清代的上控、直訴與京控

柏 樺

(南開大學法學院、周恩來政府管理學院，天津300071)

越訴是越級控訴，它不同于上控和直訴，更不同于申訴。按照現代法律，申訴是指“訴訟當事人或其他有關公民對已發生法律效力的判決或裁定不服時，依法向法院或檢察機關提出重新處理的要求。亦指國家機關工作人員或政黨、社團成員對所受處分不服時，向原機關 (組織)或上級機關(組織)提出自己的意見”。①漢語大詞典編輯委員會:《漢語大詞典》第7冊，漢語大詞典出版社1991年版，第1295頁。在古代則是向上級或上屬機關申述情由，“今冤民仰希申訴，而令長以神自畜 (難見如神也)，百姓廢農桑而趨府廷者，相續道路，非朝餔不得通，非意氣不得見”，②《后漢書》卷四九《王符傳》，中華書局1965年版，第1640頁。是指向縣令長申述情由。隋代“有枉屈縣不理者，令以次經郡及州，至省仍不理，乃詣闕申訴。有所未愜，聽撾登聞鼓，有司錄狀奏之”。③《隋書》卷二五《刑法志》，中華書局1973年版，第712頁。則屬于向上屬機關申述情由，與上控意義相同。因此弄清上控和直訴的概念，有利于對清代訴訟制度的理解。

一、上控

現代法學意義上的上訴是指“訴請上級法院復審下級法院判決，或者要求法院復審行政機關的命令”。④中美聯合編審委員會:《簡明大不列顛百科全書》第7冊，中國大百科全書出版社1985年版，第101頁。上訴的典型特點就是審判等級制，在等級制的基礎上，由當事人提出的一種意思自治來引領案件繼續進行。傳統中國法律沒有現代法學的審級概念，而且案件審理程序并不能由當事人主導或決定，因此，不存在現代法學意義上的上訴，但是，在不同級別審理的過程中，當事人如不滿審理或判決結果，可以向上控訴，稱之為上控。因此，本文中使用上控的概念，以避免與現代法學中上訴概念的混同。

中國早在西周時期就已經建立了相應的上控制度，并根據里程的遠近確定了明確的上控期限:“凡士之治有期日，國中一旬，郊二旬，野三旬，都三月，邦國期 (一年)，期內之治聽，期外不聽”。鄭玄注曰:“在期內者聽，期外者不聽，若今時徒論決滿三月不得乞鞫。”①鄭玄注，賈公彥疏:《周禮注疏》卷三五《秋官·朝土》，中華書局1979年版，第878頁。由此可知，上控在漢代被稱為“乞鞫”。“乞鞫”是否到上一級，在先秦兩漢的史料中，還不能明確反映，“至于重審機構是原審判機構還是上一級審判機關，抑或是中央最高審級，尚難見明確的法律規定”。②李交發:《中國訴訟法史》，中國檢察出版社2001年版，第185頁。

魏晉南北朝上控制度在不斷完善過程中，既有因循，又有草創，至隋唐始為定制。隋文帝詔令云:“有枉屈縣不理者，令以次經郡及州，至省仍不理，乃詣闕申訴。有所未愜，聽撾登聞鼓，有司錄狀奏之”，③《隋書》卷二五《刑法志》，第712頁。明確規定上控必須逐級進行。唐代規定的上控程序是:“凡有冤滯不申，欲訴理者，先由本司本貫，或路遠而躓礙者，隨近官司斷決之。即不伏，當請給不理狀，至尚書省，左右丞為申詳之。又不伏，復給不理狀，經三司陳訴。又不服者，上表。受者又不達，聽撾登聞鼓”。④唐玄宗御撰:《唐六典》卷六《刑部》，掃葉山房本，第14頁。這種制度為宋代所承襲，并放寬上控的時限，最寬時曾經5年，少亦半年，一般是3年，反映出掌有最終裁判權，具有“以敕代律”的特點。元代的上控除因循前代之外，對上控的程序規定更加嚴格，“諸陳訴有理，路府州縣不行，訴之省部臺院，省部臺院不行，經乘輿訴之。未訴省部臺院，輒經乘輿訴者，罪之”。⑤《元史》卷一〇五《刑法志四》，中華書局1976年版，第2671－2672頁。上控要求逐級，而不允許越級，乃至于直控。

