上海市土地整治戰略研究

劉 靜，黎而力，張正峰

（1. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2. 中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

上海市土地整治戰略研究

劉 靜1，黎而力1，張正峰2

（1. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2. 中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

土地整治是促進生態文明建設、統籌城鄉發展的重要政策工具，對于促進上海市轉型發展具有重要意義。本文立足于上海市土地利用現狀、特點及問題，提出上海市土地整治戰略：要“以綜合型土地整治推進上海轉型發展”的戰略導向，努力達到增加耕地數量、提高土地集約利用水平、改善生態狀況和優化空間形態的戰略目標，把握規范推進多功能農地整治、合理有序推進灘涂圈圍開發、穩妥推進農村居民點整治、積極開展集中建設區外工業用地漸進性整治和創新性探索價值提升型市地整治五大戰略方向。土地整治戰略的實施需從重視規劃引領、加強部門協調、制定差別化政策、拓寬資金渠道等方面強化保障。

國土資源管理；土地整治；發展戰略；實施途徑

近年來中國不斷加強土地整治工作力度，中央連續七個一號文件鎖定三農問題，并論及土地整治。與傳統的土地開發整理復墾相比，土地整治在整治范圍、整治內涵以及整治目標上都發生了較大變化[1～5]。目前土地整治已經上升為國家層面的戰略部署，成為中國建設社會主義新農村、盤活存量建設用地、統籌城鄉發展的重要抓手和平臺[6～8]。當前，上海市面臨著人口持續快速增長和資源環境緊約束的雙重壓力，轉型發展遭遇資源瓶頸，迫切需要土地整治作為有效補充耕地面積，緩解占補平衡壓力；盤活存量建設用地，提高土地利用集約度[9]；建設社會主義新農村，縮小城鄉差距；構建綠色基礎設施，改善城鄉生態環境的重要抓手和平臺，解決區域土地資源緊缺、工業用地比重偏高，農村地區土地利用粗放，城鄉差距大，生態保護壓力突出等一系列現實問題。在當前土地整治內涵外延擴張、國家高度重視土地整治、大都市面臨轉型發展的背景下，本文對上海市土地整治戰略進行研究，確定上海市開展土地整治的戰略導向、戰略目標及戰略方向，并提出相應的保障措施，整治戰略的確定對促進上海市健康發展具有重要的現實意義，對其它一線城市開展土地整治工作具有一定的借鑒意義。

1 上海市土地利用特點分析

1.1 土地后備資源緊缺與粗放利用現象并存

上海土地面積約占全國的0.086%，而人口卻占全國總人口的1.1%，人地矛盾十分突出。隨著經濟的快速發展，城市建成區面積快速擴大，耕地面積日益縮小。2006～2010年，上海市建設用地面積由360萬畝(2400km2)增加為429萬畝(2860km2)，年均增長4.79%；1978～2010年，上海市耕地面積由540萬畝(3600km2)減少為302萬畝(2013.3km2)，減少了44.07%。根據2010年統計數據，上海市未利用地面積除去河流水面僅有40多萬畝(約270km2)，耕地保護壓力大，土地后備資源嚴重稀缺。與此同時，雖然經過多年的努力，上海市土地利用集約程度顯著提升，但是與世界其它發達城市相比，仍存在較大差距。2010年，上海市地均GDP僅為東京的1/3，法蘭克福的1/2，低于倫敦、香港等城市和地區。2010年農村人均宅基地面積高達354m2，遠遠超過國家規定的150m2高限；農村宅基地和工業用地比重偏高，布局分散，土地利用效率低下。土地資源緊缺與低效利用現象并存，進一步加劇了土地供需矛盾。

1.2 經濟高速發展與城鄉收入差距逐步擴大現象并存

改革開放以來，中國經濟高速發展，2010年上海市生產總值指數為2259.3（以1978年為100），是1978年的22倍；三產比例由1990年的4.4∶64.7∶30.9變為2010年的0.7∶42.0∶57.3，以服務業為主的第三產業開始在國民經濟發展中占據主導地位，經濟高速發展，基礎設施建設水平大幅提高。但與此同時，2010年，第一產業生產總值指數僅為146.0（以1978年為100），僅為30年前的1.5倍；城鄉收入差距逐步擴大，城鄉二元結構分化態勢顯著。2010年，上海市城市居民人均可支配收入31838元，農村居民人均可支配收入13746元，城鄉居民收入比從1990年的1.3變為2010年的2.3，收入差距逐漸擴大；廣大農村地區公共服務供應遠低于城市地區，農民居住和生活條件亟待改善。經濟高速發展與城鄉收入差距逐步擴大現象并存，城鄉差距的逐步擴大已經成為制約社會和諧發展的一個重要因素。

