論二戰后美國對德戰爭索賠政策

苑 爽

(哈爾濱師范大學馬克思主義學院，黑龍江哈爾濱150025)

二戰末期，由于對一戰后協約國處理德國戰爭賠償失敗的歷史教訓尚記憶猶新，美國決策者開始關注即將進行的戰后對德索賠問題，并引發了各行政部門的爭論。①國務院主張溫和的對德政策和索賠政策，反對過分削弱德國。陸軍部基本贊同國務院的索賠原則，它們聯合反對財政部的“摩根索計劃”。財政部長亨利·摩根索堅持嚴厲的對德索賠政策，主張通過大規模拆遷賠償實現德國的“非工業化”。摩根索利用他與羅斯福總統親密的私人關系，在賠償決策初期曾發揮了較大影響力，在他的極力推動下，參謀長聯席會議出臺了以“摩根索計劃”為藍本的1067號指令作為美國占領德國的原則文件。同時，在歷次國際會議上，美國與英國、蘇聯就德國賠償問題進行了一系列激烈的外交爭斗。②英國與美國的對德索賠政策基本相同，關于對德索賠的爭論主要在美國與蘇聯之間進行，東西方爭論的焦點包括:德國賠償的數額、賠償的來源、“優先支付”原則、賠償方式、分區索賠等。分區占領德國后，美國決策者對索賠政策進行了重大調整。本文試圖對二戰后初期冷戰逐步形成的背景下，美國對德索賠政策的實施情況、影響其政策調整的諸種因素以及索賠政策與冷戰爆發的關系等問題進行論證分析。③目前，國外史學界研究二戰后美國對德戰爭索賠政策的專著不多，研究的學者主要集中在美國。筆者只查到兩本代表性著作:John L.Snell，Wartime Origins of the East West:Dilemma over Germany，New Orleans:Phauser Press，1959;Bruce Kuklick，American Policy and the Division of Germany:the Clash with Russia over Reparations，Tthace:Cornell University Press，1972.研究二戰后美國占領德國政策的一些專著涉及美國對德索賠政策，例如，John H.Backer，The Decision to Divide Germany:American Foreign Policy in Transition，Durham:Duke University Press，1978;Edward N.Peterson，The American Occupation of Germany:Retreat to Victory，Detroit:Wayne States University Press，1977等。研究馬歇爾計劃的幾本專著也涉及美國對德索賠政策，例如，John Gimbel，The Origins of the Marshall Plan，Stanford:Stanford University Press，1976;Charles S.Maier，The Marshall Plan and Germany:West German Development within the Framework of the European Recovery Program，New York:Berg Publishers limited，1991;Herbert C Mayer，German Recovery and the Marshall Plan 1948－1952，New York:Edition Atlantic Forum，1969。美國學者大多將美國賠償政策作為二戰后美國對德、對歐政策的一部分、或者作為美國占領德國政策的一部分進行研究，沒有將索賠政策作為一項獨立的外交政策進行專門、系統的研究。中國學術界關于二戰后美國對德戰爭索賠政策的研究很少，筆者只查到幾篇相關論文，有幾部專著也涉及該問題，但是這些論文和專著對美國索賠政策的論述或者是只研究了某一個階段的政策，或者是只研究了德國賠償問題中的美國政策，缺乏對美國索賠政策進行全面、系統的研究。

一、嚴厲的拆遷賠償政策

1944年8月，德國崩潰在即，美國政府急需發布一項指導艾森豪威爾將軍和美國駐德國占領區軍政府開展在德工作的指令。9月22日，參謀長聯席會議 (JCS)向駐德國占領區軍政府頒布了后來被命名為JCS1067的臨時指令。該指令是發給美國駐德國占領軍總司令的指示，包括三大部分，共44條。①Beate Ruhm von Oppen，Documents on Germany under Occupation 1945－1954，London:Oxford University Press，1955，pp.13－27.從指令的總方針、政治、經濟、社會等方面的規定來看，戰后初期美國對德國的政策比較嚴厲，基本體現了“摩根索計劃”的懲罰性原則。同時，指令賦予占領軍總司令的權限很大，他可以根據占領區的實際情況自行實施占領和管理的權力，而且可以要求政府修改有關德國的指令。