明清兩代是上控制度規定較為完備的時期，其上控程序有了一些變化，不但明確了上下的審理級別，還規定了上控的時限，并且根據上控案件情節輕重不同來確定受理機關。據《清史稿》記載:“凡審級，直省以州縣正印官為初審。不服，控府、控道、控司、控院，越訴者笞”。⑥《清史稿》卷一四四《刑法志三》，中華書局1977年版，第4211頁。嚴格規定必須逐級 (縣、府、道、司、院)上控而不允許越訴。上控人必須在狀內將控過的衙門、審過的情節開列明白，上級司法機關才能受理。對于上控案件，上級審判機關既可以提審，也可以發回原初審衙門重審，或轉委所屬其他州縣審理。其規定的上控程序雖然詳細具體，但實踐中，上控案件往往發回原審判衙門審理，上控的真正意義則很難體現出來。

上控時，上控人必須于狀內將控過衙門審過情形敘述明白。因此，上控案件的處理，上司衙門應該分別情形處理，通常有下列兩種情形:

第一，應有訴訟未經本管官吏陳告及訴訟雖陳告，但未結案者，是不允許上控的。如《大清律例·刑律·訴訟·告狀不受理》條規定:“若各部院、督撫、監察御史、按察使，及分司巡歷去處，應有詞訟，未經本管官司陳告，及 (雖陳告而)本宗公事未結絕者，并聽 (部院等官)置簿立限，發當該官司追問，取具歸結緣由勾銷。若有遲錯，(而部院等官)不即舉行改正者，與當該官吏同罪。(輕者，依官文書稽程十日以上，吏典笞四十。重者，依不與果決，以致耽誤公事者，杖八十。)”也就是說，要先經本管官司審理，如果沒有審理就上控，還是要發回本管官司審理，因為置簿立限，等于是接受了上控，因此部院等官已經有了監督本管官司審理的責任，而本管官司審理也要承擔遲錯的責任。《大清律例·刑律·斷獄·辨明冤枉》條附例規定:“若命盜等案尚未成招，尋常案件尚無堂斷，而上控呈詞內又無抑勒畫供，濫行羈押，及延不訊結，并書吏詐贓舞弊各等情，應即照本宗公事未結絕者發當該官司追問律，仍令原問官審理。該管上司，仍照例取具歸結緣由勾銷。”按照清代法律規定，上控不應該控告己事，所以凡是不涉及官吏作弊，依然發回本管官司審理，如果有官吏作弊，接到上控的長官就要審理了。

第二，已經在本管官吏那里陳告，本管官吏不為受理，以及本宗公事已經裁決，當事人認為理斷不當，而稱訴冤枉者。《大清律例·刑律·訴訟·告狀不受理》條規定:“其已經本管官司陳告，不為受理，及本宗公事已絕，理斷不當稱訴冤枉者，各 (部院等)衙門即便勾問。若推故不受理，及轉委有司，或仍發原問官司收問者，依告將不受理律論罪。”此種情形，則督、撫、司、道、府、州應親行審辦或發交下級衙門審辦。

依照《大清律例·刑律·斷獄·辨明冤枉》條附例規定:凡是事關重大，案涉疑難，應行提審要件，或奉旨發交審辦以及民人控告官員營私枉法濫刑斃命各案。如在督撫處具控，各省督撫，俱令率同司道等親行研審。如在司道處具控，司道等官應親提審辦，與在督撫處具控同。其余上控之件，訊系原問各官，業經定案，或案雖未定，而有抑勒畫供，濫行羈押，及延不訊結，并書役詐贓舞弊情事。也就是說，有官吏舞弊情節者，其審理程序是:(1)如在督撫處具控，即發交司道審辦;或距省較遠，即發交該管處巡道審辦;(2)如在司道處具控，即分別發交本屬知府，或鄰近府州縣審辦;(3)如在府州處具控，即由該府州親提審辦;(4)概不復交原問官，并會同原問官辦理;(5)審明后，按其罪名系例應招解者，仍照舊招解;系例不招解者，即由委審之員詳結;(6)其有委審之后，復經上控者，即令各上司衙門親提研鞠，不得復行委審。

