我國西部貧困山區農村宅基地流轉問題探討
——以甘肅省兩當縣為例

徐保根，韓 璐

（浙江財經學院經濟與社會發展研究院，杭州 310018）

我國西部貧困山區農村宅基地流轉問題探討
——以甘肅省兩當縣為例

徐保根，韓 璐

（浙江財經學院經濟與社會發展研究院，杭州 310018）

doi∶10.3969/j.issn.2095-1329.2013.01.015

農村宅基地是農村居民賴以生存的重要生活資料，關系著億萬農民的生存問題，以及耕地的保護和土地資源的合理利用，而宅基地使用權作為農民權益中一項基本的權利，其流轉問題日益受到廣泛的關注和研究。本文通過問卷調查的形式，以甘肅貧困山區兩當縣為例進行了研究，從農民的角度出發，了解農村宅基地使用權流轉的實際情況和農民的具體想法，分析影響農戶農村宅基地使用權流轉意愿的因素，探討如何建立完善農村宅基地使用權流轉制度的設想和政策建議，為國家及土地管理部門制定土地政策、完善土地制度提供理論指導和政策建議。

農村宅基地；宅基地流轉；農戶調查；土地管理

目前農村非農建設用地，特別是農村宅基地，在建設用地中占了相當高的比重，農村“一戶多宅”的現象相當普遍，“空心村”逐年增多，造成了土地資源的嚴重浪費[1]。建設社會主義新農村，統籌城鄉經濟社會發展是新形勢下解決“三農”問題的根本途徑，而宅基地使用權是其中受爭議較大的問題[2]。農村宅基地是農村居民賴以生存的重要生活資料，其合理適度流轉，不僅關系到土地的高效集約利用和農民財產權利的有效保障，而且有利于農村的穩定和繁榮以及社會的可持續發展。因此，研究農村宅基地使用權流轉對解決“三農”問題具有重要意義。本文著眼于西部貧困山區，以甘肅省兩當縣為例，探討農戶宅基地流轉意愿的影響因素，以促進農村宅基地流轉，緩解耕地保護與經濟發展建設用地巨大需求的矛盾。

隴南市素有“隴上小江南”之稱，其中有許多生態保護區和貧困山區于一體的縣域，生態保護與經濟發展的雙重壓力加劇了當地的人地矛盾，宅基地利用問題突出。兩當縣地處陜甘川交界的秦嶺山區，有許多原生態風景區，但人口稀少，經濟閉塞，可以作為隴南市各貧困縣域的一個代表。近年來，受到2008年5月12日汶川大地震波及的兩當縣，為了進行災后重建以及城鎮化建設，展開災后重建、城市拆遷和移民為一體的示范點建設，目前基本建成的示范點有移民新村和香泉村新農村建設示范點，有將近200戶農民搬遷入住。但是移民產生了“空心村”和“一戶多宅”等后遺癥，這嚴重影響了土地的集約利用和有效配置，并且農民搬遷后失去土地保障，生活水平與收入水平的提高更成為了一個難題，三位一體的新農村建設工程很難在當地推行起來。因此對兩當縣農戶宅基地流轉問題的案例研究具有一定的代表性和推廣性，對推動整個西部貧困山區的農村宅基地流轉，盤活農村集體建設用地，保護耕地，提高土地資源利用效率等方面有切實意義。

1 宅基地使用權及其流轉

我國法律規定，農村宅基地所有權的主體為農民集體，因此農民獲得的是宅基地的使用權。農村宅基地使用權，是指農村集體經濟組織成員依法享有的在農民集體所有的宅基地上建造住宅及其附屬設施并直接支配和排他的權利。《中華人民共和國國家標準：土地基本術語》(GBl7 19231—2003)中對宅基地使用權的定義為：“經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設用地使用權”。《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法使用該土地建造住宅及其附屬設施”。農村宅基地的流轉主要是指權利的流轉，權利的流轉通常又包括所有權和使用權的流轉。在我國，農村宅基地屬于集體所有，而所有權的流轉只能通過征收的方式轉為國有。趙俠的分析指出，宅基地使用權的流轉是指擁有有效農村宅基地使用權和該農村宅基地上房屋所有權的農戶，依法將該農村宅基地使用權和房屋所有權合并，從該農村宅基地使用權和房屋所有權分離出來的部分或全部權能移轉給他人的行為[3]。農村宅基地使用權和該農村宅基地上房屋所有權一并移轉的農村宅基地使用權流轉，包括轉讓（出售或買賣）、入股、置換（互換）、出租等。

