經營性土地儲備規劃體系構建
——以上海市為例

郭忠誠

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

經營性土地儲備規劃體系構建
——以上海市為例

郭忠誠

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

構建經營性土地儲備規劃體系對于保障土地市場供應、完善土地供地機制，落實土地宏觀調控，促進轉型發展具有重要意義。本文在分析土地儲備規劃對象、范圍和目標內涵基礎上，探討經營性土地儲備規劃的體系構建，并以上海為例闡述其實施意義。

經營性土地儲備；土地規劃；體系構建

doi∶10.3969/j.issn.2095-1329.2013.01.016

1996年，上海成立了中國內地第一個土地儲備機構——上海市土地發展中心，在全國率先開展了城市土地儲備制度的探索和實踐，至2004年8月《上海市土地儲備辦法》的正式施行，逐步形成了市場主導型的上海土地儲備模式[1]。上海土地儲備機構積極開展存量土地和增量土地儲備，在增強政府宏觀調控能力、保護耕地、優化城市土地資源配置，盤活存量土地資產，增加財政收入，籌集城市建設資金和市政工程的實施、居住基地建設等方面發揮了巨大作用。由于沒有先例和規程可循，土地儲備的實踐工作也暴露出一般新生事物所共有的問題：一是土地儲備的運作過程中存在項目選址定點的隨意性；二是儲備工作圍繞一個個零散的項目轉，純粹以需求確定土地的儲備和供應，具有較大的盲目性；三是土地儲備缺少科學規劃，對土地儲備規劃編制的對象、范疇及內容體系尚不清晰[2]。

雖然上海、南京、廣州等經濟發達城市進行了土地儲備規劃的編制實踐，但較少有關于土地儲備規劃的理論研究。僅有的土地儲備規劃研究主要針對于土地儲備規劃編制方法[3～5]、土地儲備規劃風險[6]、土地儲備規劃與其他規劃的關系[7]等方面進行了分析，但對于土地儲備規劃的內容體系缺乏應有的重視，從而制約了土地儲備規劃的科學性，也降低了土地儲備規劃的實踐操作性。

自2002年啟動土地利用總體規劃修編至2009年規劃成果正式報批，上海市的經濟社會發展的環境已經發生了巨大變化。因此，加強土地儲備規劃內容體系建設，有利于實現土地儲備規劃目標和戰略；能夠更好地為土地儲備規模、儲備時序及空間分布等方面的研究提供依據，為制定土地儲備計劃和落實土地儲備方案奠定基礎；對于加強政府對土地市場調控能力，促進上海市土地利用總體規劃和城市總體規劃有序實施，優化經營性用地項目土地儲備管理流程，也具有重要意義。

1 經營性土地儲備規劃的對象

（1）按用地性質分類

我國有關的法律法規和政府文件沒有對經營性土地進行定義，也沒有具體規定土地儲備的對象范圍。2002年國土資源部的11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中規定：“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌的方式出讓。”由此，商業、旅游、娛樂和商品住宅等用地應屬于經營性用地。目前城市規劃所采用的城市建設用地分類標準為《城市用地分類及規劃建設用地標準》（GBJ137-90），經營性土地是以營利與否來對用地進行分類。為了便于和城市規劃相結合，考慮到上海市的實際情況，按照用地性質分，經營性土地儲備規劃的對象主要為商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房六類經營性項目用地。

（2）按土地利用狀態分類

規劃對象按照土地利用狀態分為增量土地儲備和存量土地儲備。其中增量儲備用地指現狀為非城市建設用地，規劃為經營性的城市建設用地；存量儲備用地指現狀已經是城市建設用地，規劃將其進行改造或改變用地性質并公開掛牌出讓的經營性建設用地。

（3）其他界定

此外，還可以結合各城市土地儲備工作的實際情況，確定規劃對象。譬如土地儲備工作將占地較大的物流園區列入儲備對象，那么在編制經營性土地儲備規劃時可以將“物流用地”列入規劃對象。

2 經營性土地儲備規劃的范圍

從土地儲備的定義來看，土地儲備規劃的范圍主要是城市土地。《中華人民共和國憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。因此，在城市規劃區范圍內，因國家建設和城市發展需要征用的農村集體所有的土地也應該包括在土地儲備規劃范圍之內。借鑒已有的規劃，上海市于2001年編制了《上海市中長期土地儲備規劃和軌道交通土地儲備規劃》，明確規劃范圍為上海市區范圍；從廣州、武漢、南京等城市編制的土地儲備規劃來看，都將規劃范圍定位為全市域，同時根據未來城市的發展定位，確定規劃的重點范圍。因此可將土地儲備規劃的范圍的定位為整個市域，同時又要有所側重，確保城市重點發展區域。