1.3 市民對綠色空間需求日益增大與生態空間逐步萎縮并行

大都市有著相對較強的資源集聚能力，隨著城市化進程的發展，越來越多的人口向上海集聚，依據第六次全國人口普查結果，上海常住人口2301.91萬人，與2000年第五次全國人口普查相比，增加628.14萬人，年均增長率3.24%，遠超全國水平（約0.57%）。一方面，人口絕對數量的快速增加客觀要求拓寬生態游憩空間，提高宜居性。另一方面，作為國際化大都市，其集聚的人口往往具有相對更高的學歷和素質，這些人群對生態環境、休閑游憩有著更高的需求。他們居住在城市，同時渴望到鄉村田野中去，回歸自然、休閑度假、體驗農業文化。二者相結合，帶來了強勁的生態系統服務功能需求。但與此同時，在經濟建設和土地開發等多重因素共同作用下，上海市生態用地空間急劇衰退，生態環境空間占比過低。過去10年間，上海市耕地、林地、水面面積均大幅減少，全市林地面積比例僅為7%，建設用地占全市陸域面積（扣除崇明三島）接近50%，同時由于缺少山川等天然的生態培育屏障空間，規劃的生態用地往往被建設用地蠶食，城市宜居度大大下降。人口數量在增加，居民對生態空間的需求在擴大，這與生態空間逐步萎縮的現象并行，也開始引起人們的重視。

2 上海市土地整治戰略

土地整治戰略意在對未來土地整治的方向、目標和任務等做出統籌安排。本文立足上海市土地利用的特點、突出矛盾與實際問題，著眼土地整治與經濟社會發展的契合點，在借鑒德、日等國和我國臺灣等地區土地整治先進經驗的基礎上，提出上海市土地整治的戰略。

2.1 戰略導向

上海市開展土地整治應堅持“以綜合型土地整治推進上海轉型發展”的戰略導向。

“綜合型土地整治”一是指整治目標的綜合：土地整治的目標不僅僅包括增加耕地數量，還應包括提高耕地質量，提高集約水平、改善生態環境、改善農民生產生活面貌等多重目標；二是指參與部門的綜合：整治過程應整合農委、水務、環保、建設、發改、財政等各個部門資金和政策，資金集聚，政策聚焦；三是指整治類型的綜合：進行全域規劃、全域整治，對整治區域中的農用地、農居點、低效工業用地和未利用地等各種用地類型進行綜合整治。

2.2 戰略目標

圍繞土地整治戰略導向確定四項戰略目標：

一是增加耕地數量。通過土地整治補充耕地，保障糧食安全和重要農產品供給能力。

二是提高土地集約利用水平。通過農地整治提高土地利用等別，提高糧食產出能力；通過建設用地整治促使空閑宅基地、低效工業用地、城中村等低效建設用地恢復利用或提高利用效率。

三是改善生態狀況。即通過土地整治梳理整合生態用地，鎖定城市生態空間，建設基本生態網絡（“基本生態網絡”來源于《上海市基本生態網絡規劃》，是指由中心城綠地、市域綠環、生態間隔帶、生態走廊、生態保育區五類生態空間形成的“環形放射狀”生態網絡空間體系。《上海市土地利用總體規劃（2006～2020年）》確定了“雙環八廊二十區四大源地”生態開敞空間體系）；加強綠色基礎設施建設，形成具有地域特色的都市生態景觀格局。

四是優化空間形態。這一方面是指通過中心城區市地整治，調整城市布局，優化城市形態；另一方面是指在集中建設區（“集中建設區”來源于《上海市土地利用總體規劃（2006～2020年）》，是指在規劃期內引導城鎮集中建設和產業集聚發展的建設區域，可簡稱“集建區”）外加大低效工業用地和農村宅基地的整治力度，為新城和新區建設預留或騰退空間，引導城市功能由高度聚合轉向適度分散，促進健康城市空間形態的形成。