目前關于農村宅基地流轉研究主要集中在兩個方面：

一是農村宅基地使用權的法律性質問題。徐波等認為應該讓農村宅基地進入市場流通，結合陜西武功縣“一戶多宅”和宅基地閑置等宅基地利用情況與農戶意愿，分析了農村宅基地使用權抵押與轉讓的可行性，并指出應該完善法律體系，明確宅基地流轉的相關條款，為宅基地流轉提供法律保障[4]。而反對者認為農村宅基地改革要慎重。從現行農村宅基地的有關法律、法規看，農村宅基地使用權是與集體經濟組織的成員資格聯系在一起的，在一定的程度上具有福利和社會保障功能。在目前農村社會保障法律體系尚不健全的情況下，農村宅基地使用權不宜進入市場。在流轉與禁止流轉爭議不斷的同時，不少學者又提出了允許農村宅基地使用權有條件流轉[5]。

二是農村宅基地使用權流轉的模式選擇問題。在對宅基地流轉模式的探討上，浙江省范圍內，主要出現了兩種農村宅基地流轉模式：義烏模式和溫州模式，這兩種模式實質都是將集體土地先征為國有土地后再進行流轉。張建華認為只是在“集體建設用地必須轉為國有以后才能進入二級市場流轉”的現行政策框架下，解決了城郊結合部農村宅基地的流轉問題，并沒有解決遠郊農民的宅基地流轉問題，也不符合市場經濟發展的要求，并且他提出了“宅基地集體所有，允許上市流轉”的新模式以保障農民的利益，體現出公平性[6]。袁豐等對比了城鎮化模式、項目帶動模式、新農村建設模式的宅基地流轉，從農民、村委會和市、縣、鎮政府之間利益沖突的視角，提出運用農民主導、政府支持的模式來解決流轉中的矛盾[7]。

2 兩當縣農村宅基地使用權流轉調查分析

2.1 調查研究區概況

兩當縣位于甘肅省東南部，地處陜甘川交界的秦嶺山區，屬長江上游嘉陵江水系。全縣有3鎮9鄉，118個行政村，4個社區，總人口5.2萬人，其中農村人口4.1萬人。全縣總面積1374km2，總耕地面積12.01萬畝(約80.07km2)。

近年來，兩當縣在新農村建設中緊緊圍繞中央新農村建設的核心原則，搶抓災后重建機遇，立足實際，科學規劃，促進農村各項事業的蓬勃發展，村容村貌煥然一新。目前，兩當縣已基本建成新農村55個，其中26個村成為省、市縣級新農村建設示范村。

建設新農村，推進農業農村現代化，農村宅基地整理工作是新農村建設中一項尤為重要的內容。本文圍繞農村宅基地整理工作，設計問卷對農民進行隨機抽樣調查，香泉和廟坪這兩個樣本村是兩當縣災后重建、城市拆遷和移民三位一體新農村建設和農村宅基地整理的示范新村。香泉村和廟坪村屬于城中村，其建設嚴格按照新農村建設要求和新縣城規劃設計，規劃建房40排244戶，2009年實施規劃以來，共有重建戶80戶，西出口拆遷戶30戶，水溝組拆遷移民52戶。

2.2 農戶調查樣本

本次農戶調查共發問卷130份，回收130份，其中有效問卷100份。

調查樣本的基本構成為：樣本戶的戶主95%為男性；戶主的年齡段以30～59歲為主，其中30～49歲最多；戶主的文化程度，初中及以下占86%；戶主的職業中，在家務農和外出打工占73%，其他職業分布比較均勻。

樣本戶的家庭人口數以4～5人為最多，家庭類型中夫妻與子女及大家庭占樣本數的一半以上；家庭年收入以1萬～2萬元最多，但也有近23%的家庭年收入不到1萬元；在所調查的農戶中，農業收入占家庭年收入30%～50%的樣本居多；大多數農戶所用糧食為自己種植，而蔬菜由市場購買。近幾年，家庭主要收入來源以非農業收入為主的農戶逐漸增多，已經成為一種趨勢[8～10]。

調研中發現，農戶有2處宅基地的占73%，即搬遷前的原宅基地依然被農戶自己保留，再加上搬遷村的一處。少部分農民在城鎮購買商品房從事第三產業。大多數家庭宅基地面積在1.5畝以上，超過1/3的樣本戶家庭宅基地面積達到3～4畝以上，農村宅基地面積嚴重超標。