在這里涉及如何區別上控與越訴的問題。陳宏謀認為:“赴上控告者，查系原未在縣控告，即系越控，或予責處，或批赴縣具告”。①陳宏謀 (1696－1771)字汝咨，廣西臨桂人，雍正元年 (1723)恩科進士，歷官布政使、巡撫、總督、吏部尚書、工部尚書、協辦大學士、東閣大學士，其著《五種遺規》，多是輯錄前賢筆記書札而成，也反映他的看法。也就是說，凡是沒有在縣提出訴訟者，來到上司衙門告狀，都算是越訴。“已告而未審者，上司察核月報冊內，如捏造已結，立即指名行提縣承究處”。對于這種情況，雖然有越訴之罪，但要發回所屬州縣追究責任。“至于已審斷結之事，如所告情事已無可疑，即可指明批駁不準;如尚有可疑，未甚平允，止仰某縣送卷查閱”。這種情況可以定為上控，具體處理則因人而異，陳宏謀提出批駁或送回所屬州縣辦理，是希望能夠層層責成，以為這樣便可以“官無濫準批查之煩，民難施呈捏詞翻告之計矣”。②以上引文參見徐棟輯:《牧令書》卷一八《刑名中》引陳宏謀《越告》，官箴書集成編纂委員會:《官箴書集成》第7冊，黃山書社1995年版，第405頁。

二、直訴 (叩閽)

直訴是中國古代法律規定中的一項特殊的訴訟制度，即某些案情重大、冤抑莫伸及本地司法審判不受理者，可以打破審理級別的限制，直接向皇帝、欽差直接控訴。直訴和越訴不是同一個概念，可以說廣義的越訴概念包括直訴，但律例里的“越訴”概念則是狹義的，違法的，因為它打破了逐級審理的制度。直訴是允許的，按照允許直訴的規定進行直訴，如果屬實，是無罪的。因為其包含該審判等級不便受理或不能受理以及不受理的因素，在某種程度上，還有統治者督察官吏，打擊不法行為等政治原因。狹義的越訴則不包括直訴，因為越訴有罪，是對逐級審理制度的破壞。不過，直訴不實與不該直訴事件而直訴，也是有罪的，比附多依照越訴罪處置。因此在研究清代訴訟問題時，無論如何也不能夠回避直訴問題。

一般認為直訴起源于“欲諫之鼓”、“誹謗之木”、“司過之士”、“戒慎之鞀”以及肺石、路鼓、登聞鼓等。

唐時在東、西兩京王城門外置有赤石，名曰“肺石”;亦有登聞鼓，凡老幼不能撾登聞鼓者，則可立于肺石之上。立于肺石訴者由左監門衛負責奏聞，這可能是古代傳說對唐代制度的影響。宋代時還有人見過“長安故宮闕前有唐肺石尚在，其制如佛寺所擊響石而甚大，可長八九尺，形如垂肺，亦有款志，但漫剝不可讀”。③沈括:《夢溪筆談》卷一九《器用》，岳麓書社2002年版，第138頁。這些款志是否寫明在什么情況下可以立肺石，抑或是有明確的規定，現在已經難以得知。北京故宮及前門前的石獅子，也有肺石的寓意，故清人詣闕告狀，常常有拍打“長安門內石獅鳴冤”，或“打正陽門外石獅”，但此時的石獅已經不是訴冤的肺石，拍打者要照損壞御橋例治罪。