2.3 戰略方向

一般來講，按照整治內容可將土地整治細分為農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦建設用地整治、宜農未利用地開發和毀損土地復墾等類型[2]。按照土地整治類型，結合上海市實際狀況，圍繞四大戰略目標，提出未來上海市土地整治的戰略方向。

一是規范推進多功能農地整治。農用地是大都市最為主要的生態資源之一。大都市農地整治應緊緊圍繞農地的“生產、生態、景觀、文化”等多重功能，注重與現代化農業生產方式相適應的基礎設施配套，加強農田的集中連片，強調農田生態和景觀建設，促進具有上海特色的都市型現代農業建設和生態景觀格局的形成。

二是合理有序推進灘涂圈圍開發。灘涂是上海最為主要的可供開發的未利用地資源。灘涂開發過程要把握灘涂成陸、成田的自然規律，在整治過程中利用與保護兼顧，前期開發與后期管護兼顧，從而達到支撐城市發展用地需求及支撐城市外圍生態空間建設需求的目的。

三是穩妥推進農村居民點整治。農村居民點整治牽扯眾多農民的利益，直接影響到社會和諧和穩定，必須穩妥推進。應立足不同地區農村經濟社會發展條件和農民群眾的實際需求，探索不同的農村居民點整治模式，在整治過程中調整農村居民點聚落布局形態，改善農民生產生活條件；調整城鄉土地利用結構，促進城鄉統籌發展。

四是積極開展集中建設區外工業用地的漸進性整治。通過集中建設區外低效工業用地整治，提高土地集約利用水平，優化工業企業空間布局，促進產業結構轉型升級，從而提升工業用地的利用效益和其對周邊地區發展的輻射效能。

五要創新性探索價值提升型市地整治。借鑒舊城改造、歷史風貌區維護、城區工業用地“退二進三”的經驗，對城市舊區和城郊城中村進行整治，以提高城區環境品質及城市土地價值。

五個戰略方向當中，農用地整治和灘涂圍墾開發項目歷史上已經開展較多，隨著坑塘等資源越來越少，生態保護的意識越來越強，零星坑塘填埋的整治方式將逐步被大規模農用地整治替代，土地整治的重點也逐步由農用地整治轉向建設用地整治。

3 土地整治實施的保障措施

一是重視規劃引領，發揮規劃龍頭導向。通過市級整治規劃確定未來土地整治開展方向，摸清各種類型土地整治潛力，確定未來一段時期內土地整治目標、重點區域、重點工程和重點項目并提出實施土地綜合整治規劃的具體政策和措施[10]；在區縣規劃層面，結合土地利用總體規劃批后完善的相關需求，融合城市規劃編制技術和手段，按照“分區分類”的原則，劃分單元，通過單元規劃的編制細化土地整治的具體安排，為土地整治項目安排提供依據，為集中建設區外土地整治的精細化管理提供依據。通過規劃的編制，做到土地整治項目選址有規可依，集建區外新增建設用地布局可控。

二是加強部門協調，發揮基層政府作用。首先要協調好“左右”條線，即注重理順與發改、建設、農業、水利等部門的關系，整合各部門政策和資金；其次要協調好“上下”條線，即市、區縣、鄉鎮三級土地行政主管部門。鄉鎮政府直接負責政策的執行，其熟悉項目區情況和農村具體工作，是農戶搬遷乃至整個項目實施管理的主力軍，注重發揮其作用，有助于提高管理的針對性和有效性。要通過廣泛宣傳和政策引導統一思想，使基層政府認識到土地整治不僅僅是補充耕地的途徑，更是改善生態環境、打造都市新農村、統籌城鄉發展的重要平臺。

三要強化政策創新，制定差別化整治政策。針對多功能導向型農地整治，要建立綠色基礎設施配套建設機制；針對城市化推進型農村居民點整治，要健全社會保障配套機制，試點探索多渠道資金籌措機制；針對鄉村更新型農村居民點整治，要建立節余新增耕地指標跨區縣交易機制，發揮級差地租優勢；針對漸進性工業用地整治，需要探索工業用地生態修復及土壤質量持續跟蹤監測機制，探索完善集建區外建設用地整治的存增轉化機制，將存量建設用地整治與新增建設用地落地相掛鉤；針對生態導向型土地綜合整治模式，需要探索建立社會資金投資機制，探索差別化激勵機制，完善生態補償機制。