德國“無條件投降”后，盟國按照國際法的有關規定，有義務為德國提供必要的食物、醫療、衛生等方面的供應。JCS1067指令也指出占領軍既要承擔占領的職責，又要承擔管理的職責，即要防止出現危及占領軍的“饑餓、大范圍疾病和國內動亂”。②Beate Ruhm von Oppen，Documents on Germany under Occupation 1945－1954，p.16.美國占領軍政府雖然接受了指令，但陸軍部一直不贊成嚴厲懲罰德國，對指令的執行采取了變通態度。陸軍部副部長約翰·麥克勞在考察德國期間，曾明確鼓勵美國駐德國占領軍政府的軍事和行政長官盧修斯·克萊將軍，利用指令中的“防止疾病和動亂”條款作為自主行動的法律依據。③Carolyn W.Eisenberg，Drawing the Line:The American Decision to Divide Germany，1944 －1949，New York:Cambridge University Press，1996，p.80.陸軍部長亨利·史汀生對占領軍的職責考慮得更深遠一些，他不想把占領變成一項長期的不受歡迎的、而且是不可能完成的任務。因為軍方領導人擔心，當美國民眾失去了懲罰德國的興趣時，軍隊就會成為“失敗”的替罪羊。④John Gimbel，The Origins of the Marshall Plan，Stanford:Stanford University Press，1976，p.25.

國務院此時則堅持認為德國問題、賠償問題都要服務于美國的歐洲政策。因此，占領軍政府與國務院圍繞德國賠償產生了兩個主要矛盾:一是維持德國和平時期最低經濟水平與支付賠償的矛盾。克萊將軍認為，國務院政策制定者的觀念要根據占領區的實際情況而改變，德國拆遷賠償不能太過嚴厲，否則波茨坦會議規定的德國最低生活標準將難以達到;二是德國恢復與歐洲復興孰更具有優先權。國務院賠償計劃的一個基本原則是使德國成為歐洲被解放地區重建的基礎，歐洲的復興優先于德國的復興。因為國務院擔心整個歐洲經濟的惡化將刺激左翼力量的崛起，尤其是在法國。⑤Carolyn W.Eisenberg，Drawing the Line:The American Decision to Divide Germany，1944－1949，p.84.而軍方對于國務院的索賠原則表示反對，認為賠償只能來源于那些“德國能夠自我維持正常經濟所不需要的”剩余資源。⑥Edward Peterson，The American Occupation of Germany:Retreat to Victory，Detroit:Wayne States University Press，1977，p.62.為此，克萊將軍向國務院建議:賠償應該為德國留下足夠的資源，使其能夠在沒有外援的情況下也能自我維持;德國出口的收入應該首先支付必要的進口。⑦Jean Smith，The Papers of General Lucius D.Clay:Germany 1945－1949，Bloomington:University Press，1974，pp.133－134.在克萊將軍多次請求之下，國務院對JCS1067指令做出了一些修改。當然，這種修改只對美國索賠政策起到了微調作用。

波茨坦會議期間美國為了避免確定德國賠償數額，主張在會后6個月制訂出一個“工業水平計劃”，確定德國和平時期的最低生活水準以及用于賠償拆遷的工廠和資本設備的數量。1946年3月，委員會頒布了“賠償與戰后德國經濟水平計劃”。它基本上是美、英、法、蘇四大國相互妥協的產物，委員會在制定某一工業的許可水平時也經常是四大國反復磋商。通常情況下，蘇聯代表提出的數字往往是最低的，西方國家需要多次與蘇聯進行協商、妥協才能達成一致的建議。“工業水平計劃”對于賠償拆遷的工廠數量沒有做出明確的規定，只給出了一個大概的范圍:1500－2000家左右;也沒有制訂出拆遷的時間表;加上運輸癱瘓等困難，實際的拆遷速度很緩慢。另外，各國代表都提出了各國政府接受該計劃的保留條件。⑧FRUS(Foreign Relations of the United States)，University of Wisconsin Digital Collections，1946，vol.5，pp.533－534.總之，“工業水平計劃”是戰后盟國就德國戰爭賠償問題達成的最后一次協議，但盟國之間的分歧使得計劃無法執行，而且四國在各自占領區內都執行著各自的索賠政策。