撾登聞鼓。登聞鼓源于“建路鼓于大寢之門外，而掌其政，以待達窮者與遽令，聞鼓聲，則速逆御仆與御庶子”。鄭玄注:“窮謂窮冤，失職則來擊此鼓以達于王者。今時上變事擊鼓矣。遽，傳也。若今時驛馬軍書當急問者，亦擊此鼓，令聞此鼓聲，則速逆御仆與御庶子也，太仆主令二官，使速逆窮遽者。”①鄭玄注，賈公彥疏:《周禮注疏》卷三一《夏官·太仆》，第851頁。可見這是建在宮殿門外便于投訴的鼓，還有專人看管。晉武帝年間，始懸鼓于朝堂和都城內，百姓可以擊鼓鳴冤，有司聞而上奏，自此以后，登聞鼓遂成為歷代直訴的一種重要方式。登聞鼓制度一直沿襲到清代，不過登聞鼓是設在通政使司門前，撾鼓的限制愈加嚴格。如順治十七年(1660)頒布《木榜條例》，是針對當時“刁風日熾”，常常有人“持刀抹項”，因此要求對于這類人，“本人按法究懲，其妻子流尚陽堡”。之后附有5條例:一是狀內事情，必關軍國重務，大貪大惡，奇冤異慘，方許擊鼓。戶婚田土斗毆等細事及未經告理與已經告理尚未結案，則不允許擊鼓，否則，除不受理之外，還要重責三十板，而職官、舉人、監生、生員等按有關規定折贖責治;二是關于無賴棍徒妄行直訴，有“希圖報復”、“劈鼓抹項”、“持刀詐害”等行為者，定性為“無賴刁徒”，對這類人，“除原狀不準外，將本人送刑部責四十板，照例于長安門外枷一月示眾”;三是針對被革被降職官直訴進行限制，同時對民人假托條陳直訴進行規定;四是對告鼓狀進行規范，要求必開明情節，不許粘列款單，而狀后必須寫明代書人姓名，否則均不與準受理;五是民間冤抑，必親身赴告，如果本身被羈押，其直系親屬可以抱告，如果不是直系親屬，則視為“奸人”，要按照光棍例治罪。②光緒《大清會典事例》卷一〇四二《通政使司》，臺北新文豐出版公司據光緒二十五年原刻本影印，第17497頁載:順治十七年諭刑部:民間果有冤抑，自當據實呈告，以求伸理。乃近來刁風日熾，常有持刀抹項，故為情急，以圖幸準，深為可惡。以后再有此等，除所告不與準理，本人按法究懲，其妻子流尚陽堡。爾部即遵諭傳飭。凡狀內事情，必關系軍國重務，大貪大惡，奇冤異慘，方許擊鼓。其戶婚田土斗毆等細事，及在內未經該衙門告理，在外未經督撫按三處告理，與已經告理尚未結案者，均不準封進，仍重責三十板。如系職官，送刑部折贖。舉人送禮部、監生送國子監、生員送順天府責治。凡登聞之設，原以伸辨冤枉，近有無賴棍徒，本無冤枉，或希圖報復，或受主使，劈鼓抹項，持刀詐害者，明系無賴刁徒。嗣后如有此等，除原狀不準外，將本人送刑部責四十板，照例于長安門外枷一月示眾。凡設鼓原恐民間受屈于貪官污吏，及官民被陷重罪，冤枉無伸，俾得直達天聽。近見辯復官職者，紛紛見告，事多虛罔，不惟長囂陵之風，且原非國家設鼓之初意也。嗣后凡官員被革被降者，既系職官，均應赴通政使司具奏，庶蠅營之徒，不致日集都門，覬仕宦之捷徑矣。至于奸民假托條陳，希圖幸進，尤可痛恨，并應嚴禁。凡告鼓狀，必明白開具情節，不許黏列款單。如列款單，不與準理。狀后仍書代書人姓名，如不書代書人姓名，亦不與準理。凡民間冤抑，必親身赴告，果本身羈禁，亦應的親正身，確具籍貫、年貌保結，方準抱告，違者不準。其有奸徒代人擊鼓挾騙者，即令直鼓官即時拿送五城，嚴訊的實，照光棍例治罪。

因為《木榜條例》的治罪嚴厲，也有不便執行之處，更何況登聞鼓衙門只是接受訴狀，有訊取口供之責，而無實施處罰之權。所以在康熙七年 (1668)申明:“以后內外官民，果有冤抑事情，著照例于通政使司登聞鼓衙門告理，叩閽之例，永行停止。”③《清圣祖實錄》卷二五，康熙七年三月辛酉條，中華書局1985年版，第4冊第353頁。這段話前面的“照例”，就是按照則例規定，后面的“叩閽之例”則是指《木榜條例》，而該條例后來曾經刻為石牌。

康熙十一年 (1672)，還對官員去登聞鼓廳擊鼓直訴做出特殊限制，即凡官員向通政使提起鼓狀，審無冤枉者，罰俸六個月，若再稱冤具告，降一級調用;若已經革職之官虛稱冤枉訴狀，交刑部議罰查辦。④《吏部處分例·呈辯》:“處分官員，控告注考官受賄侵勒者，將所告不準行，有冠帶者革職，無冠帶者交刑部議罪。如止呈辯本身冤抑，將所告亦不準行，有冠帶者，初次罰俸九月，復控降二級調用。其控告通政使司鼓廳者，初次罰俸六月，復控降一級調用，無冠帶者交刑部議罪。”這種直訴如果不關軍國重務，已經具有犯罪的性質。