四要創新融資模式，拓寬資金渠道。首先，要整合多部門涉農專項資金，如農村道路、水利設施、農業綜合開發、地質環境治理及新農村建設等專項資金，采取預算不變、渠道不亂、用途不改的辦法，集中用于土地整治項目。其次，引導社會資金投入。對于耗資巨大且有較為明顯利潤點的建設用地整治，以市場模式運營，成立土地整治基金作為融資平臺，整合銀行貸款、土地信托、土地證券及其他資金來源，按照“共同承擔、責任有限”的原則，以市場運作、政府監管的方式實現各利益主體的既定目標，最終達到“共同投入，多方共贏”的局面。

4 結論與討論

黨的十八大報告指出要“把生態文明建設放在突出地位”，“優化國土空間開發格局”、“加大統籌城鄉發展力度”。土地整治作為優化空間布局、改善生態環境；促進新農村建設，統籌城鄉發展的重要抓手和平臺，對解決上海市土地資源緊缺與粗放利用現象并存、經濟高速發展與城鄉收入差距逐步擴大同行、對綠色空間需求日益增大與生態空間逐步萎縮并行等多對矛盾有著重要的現實意義，是上海市破解人口高速增長與資源、環境緊約束雙重壓力的有效政策工具。作為大都市的上海市，開展土地整治應堅持“以綜合型土地整治推進上海轉型發展”的戰略導向，努力達到增加耕地數量、提高土地集約利用水平、改善生態狀況和優化空間形態的戰略目標，以規范推進多功能農地整治、合理有序推進灘涂圈圍開發、穩妥推進農村居民點整治、積極開展集中建設區外工業用地漸進性整治和創新性探索價值提升型市地整治為戰略方向。為保障土地整治戰略的實施，需從重視規劃引領、加強部門協調、制定差別化政策和拓寬資金渠道四個方面強化保障。

在上海市開展土地整治過程中，需要進一步討論的問題包括：

（1）發展“都市多功能農業”帶來的特殊用地類型管理問題。都市多功能農業的發展，帶來了一系列特殊的用地需求，尤其是設施農用地、農業旅游及其附屬基礎和服務設施用地、農業龍頭企業用地等。目前，這些用地類型的管理口徑尚不明晰，與現行的土地管理制度存在矛盾，在一定程度上阻礙了都市多功能農業的發展，需盡快研究明確相應的政策口徑并給予相應的政策支持。

（2）大都市土地整治的技術支撐問題。大都市土地整治以城鄉建設用地整治為重點，注重現代化農業生態景觀格局的打造。新的土地整治理念需要相應的技術支撐。建議加快研究規劃設計、工程技術、整治裝備、項目監管等各方面的支撐技術。如與大都市多功能農業密切相關的農村景觀規劃設計技術、生態化道路及溝渠設計技術；與工業用地整治直接相關的工業用地復墾技術、污染土壤改良技術、土壤質量快速檢測及追蹤技術等。

致謝：非常感謝上海市規劃和國土資源管理局馮經明局長、史家明副局長的悉心指導！

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Land Consolidation Strategy in Shanghai

LIU Jing1, LI Er-Li1, ZHANG Zheng-Feng2
(1. Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China;
2. School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Land consolidation has proven an effective policy tool for promoting ecological protection, and urban and rural development, and should be important for supporting land use change in Shanghai. Based on the characteristics and possible problems of land use, this paper argues that the land consolidation strategy in Shanghai should insist on an integrated approach to help transform the city. The strategic objectives are to increase the amount of arable land, to raise the degree of land-intensive utilization, to improve ecological conditions, and to optimize the spatial arrangement of land use. Strategic directions include developing farmland consolidation for multifunction activities, exploiting mudflats in an orderly and reasonable manner, steadily advancing rural residential consolidation, actively conducting industrial land consolidation outside the central constructed area, and exploring models of urban land consolidation creatively to raise land value. The safeguards for the land consolidation strategy contain an emphasis on the leading role of planning, strengthening coordination among different departments, developing differentiated policy, and broadening funding channels.

land resources management; land consolidation; development strategy; implementation approach

F301.2

A

2095-1329(2013)02-0006-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.02.003

2013-05-15

2013-05-21

劉靜(1987-),女,碩士,主要從事土地整治與土地利用研究.

電子郵箱：liujingruc@163.com

聯系電話：021- 63193188×18011

上海市規劃和國土資源管理局項目“上海土地整治規劃編制”