對于規劃的范圍可根據以下原則加以確定：一是符合“兩規”的原則，即以上海市土地利用總體規劃和城市總體規劃的空間發展戰略為依據，結合上海市國民經濟和社會發展現狀及戰略規劃，結合重大工程、重點項目、重點地區實施土地儲備，協同推進城市發展戰略的實施。二是確保重點的原則，即經營性土地儲備規劃應當確保重點發展區域的土地儲備，確保重點發展領域和事項用地。三是上下協調的原則，即土地儲備規劃應當充分發揮區縣的作用，通過“自下而上”的反饋作用于全市的儲備規劃，同時，全市的儲備規劃指導全局，對各區縣進行指導、匯總、統籌和平衡，將“自下而上”同“自上而下”有機結合起來。

具體來看，上海市經營性土地儲備規劃的范圍既應該包括《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號）中對土地儲備的范圍，即：（1）依法收回的國有土地；（2）征購的土地；（3）行使優先購買權取得的土地；（4）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；（5）其他依法取得的土地。也應涵蓋《上海市土地儲備辦法》中所指出的土地儲備范圍：（1）灘涂圍墾成陸并經驗收合格的土地；（2）擬轉為經營性建設用地的原國有農用地；（3）擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；（4）擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地；（5）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；（6）市政府為實施城市規劃需要儲備的其他國有土地。

3 經營性土地儲備規劃的目標

國土資源部發布的《土地儲備管理辦法》第二條明確指出，土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。其中，土地儲備的目標是“調控土地市場、促進土地資源合理利用”。應該說，土地儲備規劃的目標與土地儲備的目標，二者在本質上應該是一致的，即為“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”。《上海市土地儲備辦法》第三條指出“土地儲備，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、征購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為”。因此，土地儲備規劃應結合土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的空間布局和城鎮發展戰略，必須要理性分析未來土地儲備需求量和土地儲備潛力，并進行空間布局分析，根據發展需求和戰略確定近期土地儲備計劃和具體空間布局，對近期投放進行規劃引導。

對于規劃的目的可根據以下原則加以確定：一是節約用地的原則，即以科學發展觀為指導思想，按照集中節約利用土地資源的原則，與土地利用規劃和土地供應能力相一致，控制增量儲備用地規模，盡量不占或少占基本農田，加強存量土地的盤整，增強存量土地儲備和再開發力度。二是突出操作性和可行性的原則，即土地儲備的數量和空間分布要符合市場經濟條件下的市場對土地的合理需求，在摸清已實施土地儲備地塊的進度和現狀的基礎上，綜合分析實際情況中的多種因素，確保儲備規劃目的可實現。三是與市場相適應并適度超前的原則，即土地儲備的數量和空間分布要符合市場經濟條件下的市場對土地的合理需求，并按照土地經營的一般規律，以儲備量適度大于需求量的原則，對城市發展有引導作用，并有潛在增值空間的土地進行適度超前儲備。土地儲備規劃的期限可以界定為5年一輪，同時儲備規模按5年儲備計劃量下達。

總體來看，上海市開展經營性土地儲備規劃的目標應包括以下兩大方面：一是對規劃期內土地儲備地塊的規模、結構、布局和時序進行中觀研究和“規劃落地”；二是摸清可儲備的土地資源、把握市場需求，掌握儲備實施動態，擴大儲備庫容，加大統籌能力。

4 經營性土地儲備規劃的內容體系

經營性土地儲備規劃，要結合土地利用總體規劃和城市總體規劃，基于城市經濟社會發展現狀與趨勢，科學分析城市建設用地供需現狀、特點、規律，合理測算建設用地供給潛力，正確預測建設用地需求，確定規劃期間各類建設用地儲備、供應的規模、空間結構、儲備時序[8]，制定土地儲備開發模式與機制，進行土地儲備的實施、控制研究等。完整的經營性土地儲備規劃應該包括規劃區域經濟社會現狀分析、土地儲備現狀分析、上輪規劃實施評價、土地儲備供需分析、遠近期土地儲備規劃、專項土地儲備規劃以及規劃實施策略和措施（圖1）。

圖1 土地儲備規劃內容體系Fig.1 The system of land reserve planning

區域經濟社會現狀分析主要是對城市經濟社會發展環境與背景研究，對城市現狀的政治、經濟、社會、技術環境，及其發展的優勢、劣勢、機遇、挑戰等進行詳細系統的分析，科學把握城市未來發展的趨勢與路徑，探求這些發展趨勢與路徑對其土地供應與開發在規模、結構、時序等方面可能產生的影響。

土地儲備現狀分析主要是研究城市土地儲備開發、供應的現狀特點，分析城市土地儲備工作的組織結構、工作流程、工作績效與經驗，進而準確把握城市土地儲備工作面臨的問題和關鍵點。

上輪規劃實施評價主要是對上輪規劃的近遠期規劃從實施情況、實施績效、存在的偏差及其原因等方面進行分析評估，通過總結經驗和不足，促使本輪規劃保障有側重、有目的、更實用。