樣本戶以及其家庭基本情況調查結果表明，農戶職業結構、文化程度、收入來源的變化和農村經濟條件的逐漸改善，使得農民對宅基地的依賴性日趨減弱。

2.3 調查結果及分析

（1）樣本戶對宅基地所有權的認知情況

統計數據表明，在100戶樣本農戶中對于被分配到的宅基地的所有權性質，31戶認為屬于國家，7戶認為屬于個人，18戶農戶并不清楚，僅44戶居民正確知道宅基地所有權屬于農村集體所有。

我國《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地。清楚這條規定的農戶占79%，但卻有一半以上的農戶保留了兩處宅基地。對于所擁有宅基地的處置權利，32%農戶認為可以私下出售宅基地，85%農戶認為可以任意出租宅基地。其中認為可以出售給本村村民和給任何人的比例分別為37.5%、62.5%；對于出租給什么人，基本所有的農戶都認為可以出租給任何人。但是在他們真正出租和出售的農戶中，大部分是在本村范圍內或熟人之間的交易，這主要農戶出于安全性和可靠性的考慮。調研情況表明，農戶對于分配到的宅基地所有權性質和處置權利的認知較為混亂。

（2）搬遷后對原宅基地使用權的認知情況

在針對搬遷后是否可以保留原宅基地的使用權的調查中，51%的樣本農戶認為不能繼續保留原宅基地的使用權，應該由村集體收回；27%的樣本農戶認為可以保留；其他22%的農戶表示不知道。而實際情況卻是有90%被調查農戶保留了原宅基地，并且處于空置狀況，因為農用地多數退耕還林，有少部分會在培育樹苗時使用原宅基地；僅10%的農戶搬遷后，原宅基地被規劃整理。目前情況顯示，農民對于原宅基地使用權的認知和實際情況有很大差別，宅基地的規劃整理不符合規定。

（3）有償獲得宅基地使用權的愿意

根據對移民試點新村的調查，遷居農戶大部分保留原宅基地空置。新宅基地使用權的獲得分兩種情況：對于地震拆遷戶，支付少部分新建居民區的房價，另外政府補助新居購房款2萬元；非地震拆遷戶支付比地震拆遷戶較多的購房款購買政府統一建房或自己建設，但政府也會依據具體情況給予適當補助，但必須按照規劃要求在批準土地上建設統一戶型。因為宅基地使用權的取得與農村集體成員的身份直接掛鉤，因此農民憑借這個身份無償取得宅基地使用權，無償性和福利性也必然在流轉上被限制。

雖然農戶接受了這種福利性搬遷，而農戶是否愿意為宅基地使用權的獲得支付一定的費用？在樣本農戶中，不愿意為此支付費用的占49%，愿意支付少量費用的占42%，僅有9%的農戶愿意按照市場價格支付費用。愿意支付費用的人數有一半以上，說明雖然宅基地使用權的無償性為廣大農民所接受，但并不是完全沒有可能進入到土地市場中流轉的。

（4）空置宅基地是否愿意出租或抵押情況

在假設農民搬遷后，仍然保留原宅基地使用權是合法的情況下，對于是否愿意將房屋出租，有63%的樣本農戶表示愿意，37%的農戶不愿意，但是愿意將原宅基地抵押的農戶只占16%。

實際調查的原宅基地利用情況為：被調查農戶中出租給本村村民的占32%、借給親戚使用的占17%、有51%則為閑置。

調研結果表明，大多數農戶有出租空置房屋賺取房租的意愿，并且也有少部分出現抵押意愿；而實際情況顯示，宅基地隱性交易悄然形成，也從一個側面反映了農村土地制度存在的缺陷。在大多數農民的思想觀念中，仍將宅基地作為生存保障的底線，除非進行置換，否則不接受失去永久使用權的流轉，即大多農民只能接受抵押之外的流轉。

3 研究結論與認識

3.1 政府對農村宅基地缺乏科學的管理和引導

貧困山區社會經濟發展水平較低，人均農地資源稀缺，農戶多外出務工，宅基地閑置率高且一戶多宅、遷出人口占用宅基地的現象較為突出[11,12]。被調查農戶有2處宅基地的占了73%，大多數農戶宅基地面積在1.5畝以上，超過1/3的農戶家庭宅基地面積達到3～4畝以上，宅基地面積嚴重超標。此外，被調查的兩個村屬于地震移民村，對于農民退出原宅基地并進行復墾的，政府應當制定有關優惠政策，如可采用土地置換的方式鼓勵農民搬遷，但是調查顯示移民并未進行土地置換而是保留了原宅基地。這說明相關部門對農村宅基地管理不到位，也從一個側面反映了我國基層國土管理的不足與混亂。