迎車駕，也稱為邀車駕，是皇帝出巡時，于車駕行處申訴。《大清律例·兵律·宮衛·沖突儀仗》條規定:“若有申訴冤抑者，止許于仗外俯伏以聽。若沖入儀仗內，而所訴事不實者，絞。(系雜犯，準徒五年。)得實者，免罪。”而條例規定:“圣駕出郊，沖突儀仗，妄行奏訴者，追究主使教唆捏寫本狀之人，俱問罪，各杖一百，發近邊充軍。所奏情詞，不分虛實，立案不行。”要求提交訴狀人遠離皇帝的儀仗隊，跪在護衛能夠看到的地方，將狀紙舉過頭頂，口呼“冤枉”，護衛接過狀紙，在適當的機會交與皇帝，而告狀人則要交該地衙門受杖罰并關押，等待皇帝批示處理。律內規定伏在邊上喊冤是可以的，但要看所訴是否屬實，而條例是加重處罰，不分虛實，也就除去皇帝必須審理所告御狀的義務。比如康熙帝南巡到達宿遷，“夾道叩閽者甚眾”，康熙帝不是沒有聽見，但他囑咐身邊的侍衛說:“此斷不可收覽。民人果有冤抑，地方督撫等官盡可申訴。今因朕巡幸，紛紜控告，不過希圖幸準，快其私怨，一經發審，其中事理未必皆實。地方官奉為欽件，轉轉駁訊，則被告與原告皆致拖累，以小忿而破身家，后悔無及矣”。以他的觀點，皇帝收受御狀，實際上破壞現行的司法體制，應該以德化民，無訟才是統治者的追求，“若以多訟為喜，開爭競之風，俗疲民困，皆由于此”。①《清圣祖實錄》卷一一七，康熙二十三年冬十月辛亥條，第5冊第222頁。由此可見，君主對待迎車駕、告御狀的態度之一斑。

歷代直訴的形式很多，有些為清代所因循，有些則加以禁止，而隨著社會經濟的發展，還出現新的直訴形式。

如詣闕上書，是漢代的直訴制度，百姓蒙受冤獄可直接上書中央司法機關申冤。漢文帝時緹縈上書訴父冤，終于得到昭雪一事便是顯例。據《漢書》卷三〇《藝文志》載，“吏民上書，字或不正，輒舉劾”，則可見這一時期的直訴也不是任何人都可以使用的。杜延年以給事中輔佐大將軍霍光處理刑罰事務，“吏民上書言便宜，有異，輒下延年平處復奏。言可官試者，至為縣令，或丞相、御史除用，滿歲以狀聞，或抵其罪法，常與兩府及廷尉分章”。顏師古認為:“抵，至也。言事之人有奸妄者，則致之于罪法。”②《漢書》卷六〇《杜周傳附子延年傳》，中華書局1962年版，第2664頁。可見上書不但要嚴查格式，如果有虛妄，還要處以刑罰。此外還有公車上書及上封事，也是統治者采取的臨時措施，并非定制。清代臣民也可以上書陳言，如果想通過上書陳言而達到個人目的，也有刑罰處置，《大清律例·禮律·儀制·上書陳言》規定:

凡國家政令得失，軍民利病，一切興利除害之事，并從六部官面奏區處，及科道、督撫各陳所見，直言無隱。

若內外大小官員，但有本衙門不便事件，許令明白條陳，合題奏之。本管官實封進呈，取自上裁。若知而不言，茍延歲月者，在內從科道，在外從督撫糾察 (犯者，以事應奏不奏論)。

其陳言事理，并要直言簡易，每事各開前件，不許虛飾繁文。

若縱橫之徒，假以上書，巧言令色，希求進用者，杖一百。

若稱訴冤枉，于軍民官司，借用印信封皮入遞者，及借與者，皆斬 (雜犯)。

除此之外，在條例里還規定:“不許虛文泛言”違者治罪，生員不準上書陳言，犯罪官民不許上書陳言，以至于在事例里還規定末職下僚不許上書陳言，這樣一般百姓更沒有資格上書陳言了。