蘇聯在東占區起初主要通過大規模拆遷德國的工業資本設備運往國內的方式來獲取賠償，后來發現這種賠償拆遷造成很大浪費，從而改為從當前產品，即剛生產出來的新產品中提取賠償。大量無償地運走當前和庫存產品，自然相應地減少了德國的出口數量，德國東部的原材料作為賠償也源源不斷地運往蘇聯。美國和英國都認為，“如果按照視德國為一個統一經濟單位的政策來利用這些物資，就可以減少進口的需要或增加出口的收入。因此，英國和美國開始認為把德國當做一個整體來對待，不僅是一個政治原則，而且成為一種迫切的經濟需要了”。①［英］邁克爾·鮑爾弗著，安徽大學外語系譯:《國際事務概覽1939－1946年:四國對德國和奧地利的管制，1945－1946年》，上海譯文出版社1980年版，第214頁。而蘇聯則認為，只有到德國作為一個整體，它的貿易有了盈余、賠償已經付清時，才能考慮要把進出口問題當成整個占領區的問題來處理。對此，克萊將軍在其回憶錄中寫道:當時我強烈感到我們被置于這樣的處境，不僅為蘇聯的賠償提供資助，而且任由蘇聯剝光我們的占領區，而我們卻沒有從其他占領區得到任何好處。②Lucius D Clay，Decision in Germany，New York:Doubleday＆ Company Inc，1950，p.121.

克萊將軍為此向陸軍部匯報說，如果不能達成共同的進出口計劃，在兩三個月之后西占區的賠償計劃應該進行修改，“希望用這種方式能夠使蘇聯的政策公諸于眾”。③John Gimbel，The Origins of the Marshall Plan，p.93.隨后，蘇聯代表拒絕交出蘇聯已經從東占區拆遷的工廠數量以及從當前產品中提取賠償的明細表，進一步惡化了美蘇兩國軍政府之間的關系。克萊將軍說，“我只能宣布除了預定的賠償工廠外，從美占區起運的一切賠償物資將停止交付，我們很愿意繼續進行賠償拆遷，但在全部問題解決之前我們不打算執行賠償拆遷。我們不想處于這樣的境地:既失去了工廠，又沒有達成一項協議”。④FRUS，University of Wisconsin Digital Collections，1946，vol.5，pp.547－548.在1946年5月27日的記者會上，克萊將軍再次解釋了停止拆遷的理由。當有記者問:停止拆遷是否針對蘇聯?將軍回答說，停止拆遷適用于任何人。美占區不打算繼續進行賠償拆遷，除了那些已經被指定為賠償的工廠以外。由于沒有實現經濟一體化以及考慮到美國每年為德國提供2億美元的資助，軍政府無法再進行賠償拆遷。⑤John Gimbel，The American Occupation of Germany:Politics and the Military，1945 －1949，Stanford:Stanford University Press，1968，p.60.

克萊將軍宣布停止賠償拆遷的單方面行為，將盟國在賠償問題上的分歧公開化了，更為嚴重的是，該行為加深了美、蘇之間的矛盾。蘇聯占領軍政府一直宣稱，雅爾塔協議和波茨坦協議都沒有禁止從當前產品中提取賠償，其索賠行為完全符合兩個協議的精神。而克萊將軍單方面停止賠償拆遷的行為不合法，并由此認為:“克萊的行動證明美國政府已經決定對俄國和共產主義采取敵對態度”。⑥邁克爾·鮑爾弗:《國際事務概覽1939－1946年:四國對德國和奧地利的管制，1945－1946年》，第217頁。