3.2 農戶對于農村宅基地使用權相關政策了解不夠

在100戶樣本農戶中對于被分配到的宅基地的所有權性質，31戶認為屬于國家，7戶認為屬于個人，18戶農戶則并不清楚其所有權歸屬問題，僅44戶居民正確的知道宅基地所有權屬于農村集體所有；對于“一戶一宅”的規定，超過一半以上的農戶并未遵守，32%農戶認為可以私下出售宅基地，85%農戶認為可以任意出租宅基地。

3.3 農民對宅基地的依賴性減弱、流轉意愿開始萌生

農戶對于宅基地權利的了解情況調查中，對于是否愿意將房屋出租或抵押，有63%的樣本農戶愿意出租，愿意抵押的農戶占了16%，這說明農戶已經有了利用自身合法財產獲利的意愿。但是由于被調查地區經濟條件和發展情況的局限以及農民本身傳統觀念的影響，雖然農民已經產生了流轉意愿，而實際將空置宅基地出租的農戶只占32%。利用房屋進行抵押是農戶提高自身融資能力的重要途徑之一，有16%的農戶有抵押房屋的意愿，這說明農村宅基地流轉不可避免。

4 農村宅基地流轉的幾點建議

4.1 制定農村宅基地流轉法律法規

政府部門應及時著手制定農民農村宅基地使用權流轉的法律、法規，對農村宅基地使用權流轉的條件、范圍、形式、程序和收益分配等作出明確規定，促進農村宅基地使用權依法有序流轉[13]。

4.2 明晰宅基地產權

明晰宅基地產權，完善宅基地所有權制度，是促進宅基地流轉的首要任務[14,15]。應加強農民農村宅基地的登記，依法確定農村宅基地的權屬范圍，明晰農村宅基地使用權的主體，保障交易的安全性。賦予農民有效的宅基地產權，使宅基地作為生產要素，參與投資和收益的分配[16]。當政府規劃開發農村宅基地以作商業開發或非農用途時，農民可按照土地作價從開發中獲得收益，避免農民失去土地所帶來的生存困擾，解決土地征用過程的矛盾和摩擦。

4.3 繼續推進城鄉一體化的各種社會保障制度

建立農村養老保險、醫療保險、優撫安置、社會救濟、社會福利等保障制度，使遷居農民有可靠的生活來源。這是實現農村宅基地使用權流轉市場化的一個重要的外部經濟條件和社會條件。

4.4 建立完善農村宅基地流轉市場

農村宅基地流轉是社會主義市場經濟的客觀要求，是一種必然趨勢[17,18]。建立規范有序的農村宅基地市場，關鍵是形成合理的價格體系，從而使價格在農村宅基地的有效配置中發揮基礎性作用，同時，價格的確定要體現宅基地區位環境質量的差異性。

4.5 加強農民教育和政策宣傳

農民利用自己的宅基地獲取收益有其合理性，但是一定要建立在合乎法律規定的基礎上。因此，政府應該加強對農民的教育，加大宅基地相關政策的宣傳，在改變農民傳統發展觀念的基礎上，抵制宅基地隱性市場干擾，促進宅基地合法流轉，發揮其潛在能力，以助于農民生活水平的提高。

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Problems Associated with the Transfer of Rural Residential Land in the Poverty-Stricken Mountain Areas of the West of China: A Case Study from Liangdang County, Gansu Province

XU Bao-Gen, HAN Lu
(Institute of Economic and Social Development, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China)

Rural residential land is vital for the survival of millions of rural residents, and is related to issues of farmland protection and the rational use of land resources. The problem of the transfer of use rights for rural residential land is attracting increased attention and research as a fundamental right of rural residents. In this paper, the situation in Liangdang County in Gansu Province, a poverty-stricken mountain area, is assessed by means of a questionnaire. Our aim was to determine the current situation regarding rural residential land use rights, and to develop an understanding of the issue from the perspective of the farmers. The factors that infuence the willingness of farmers to transfer land use rights were analyzed, and approaches to developing and improving policy regarding the transfer of rural residential land use rights were explored. Our conclusions indicate that theoretical guidance and policy advice should be provided to develop and improve the land use policy and system across the whole country for the land management sector.

rural residential land; transfer of the rural residential land; household survey; land management

F301.2

A

2095-1329(2013)01-0060-04

2013-01-18

2013-01-28

徐保根(1963-),男,博士,教授,浙江財經學院經濟與社會發展研究院副院長,主要研究方向為土地利用規劃與管理.

電子郵箱：xubaogen@zufe.edu.cn

聯系電話：0571-87557369

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“基于發展權與協同論的農村土地統籌流轉機制研究”(12YJA630159)