再有武則天創建的投匭狀。垂拱二年 (686)，“有魚保宗者，上書請置匭以受四方之書，乃鑄銅匭四，涂以方色，列于朝堂:青匭曰‘延恩’，在東，告養人勸農之事者投之。丹匭曰‘招諫’，在南，論時政得失者投之。白匭曰‘申冤’，在西，陳抑屈者投之。黑匭曰‘通玄’，在北，告天文、秘謀者投之”。③《新唐書》卷四七《百官志二》，中華書局1975年版，第1206頁。此種方式盛開告密之門，并伴隨著重用酷吏以壞法，最終以破壞現有的法制為代價，但有唐一代沒有廢除。清代雖然沒有這種理匭使的設置，但類似的制度卻經常為地方官所采用，如自封投柜，在縣衙門的院落里擺上幾只特制的木柜，柜門用封條封上，頂部開有一個小孔，“納戶自封袋口，柜吏于銀袋上填明某圖里某人，完納某項某限銀若干，某年月日某字第幾號，收役某人。隨照式登記流水收簿，眼同納戶穿連入柜，隨填串票，付納戶收執”。④黃六鴻:《福惠全書》卷六《錢谷部·催征》，康熙三十八年 (1699)種書堂刊本。這是用于收稅，為的是不讓經手人從中牟利。依據這種道理，有些部門長官也設立這樣的柜子，許下屬與庶民揭發檢舉不法事。如戶部衙門“有人在大堂供奉齋戒牌案上，庋置包封事件，該部堂官即將原封進呈”。⑤《清仁宗實錄》卷四六，嘉慶四年六月戊子朔條，中華書局1986年版，第28冊第556頁。再如清初福建巡按御史李少文 (字嗣京)，針對所屬衙蠹、土豪把持衙門，所以發下牌票，要各州縣“即便密加體訪，將見役蠹惡，開具事實，星速揭報”。⑥李漁:《資治新書初集》，浙江古籍出版社1990年版，第45頁。這些庋置、柜子的設置，猶如現代的揭發箱、檢舉箱之類，王朝雖然沒有明確規定，但使用相當普遍，也為皇帝所贊許。

還有封章密奏制，即控告人將所寫訴狀采用奏章的形式封口后，奏聞皇帝。按照不同的處理方式，可區分為直接封奏與間接封奏。前者是由控告人將奏章密封后徑直上呈報告給皇帝，完全避開其他機構或人員的開封啟閱，以達到完全保密的目的。這種方式更多地運用在彈劾官吏的不當行為以及瀆職違法犯罪，甚至于謀逆行徑。而后一種方式，則必須由有關官員代為呈奏，不能由上奏章者直接上呈皇帝，清律規定只有五品以上的地方督撫、司、道官和朝內九卿、臺諫官，方可采用此種方式奏報，而一般的官吏及平民百姓，則是絕對不允許采用的，否則，即便其所告屬實，對他本人仍要“照沖突儀仗律擬斷”。①《清仁宗實錄》卷八二，嘉慶六年夏四月丁未朔條，第29冊第54頁。二者雖然在封好訴狀和呈遞皇帝方面是相通的，但在適用的范圍及其程序上則有著明顯的區別。嘉慶四年 (1799)，為了“廣開言路”，嘉慶帝“曾有封章言事，即以原封呈覽之旨。原以在官而言，防壅蔽而達民隱，非謂民間尋常訟獄，及無稽浮言，皆可直達朕前也”。②《清仁宗實錄》卷二六三，嘉慶十七年十一月壬申條，第31冊第558頁。但他沒有想到因此產生弊端，以致“人情險詐萬端，于瑣屑訟案，不向該管官吏控訴，輒匿名告奸，以期封章上聞。甚至將呈詞封固投遞，挾制接受官員不敢拆閱，原封入奏”。③《清仁宗實錄》卷二六三，嘉慶十七年十一月壬申條，第31冊第559頁。許多人蔑視官府，動輒以“封章”要挾，“實為刁詐之尤”，“情節尤為可惡”，便勒定新例加以制止，即便是所告得實，也要“照沖突儀仗妄行奏訴例加一等，發邊遠充軍”。④《清仁宗實錄》卷二六三，嘉慶十七年十一月壬申條，第31冊第559頁。如果所控虛誣，則必死無疑，“封章”制度也就淡出直訴的行列。

此外還有密折制度。楊啟樵曾經對清代密折制度的效用歸納為:“一、官員間相互牽制，彼此監視。二、督撫等大員不能擅權。三、人人存戒心，不敢妄為，恐暗中被檢舉。四、露章有所瞻顧，不敢直言，密折無此顧慮。五、有所興革，君臣間預先私下協議，不率爾具題，有緩沖余地。六、以朱批為教育工具，藉此訓誨，開導臣工。七、臣工得朱批之鼓勵，益自激勵上進。八、人材之登進、陟黜，藉密折預作安排。九、自奏折中見臣工之居心制作。十、廣耳目，周見聞，洞悉庶務”。⑤楊啟樵:《雍正帝及其密折制度研究》，香港三聯書店1981年版，第179頁。因為密折帶有一定的機密性，有資格上密折都是皇帝特許的部院大臣、九卿、科道和各省藩臬、總兵以上者，因此有清一代的不少大案要案，就是通過密折而加以立案審理的。這種密折雖然不應該屬于直訴范疇，但也有直訴的內涵，因為其更有利于皇帝掌控全國的司法審判事務。