二、德國賠償問題與“馬歇爾計劃”的出臺

1946年下半年，盟國在巴黎召開了第二屆外長會議，德國問題是會議的主要議題，但盟國間矛盾重重，沒有達成協議。7月10日，蘇聯外長莫洛托夫突然發表了題為“關于德國命運與對德和約問題的聲明”。提出了對德新主張，⑦我們的任務并不是要消滅德國，而要把它改造成為一個民主與愛好和平的國家，這個國家除了農業之外，還應該擁有自己的工業和對外貿易，德國作為一個統一國家保持下去，將來的德國政府應該是一個民主性的政府，它應有能力鏟除德國法西斯殘余勢力，同時又有能力執行德國對盟國所負種種義務，其中包括并且首先是要保證執行德國對盟國所負賠款義務。［蘇］莫洛托夫:《對外政策問題:1945年4月－1948年11月時期中的演說和聲明》，外國文書籍出版局印行，1950年版，第55頁。即復興德國，不再一味削弱德國，而是要求政治上統一德國。

為抵消蘇聯對德新政策的影響，9月6日，美國國務卿詹姆斯·貝爾納斯在斯圖加特發表了題為“對德政策的再次聲明”的演講，標志著美國對德政策發生重大轉折。美國歷史學家威廉·麥克尼爾評價道:這篇演講把“摩根索計劃”徹底埋葬了，于是一個對德關系的新階段開始了。在謀求德國的支持方面，貝爾納斯已成為莫洛托夫的對手。經濟復興、政治統一、自治以及縮減占領軍的人數，所有這些目標幾乎都會受到全體德國人的歡迎。①［美］威廉·麥克尼爾著，復旦大學外文系英語教研組譯:《國際事務概覽1939－1946年:美國、英國和俄國:它們的合作和沖突，1941－1946年》，上海譯文出版社1978年版，第1121－1122頁。克萊將軍在回憶錄中寫道:懲罰性的基調被建設性的目的所取代，德國人民被允許有機會以及能夠得到幫助重新融入國際大家庭。②Lucius D Clay，Decision in Germany，p.81.阿登納在其回憶錄中對貝爾納斯講話的評價是“明朗”兩個字，認為美國對德政策從此明朗化，德國出現了復興的一線生機。③［德］康拉德·阿登納著，上海外國語學院德法語系翻譯:《阿登納回憶錄1945－1953》，上海人民出版社1976年版，第100頁。

東西方在對德索賠問題上開始分道揚鑣，它們不再尋求盟國間的妥協與合作，而是將賠償問題納入到各自的整體戰略規劃之中。特別是自從美、英雙占區合并以來，德國已經明顯地被分裂了。因此，1947年3月10日－4月24日的莫斯科外長會議就成為東西方公開對抗，注定難以達成任何協議的一次會議。

3月22日，會議開始討論最難解決的德國統一以及賠償問題。莫洛托夫公開闡明了蘇聯的索賠政策，他堅持說波茨坦協議并沒有排除當前產品賠償，德國工業必須達到這樣一個水平:能確保它的內部所需、支付得起進口以及賠償。“如果我們一致認為實現德國經濟統一與繳付賠償不僅不相抵觸，而且一定要把解決賠償問題包括在內，那么關于其他問題就不難達成協定了，關鍵在于我們解決德國經濟統一問題時應該同時解決賠償問題”。④FRUS，University of Wisconsin Digital Collections，1947，vol.2，pp.263－265.另參見莫洛托夫:《對外政策問題:1945年4月－1948年11月時期中的演說和聲明》，第335頁。很顯然，蘇聯把當前產品賠償的要求與其接受德國經濟統一、提高“工業水平計劃”都聯系在一起。

