過實施積極的建筑政策建設當代建筑和采用現代化手段保存歷史建筑和歷史遺跡來增強文化發展對荷蘭的美化作用。智慧是指確保每一位荷蘭公民都能享受到良好的教育，鼓勵每一位公民不斷開拓創新，為優秀個人提供發展機會。文明是指確保每一位荷蘭公民都能享受到良好的文化服務，提高公眾在文化活動中的參與度，為社會發展營造一個良好的氛圍。

3 荷蘭文化政策的決策體制

3.1 政府機構

荷蘭的公共治理體系是一個三層結構，即中央級、省級和市級。在每一層級的治理體系中又都實行著議會-政府雙重責任制。因此，荷蘭的公共治理體系的核心機構有國會、省議會和市議會以及中央政府、省級政府和市級政府。議會有權制定和修訂法案。政府則負責制定和執行相關政策。

在荷蘭的中央政府中主管文化事務的部門是教育文化與科學部，簡稱文化部。荷蘭文化部負責制定和實施荷蘭的教育政策、文化政策(一般意義上的)以及科學政策。荷蘭文化部由一個主管部門(管理機構)和大量的行政服務部門和監察員組成。在荷蘭文化部中沒有明確的司局劃分，其下屬機構有科技政策咨詢委員會、服務績效培訓司、文化遺產監察司、荷蘭教育監察司、荷蘭(歐洲大陸荷蘭)國家檔案館及荷蘭教育委員會。文化部的主要負責人有:文化部部長;文化部國務秘書;文化部秘書長;副秘書長;教育監察長;遺產監察長;中小學教育總干事;高等教育、職業教育、科學與解放總干事;文化與媒體總干事;教育保障服務總干事。文化部的政治領導權屬文化部部長和國務秘書。秘書長、副秘書長、四位總干事以及教育監察長共同組成了文化部的管理團隊。文化部管理團隊(在荷蘭語中簡稱MT-OCW)是荷蘭公民領導權的實現機構，負責為文化部部長制定國家文化藝術發展政策提供建議［6］。

早在20世紀70年代早期，荷蘭國內便出現了針對地方分權問題的討論。到了20世紀80年代，荷蘭國內又對實現中央政府、省級政府和市級政府的職能和任務相分離的做法進行了重新考慮。由此，荷蘭在很多領域都實現了中央政府與地方政府的權力分離，結束了荷蘭三級政府體系責任混亂的歷史。2006年，荷蘭的文化大臣(部長)與各省、市地方政府簽訂了一份官方協議。協議規定了荷蘭文化部在向荷蘭國會提交文化政策四年發展規劃之前，必須征詢各省、市地方政府的意見。對有關中央政府政策與各省、市地方政府政策相關的事項每年都要進行至少一次的討論。從而在荷蘭政府系統中逐步確立了保障各層級政府的各類文化政策計劃的相互協調的協議機制。但是，在具體實踐中中央地方的分權不總是合理的，中央集權與地方分權往往是相互交織在一起的。

在文化藝術領域中央政府主要負責荷蘭國內的交響樂團(包括地方交響樂團)、表演藝術團和少數幾個國家級博物館、圖書館、檔案館的管理工作和資金支持工作。省級政府主要負責省級范圍內文化藝術作品的協調和管理工作。市級政府則主要負責各種文化藝術場館和設施的管理及日程安排。荷蘭中央政府只負擔著荷蘭國家文化藝術活動所需經費的三分之一，其余三分之二的活動經費則由各省、市地方政府承擔。由此，我們可以看出荷蘭文化藝術的發展的主要支撐不在中央而在地方。

3.2 委員會

荷蘭議會實施的是委員會制度，即議會的立法和監督職能是由各個不同領域的委員會的職能組合而成的。從1848年到1953年荷蘭國會二院實行的是5個常設委員會制度，1953年后取消了這5個常設委員會，開始設立專門委員會。這些專門委員會中有些是荷蘭議會成立的固定的常設委員會，有些則是議會針對政府的某一特定事項而成立的臨時的特別委員會，在任務完成工作后，特別委員會便隨即解散。各專門委員會負責對有關政府政策的提案進行口頭和書面的準備工作以供議會議員在辯論和表決時做參考，其成員是由具有專門知識和經驗的議員擔任。伴隨荷蘭對政府決策體制的進一步改革，各專門委員會在政府決策中發揮了更加重要的作用。