土地儲備供需分析包括供給潛力和需求預測兩部分。在城市土地利用現狀分析的基礎上，結合土地利用總體規劃、城市總體規劃以及控制性詳細規劃，從存量建設用地和新增建設用地兩個方面進行潛力評價，以各自形成的規劃圖為依據，測算出保障城市人口、資源、環境協調發展的土地儲備供給潛力；需求方面，從經濟、社會、政策三方面驅動力入手，以城市各類建設用地與人口、GDP、固定資產投資、地方財政收入、人均收入等宏觀經濟要素為依據，運用多因素綜合法等預測方法預測城市近遠期土地儲備的需求規模。

遠近期土地儲備規劃主要包括在不同時序下，城市經營性用地供應規模和結構分析以及經營性用地儲備供應地塊的空間布局等內容。遠期土地儲備規劃以落實城市空間發展戰略和市場需求為導向，以有序控制外延擴張和注重現狀土地重整為原則，土地儲備總量在滿足市場需求的前提下，考慮土地運作周期，給予一定的彈性；近期土地儲備規劃思路要以城市建設規劃為依據，與近期城市交通基礎設施和環境建設相協調，與地區發展需求相適應，對投放條件相對較好的土地優先儲備。

經營性土地儲備規劃還包括專項土地儲備規劃，如旅游開發專項土地儲備規劃、軌道交通專項土地儲備規劃、金融服務用地專項規劃等。旅游開發專項規劃需要通過對旅游資源的現狀調查與評價，分析城市旅游資源空間集聚情況，集聚區開發利用價值、開發利用程度、設施利用狀況，提出旅游集聚區內旅游服務設施儲備土地的位置與面積，并對重點建設項目提出規劃建議；軌道交通專項土地儲備規劃對象主要為軌道交通線站點周邊的土地儲備，軌道交通建設融資土地儲備。

制定有針對性、可行性的實施措施是經營性土地儲備規劃的重要內容，從輿論宣傳、計劃報批、規劃實施、計劃執行、土地出讓、預申請、規劃評估、動態調整等方面提出規劃實施的保障措施。

5 經營性土地儲備規劃體系構建的意義

上海市經營性土地儲備規劃體系構建和實施對于引導城市有序發展、轉變土地利用方式、增強政府土地市場調控等方面具有重要意義，具體體現在：

一是土地儲備規劃成為落實科學發展觀和集約化利用土地的重要手段。當前導致土地失控和城市無序發展的建設用地中，大多數城市以居住、工業土地為首。土地儲備規劃，是落實科學發展觀和集約化利用土地的重要手段之一，通過經營性土地的統一規劃和有計劃的供給，可以提高土地利用效率，節約土地資源，引導城市的協調有序和可持續發展。

二是土地儲備規劃成為實現城市發展目標和引導城市有序發展的戰略舉措。經營性土地在城市建設用地中占有相當大的比例，通過經營性土地的集中統一和有計劃的投放，將土地投放的數量、區位與城市的發展方向和近期建設重點有機結合起來，加大對近期建設重點地區經營性土地的儲備和投放力度，有利于城市發展目標的實現。

三是土地儲備規劃成為規范經營性土地運作的公共政策。隨著市場經濟體制的逐步完善，以及政府體制改革的逐步深入，政府的職能將逐步轉向制定公共政策、管理公共資源、提供公共服務等職能。土地是城市公共資源，土地儲備規劃是規范經營性土地運作的公共政策，政府結合城市基礎設施、環境建設計劃，對具有較大潛在增值空間的經營性土地適度超前準備，通過土地的市場化運作可以獲得公共服務資金，從而保障政府公共職能的有效發揮。

四是土地儲備規劃成為提升政府調控土地市場能力的重要政策工具。土地儲備必須要建立在摸清土地儲備資源和需求，掌握土地儲備實施動態基礎上，通過編制儲備規劃和有序實施，擴大儲備庫容，加大土地收儲工作的規劃導向和統籌力度，確保政府調控土地市場能力不斷加強。

6 結語

上海市經營性土地儲備規劃，面向國家城鎮化發展、土地宏觀調控、經濟增長方式轉變等重大國家戰略，在深化土地儲備規劃對象、范圍和目標基礎上，通過突破傳統土地儲備規劃的內容體系、技術方法、管理機制等方面的關鍵問題，提出了構建經營性土地儲備規劃的理論和方法體系，形成了經營性土地儲備規劃的一體化策略，為城市經營和經濟增長方式轉變提供了理論支撐和實踐探索。

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Creating a Proftable Land Reserve Plan: A Case Study from Shanghai

GUO Zhong-Cheng
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

A proftable land-reserve plan would guarantee an effective market for the supply of land, improv e the land supply mechanism, facilitate the macro-control of land, and promote the transformation of development. Based on our analysis of the scope and objectives of land-reserve planning and related areas, we consider the creation of a complete and proftable land reserve plan and its signifcance for land use.

proftable land reserve; land planning; system construction

F293.2

A

2095-1329(2013)01-0065-04

2013-02-05

2013-03-05

郭忠誠(1976-),男,碩士,工程師,主要從事土地利用規劃研究.

電子郵箱：honest_guo@163.com

聯系電話：021-56618138

上海市規劃和國土資源管理局科研項目“上海市經營性土地儲備規劃實施評估與動態修編”(2012011)