關于是否滿足蘇聯對于當前產品賠償的要求成為美國代表團內部爭論最激烈的問題，許多代表認為蘇聯的這一要求可以被當做雙方討價還價的基礎。而新近擔任國務卿的喬治·馬歇爾將軍并不打算輕易地在當前產品賠償問題上妥協。他認為蘇聯的當前產品賠償要求是“一匹馬出售了兩次”，⑤莫洛托夫:《對外政策問題:1945年4月－1948年11月時期中的演說和聲明》，第351頁。即用當前產品賠償這匹馬來做兩次交易:一次是德國經濟統一;一次是提高“工業水平計劃”。莫洛托夫對于馬歇爾的這個說法很惱火，他說:“我們蘇聯代表并不是用商人資格，不是用商人態度看待賠償問題。但我們不愿有某些商人把我們的馬拿去賤價賣給某人，并且是不經我們同意拿去賣給某人。”⑥莫洛托夫:《對外政策問題:1945年4月－1948年11月時期中的演說和聲明》，第351頁。

4月1日晚，馬歇爾與莫洛托夫單獨進行了會談，雙方就當前產品賠償問題進行了激烈爭論。⑦FRUS，University of Wisconsin Digital Collections，1947，vol.2，pp.303－304.“一旦美國決定在當前產品賠償問題上不做出任何妥協，那么達成四方協議的前景也就不存在了”。⑧Carolyn W.Eisenberg，Drawing the Line:The American Decision to Divide Germany，1944－1949，p.301.這也就很容易解釋，在接下來的幾次會議上，四國外長為何幾乎就任何問題都難以取得一致意見。為了打破僵局，馬歇爾抱著最后一線希望拜會了斯大林。斯大林認為，蘇聯獲取賠償的權利被拒絕了，蘇聯其實只得到了區區20億美元的賠償。馬歇爾由此判斷斯大林歡迎歐洲的經濟混亂，從而可以在那里推進共產主義。⑨Charles S.Maier，The Marshall Plan and Germany:West German Development within the Framework of the European Recovery Program，New York:Berg Publishers limited，1991，p.49.與斯大林的會談進一步堅定了馬歇爾將軍另做打算的決心。離開莫斯科時馬歇爾確信，美、蘇即將在歐洲展開激烈較量，很明顯，蘇聯人希望在政治上從對德政策僵局和歐洲日益惡化的經濟、政治形勢中得到好處。這種看法點燃了馬歇爾制訂一個長遠計劃的想法，他決定找到一個解決德國問題和歐洲復興的新途徑。

回國后馬歇爾做了電臺廣播報告，他向美國人民宣稱，一次意欲達成國際諒解的特別嘗試已告失敗，病人已經奄奄一息，醫生們還在猶豫不決，他認為不能拖到最后關頭達成諒解時才采取行動。⑩FRUS，University of Wisconsin Digital Collections，1947，vol.3，p.219.4月29日，馬歇爾通知國務院新任命的“政策計劃委員會”主任喬治·凱南，他打算采取主動，不想等國會來敲他的頭。馬歇爾說:我們身邊的世界即將崩潰，國會將很快要求采取行動，那時它會弄出很多不現實的想法來束縛國務院的手腳，政府將很被動。他要求凱南提交一份分析歐洲重建問題以及應該采取的相應措施的文件。①John Gimbel，The Origins of the Marshall Plan，p.186.與此同時，國務院官員艾奇遜、克萊頓以及“政策計劃委員會”也相繼提出了解決德國以及歐洲問題的備忘錄、報告。這些備忘錄和報告提出的觀點、主張雖然各不相同，但它們有兩點共識:美國應該援助歐洲復興;德國復興是歐洲復興的前提條件之一。②John Gimbel，The Origins of the Marshall Plan，pp.8 －15.