荷蘭文化領域國家級的重要委員會有荷蘭科技政策咨詢委員會、荷蘭教育委員會、荷蘭文化委員會。荷蘭文化委員會是一個與荷蘭政府一起合作制定文化政策的獨立機構。1997年以前荷蘭政府在制定文化政策時必須要先向荷蘭文化委員會進行咨詢。1997年荷蘭取消了此項硬性規定。盡管如此，荷蘭政府仍保持著與荷蘭文化委員會大量合作，在制定文化政策時仍會特別咨詢荷蘭文化委員會的意見。2007年，文化藝術委員會針對文化部提出的下一文化政策四年規劃(2009年-2012年)向其提交了一份題為“創新，參與！”的建議性文件。在荷蘭的省、市級政府中也有大量的委員會存在，例如，阿姆斯特丹藝術委員會。除此之外，荷蘭的文化部長還經常委托外部的委員會和私人咨詢公司針對某一特定事項進行調查和論證，以向文化部提交相關的建議。

3.3 基金會組織

在荷蘭存在著多種多樣的基金會組織，這些基金會組織在荷蘭社會的發展過程中發揮了重要作用。在這些基金會組織中既有公共基金組織，也有非公共基金組織。荷蘭文化藝術領域的大量資金都來自于公共文化基金組織。2006年10月16日召開的國會討論決定來自較小規模的文化藝術機構的資金補貼申請將交由公共文化基金組織負責。公共文化基金組織也因此獲得了更多的政府授權。公共文化基金組織在2009年以前主要是為單項文化活動或項目提供一次性資金補貼，2009年以后，公共文化基金組織開始承擔起了為相關文化藝術機構和公司提供跨年度(最多4年)的資金補貼義務。公共文化基金組織負責對補貼項目和補貼機構、公司進行評估，以確定資金補貼額度和補貼時間。文化委員會則負責對公共文化基金組織進行評估。荷蘭重要的公共文化基金組織有荷蘭視覺藝術、設計與建筑基金會、荷蘭建筑基金會、荷蘭表演藝術基金會、荷蘭電影基金會、荷蘭文獻基金會、荷蘭文學出版和翻譯基金會、蒙德里安基金會、克勞斯親王文化發展基金會等。

由此，在荷蘭的文化領域便形成了“政府—委員會—基金會”三維一體的決策體制，這一三維一體的決策體制充分保障了“中立性原則”的實現。

4 荷蘭文化政策的特點

荷蘭的文化政策有著與世界上其他國家文化政策相似或相同的理念和目標。然而其獨特的國家體制和社會環境，凸顯了荷蘭文化政策頗為獨特的一面。荷蘭文化政策的主要特點有以下五個方面:

(1)計劃管理體制:1993年制定的《荷蘭文化政策法案》規定了荷蘭文化部應每四年制定一次文化政策發展規劃即文化政策備忘錄。這一法案是對1988年制定的“藝術計劃”的補充和完善。文化政策備忘錄的制定一方面實現了荷蘭政府對未來四年文化發展的預先規劃，另一方面則實現了荷蘭政府對過去四年文化政策實施效果的復核。文化政策備忘錄的重點內容是對未來四年文化發展的財政政策進行規劃，其目的是實現政府對財政資金的合理安排，便于文化藝術機構在具備足夠的資金支持下啟動長期項目。