另外清代對于叩閽的定義是:“其投廳擊鼓，或乘輿出郊，迎駕申訴者，名曰叩閽”。⑥《清史稿》卷一四四《刑法志三》，第4211頁。叩閽是有嚴格限制的，只有出現“有機密重事或有重大冤抑，本管官不為受理者”;“其事干礙州縣本官，不便控告者”;“詞狀經州縣官無故不受理者”⑦張偉仁:《清代法制研究》，臺北中央研究院歷史語言研究所，專刊之七十六，1983年，第306頁。等特殊情況，才允許采用此種直訴方式。

總之，清代在承襲以前各代的直訴制度之后，又有所創新。到了近代，由于報紙、雜志及電報的出現，利用這些以達到直訴目的，最終影響到案件裁決的事例逐漸增加，既擴大了直訴的內涵，也使更多的人知情，輿論監督的效用逐漸顯現。

三、京控

清代關于京控的定義是:“其有冤抑赴都察院、通政司或步軍統領衙門呈訴者，名曰京控。”⑧《清史稿》卷一四四《刑法志三》，第4211頁。當代的研究將之與叩閽并列，甚至講:“叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。”⑨張晉藩主編:《清朝法制史》，中華書局1998年版，第602頁。不但將京控納入直訴來論述，而且不加區別，其誤解是明顯的。因為《清史稿》已經將叩閽與京控分別定義，如果仔細分析，就可以發現二者有本質上的區別。

首先，叩閽是直接告到皇帝之處，無論是邀車駕、登聞鼓、上封章，還是建言、密奏，都是要直達最高統治者。京控則是要經過司法程序，經過有關部門審理以后再“奏聞請旨查辦”，不是直接告到皇帝，也就不在直訴范圍內，當然也不能夠稱之為叩閽或告御狀。

其次，訴訟方式不同。“叩閽奏牘，果系奇冤異枉，曾經督撫問理失實，通政使司、都察院扶同蒙蔽者，當與申雪”。①《清世祖實錄》卷八五，順治十一年秋七月庚戌條，第3冊第669頁。從這里可以看出，叩閽是直訴到皇帝，而接受京控的通政使司、都察院，乃是一個程序，所以有“直隸各省，民有冤抑，許赴原問衙門及部院等控告。如不準行，方許叩閽”的規定。②《清圣祖實錄》卷一一，康熙三年三月庚午條，第4冊第174頁。按照乾隆三十四年 (1769)議準的事例:“外省民人赴京控訴事件，如州縣判斷不公，曾赴該管上司暨督撫衙門控告，仍不準理，或批斷失當，及雖未經在督撫衙門控告有案而所控案情重大，事屬有據者，刑部都察院等衙門，核其情節，奏聞請旨查辦。其命盜等案，事關罪名出入者，即將呈內事理行知各該管督撫秉公查審，分別題咨報部。如地方官審斷有案，即提案核奪，或奏或咨，分別辦理。若審系刁民希圖陷害、捍詞妄控、報復私仇，即按律治罪。其僅止戶婚田土細事，則將原呈發還，聽其在地方官衙門審理。”③光緒《大清會典事例》卷一〇一三《都察院·憲綱·陳奏》，第17218頁。可見京控案件須經督撫以下各級衙門控告，各衙門或不受理，或審理不公，當事人可以赴京控訴。“如未經在籍地方及該上司先行具控，或現在審辦未經結案，遽行來京控告者，交刑部訊問，先治以越訴之罪”。④光緒《大清會典事例》卷八一五《刑部·刑律·訴訟·越訴》，第15326頁。顯然這是一個司法程序，應該屬于上控性質，而不是直訴。

再次，京控案件要由都察院、步軍統領衙門接收呈詞。因此每年由都察院會同步軍統領衙門，“兩次將咨交未結各案，匯開清單奏催”。⑤光緒《大清會典事例》卷八一五《刑部·吏律·公式·照刷文卷》，第14714頁。光緒九年 (1883)，鑒于僅步軍統領衙門“每兩月將京控咨交數目具奏”，“其都察院京控之案，并不知照刑部”，因此議準:“都察院及步軍統領衙門每年接收京控之案，無論奏咨交審，均一律開單咨部，以憑稽核”。⑥光緒《大清會典事例》卷八一五《刑部·刑律·訴訟·越訴》，第14715－14716頁。顯然接受京控以后，要咨刑部與上奏皇帝。正因為如此，容易造成京控與叩閽的混淆，更何況有些皇帝本著“凡有赴京控告者，無不欽派大臣前往審辦”的態度，雖然這些欽差“間有騷擾之事，亦不肯因噎廢食，不行派遣，致小民含冤莫愬也”。⑦《清高宗實錄》卷一三六八，乾隆五十五年十二月庚申條，中華書局1986年版，第26冊第358頁。所以許多學者將京控與叩閽等同，甚至根本不加區別，但畢竟二者存在很大的差異。

此外，京控與叩閽案件在處理程序上存在差異。除了上述講到京控案件派遣欽差大臣前往審理之外，按照程序，有“該衙門有具折奏聞者，有咨回各省督撫審辦者，亦有徑行駁斥者”。⑧光緒《大清會典事例》卷八一五《刑律·吏律·公式·事應奏不奏》，第14704頁。而叩閽則不同，如嘉慶帝出巡盛京，“蹕途往返，旗民人等在道旁叩閽呈訴者，不一而足。當交軍機大臣會同行在刑部，審訊錄供具奏”。⑨《清仁宗實錄》卷一五〇，嘉慶十年九月己未條，第29冊第1056頁。顯然處理程序也不同，因此不能夠將京控與叩閽等同來論。

最后，京控與叩閽的刑罰處置不同。以投遞封章而言，《大清律例·刑律·訴訟·越訴》條例規定:“軍民人等控訴事件，倶令向該管官露呈投遞，倘敢呈遞封章挾制入奏，無論本人及受雇代遞者，接收官員一面將原封進呈，一面將該犯鎖交刑部收禁。”薛允升認為:“此條誣控之罪輕，呈遞封章之罪重，故所吿得實，亦擬軍罪”，也就是“不準呈遞之意，接收官員一概駁回可也”。⑩薛允升:《讀例存疑》卷三九《刑律·訴訟·越訴》，光緒三十一年 (1905)京師刊本。另外，條例還規定:“擅入午門、長安等門內叫訴冤枉，奉旨勘問得實者，枷號一個月，滿日，杖一百。若涉虛者，杖一百，發邊遠地方充軍。其臨時奉旨止拿犯人治罪者，所訴情詞，不分虛實，立案不行，仍將本犯枷號一個月發落”。?光緒《大清會典事例》卷八一五《刑部·刑律·訴訟·越訴》，第15326頁。“凡跪午門、長安等門，及打長安門內石獅鳴冤者，俱照擅入禁門訴冤例治罪。若打正陽門外石獅者，照損壞御橋例治罪”。?薛允升:《讀例存疑》卷三九《刑律·訴訟·越訴》，光緒三十一年 (1905)京師刊本。而假以建言為名，突入鼓廳，妄行擊鼓等，都是比附其他的罪名處罰，并沒有按照越訴處置。京控則不同，《大清律例·刑律·訴訟·越訴》條例規定外省民人赴京控訴案，如果“僅止戶婚田土細事，則將原呈發還，聽其在地方官衙門告理，仍治以越訴之罪”。軍民人等“如未經在本籍地方及該上司先行具控，或現在審辦未經結案，遽行來京控告者，交刑部訊明，先治以越訴之罪”。顯然是按照越訴罪來處置，即便是可以比附其他罪名，也是因為在京控過程中有過激的行為。

總之，清代律例允許京控，在一定程度上給予百姓申訴的途徑，而民告官的勝訴，更加激起百姓京控的熱情，也使各級司法官吏知有所畏，不敢過分地胡作非為，起到緩和社會矛盾，維護社會秩序穩定的效用。然而，統治者對于京控的偏見以及官吏們的不作為，在京控案件日益增多的情況下，所造成官民兩困，也成為難以解決的社會問題。①盛康輯:《皇朝經世文續編》卷一九《吏政·吏論》引包世臣《山東東西司事宜條略》:“良由州縣專以錢漕為意，于聽斷大都怠慢，而佐理之友更多不諳條例，玩視民瘼，雖雀角細故，常至拖延歲月，迫成上控。上控則發回本縣，又迫成京控。京控又發回本省，委員與發審之友商同置之高閣，每有原告瘐斃押店，具文銷息，積習至牢，交惡彌甚，及征收錢漕時，紳民連名控訐，輕則發府，重則提省，原被數十百人，拖累經年，官民兩困”。光緒二十三年 (1897)思刊樓刊本。