(2)注重荷蘭公眾在文化藝術活動中的參與:荷蘭政府在制定和實施文化政策時十分重視公眾在文化活動中的參與度，早在1999年荷蘭文化部便啟動了“文化延伸行動”項目，其目的便是吸引更多荷蘭公眾參與到文化活動中，特別是新移民和年輕人。為了進一步貫徹落實“文化延伸行動”，荷蘭中央政府與省、市級政府還專門簽訂了有關協議，對2001年至2004年的具體規劃進行了部署和準備。至此“文化延伸行動”項目取得了圓滿成功。故而，2004年荷蘭文化部決定在接下去的四年采用更加現代化的方式繼續實施該項計劃，荷蘭中央政府更是為其提供了高達1370萬歐元的預算資金，以鼓勵各地方政府積極開展更具特色的文化項目。在2007年制定的文化政策備忘錄“Art for Life’s Sake”中荷蘭政府還提出了10項文化參與計劃，包括文化青年通行證、城市通行證、博物館通行證、青年免費入場券等。此外，在荷蘭政府中還特別設置了社會文化計劃辦公室，其主要任務便是對荷蘭公眾各類文化藝術活動的參與情況進行調查研究。據其統計在2007年荷蘭至少有78%的公眾參與了文化活動，而歐盟國家文化活動的平均參與比例僅為63%［7］。

(3)注重文化發展的多樣性:2005年10月第33屆聯合國教科文組織大會上通過的《保護和促進文化表現形式多樣性公約》將文化多樣性定義為各群體和社會借以表現其文化的多種不同形式。這些表現形式在各群體和社會內部及其間傳承［8］。文化多樣性是人類社會的基本特征，也是人類文明進步的重要動力。我們應大力保護、促進和維護文化多樣性。受寬容的社會風氣和龐大的移民人口數量的影響，荷蘭十分重視文化發展的多樣性，曾多次在文化政策備忘錄中設置文化發展的多樣性議題。在相關文化政策的指導下，荷蘭政府實施了多項以促進荷蘭文化發展的多樣性為目的的專項項目和活動。

(4)注重市場經濟理念在文化發展中的培植:市場經濟理念的培植即提升文化藝術領域的文化工作者和藝術家的市場意識，鼓勵其進行積極的市場開拓，在發展文化藝術的同時努力提高經濟效益，增加自身運營收入，實現經濟獨立。荷蘭藝術家與文化家創新協會一直致力于對荷蘭的藝術家和文化工作者進行市場經濟理念的培育，自成立之初便針對荷蘭的藝術家和文化創作者設立了一整套的商業培訓免費課程。在2002到2007年間，大約有12000名藝術家和文化工作者選修了至少一門課程，大約5000名藝術家和文化工作者獲得了有關職業規劃方面的建議。2006年荷蘭文化部還與經濟事務部聯合啟動了文化與經濟項目，其目的便是通過推動荷蘭的自主創新來加強荷蘭文化的經濟創造力。由此文化領域也對其市場潛力及經濟價值有了更深刻的認識。

(5)優先國家政策:2006年以前荷蘭的國際文化政策表現出明顯的優先國家政策。即在國際文化交流與合作中以優先國家的理念為指導，包括歐盟國家、美國、加拿大、摩洛哥、蘇里南、土耳其、埃及、日本、俄羅斯、印度尼西亞以及南非，將政策重點放在特定國家和區域上。優先國家的選擇標準包括對荷蘭文化發展的重要性、對擴大荷蘭文化市場的作用、其本土文化的水平及質量。2006年后，荷蘭政府逐漸弱化了優先國家的意識，在優先國家的選擇上開始采用更加靈活的方式。

5 結語

伴隨經濟的快速發展，我們已步入了一個物質愈加豐富、精神愈加匱乏的時代。在這樣一個時代特征下，文化發展的重要性日益凸顯，文化越來越成為民族凝聚力和創造力的重要源泉，越來越成為綜合國力的重要因素。由此，我們應更加重視對各國文化政策的研究，充分借鑒其有智之處、有實之措，不斷提升我國的文化政策高度，構建完整的公共文化服務體系。

〔1〕 馮天瑜.中華文化辭典［M］.武漢:武漢大學出版社，2010:1

〔2〕 文化部關于印發《文化部“十二五”時期文化改革發展規劃》的通知.http://59.252.212.6/auto255/201205/t20120510_28451.html

〔3〕〔7〕 Ineke van Hamersveld ，Vladimir B?NA.Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe—The Netherlands.http://www.culturalpolicies.net

〔4〕〔5〕 張健熊.荷蘭.北京:社會科學文獻出版社，2003

〔6〕 荷蘭教育文化與科學部.http://www.minocw.nl，2012

〔8〕 保護和促進文化表現形式多樣性公約.http://59.252.212.6/auto255/200708/t20070803_20639.html