5月15日，“政策計劃委員會”組織專家舉行會議，一致同意必須用美國的資源去支援歐洲支離破碎的經濟。他們認為:問題最大最嚴重的是西歐，最緊急的地區是法國、意大利、德國和奧地利的各占領區以及英國，必須暫時從經濟問題著手解決政治問題。專家們還提出了“盡快恢復萊茵盆地煤的生產，讓德國加入歐洲復興計劃”的建議。③FRUS，University of Wisconsin Digital Collections，1947，vol.3，pp.220－223.5月23日，凱南建議歐洲復興分兩個階段完成:短期計劃，即盡快穩定民心的解決辦法;長期計劃，即歐洲經濟總體復興問題。另外，報告還提出，為避免共產黨的干擾，凡申請援助的歐洲國家應保證美援不被濫用或被共產黨破壞。④Ibid.，pp.223－226.5月27日，剛參加完日內瓦經濟會議回國的副國務卿克萊頓拿出一份題為“歐洲經濟危機”的備忘錄。在備忘錄中，克萊頓把歐洲經濟的混亂描繪得很嚴重。他預言“假如再降低生活水準，就會發生革命。……假如沒有援助，經濟的、社會的和政治的瓦解就會隨之發生”。⑤Ibid.，pp.230－232.備忘錄強調西歐復興計劃可以不需要東歐的參與。凱南當即表示支持該觀點，凱南認為，美國的計劃可以采用這種方式，假裝不排除東歐，但讓它們自己排除自己。因為加入的條件將是它們難以接受的:放棄東歐國家間的貿易以及蘇聯對它們經濟的影響。后來凱南回憶道:我們自己不能劃一條分裂歐洲的線，但預計蘇聯勢力范圍之內的國家幾乎都不能加入其中。⑥Thomas G.Paterson，Soviet－American Confrontation:Postwar Reconstruction and the Origins of the Cold War，Baltimore and London:The Johns Hopkins University Press，1973，p.212.可見，美國并不真心希望蘇東參加，已經打算將其排斥在計劃之外，只是它不想承擔分裂歐洲的責任而已。

“馬歇爾計劃”出臺后，美國開始著手制訂新的對德政策、新的索賠政策，主要采取了兩個步驟:一是向駐德國軍政府發布了JCS1779新指令替代了JCS1067指令。新指令強調美國不打算永久地限制德國經濟能力，維護公正、持久的和平符合美國的根本利益。這要求德國保持“穩定、高效的生產，從而做出經濟上的貢獻。”⑦Roger Morgan，The United States and West Germany 1945 －1973:A Study in Alliance Politics，London:Oxford University Press，1974，p.21.二是提出了美英雙占區“新工業水平計劃”。通過以上兩個措施，西占區德國的經濟政策、賠償政策都被納入到“馬歇爾計劃”的整體構想之中。計劃實施后，美國與蘇聯在處理德國賠償問題上不再合作。美國索賠政策的主要原則是大幅度削減西占區賠償拆遷的數量，根據1947年8月修改的“新工業水平計劃”規定，整個西占區內只有原來一半數目的工廠需要拆遷。到了1949年，需要拆遷的工廠數目只占原來總數的38%。⑧Charles S.Maier，The Marshall Plan and Germany，p.378.與此同時，蘇聯的對德索賠政策也發生了顯著變化，因為大規模賠償拆遷造成的混亂和浪費影響了蘇聯在東占區的長遠戰略目標。1947年10月，蘇聯部長會議決定，將30家對東占區經濟至關重要的公司歸還給德國人，其余的170家公司以及400家小公司則繼續為支付賠償而生產。蘇聯新政策的成效很快顯示出來，當前產品支付賠償更加有效，這些工廠留在原地比運到蘇聯能更快、更便宜地生產。⑨John H.Backer，The Decision to Divide Germany，Durham:Duke University Press，1978，p.100.至此，德國賠償問題像德國一樣被割裂成兩部分，并按照東、西方兩種方案分別得以解決。

三、美國對德索賠政策的影響

一戰結束后，圍繞德國賠償問題而產生的諸多矛盾曾是困擾整個20年代的國際性難題。有鑒于此，二戰爆發后，美國國會通過了《租借法案》。該法案不僅為反法西斯國家提供了大量物資，而且避免戰后出現反法西斯同盟國欠下美國大量戰債的困境。

二戰結束后，美國的索賠政策卻再次面臨兩難的境地:一方面，美國要通過賠償政策來懲罰德國、消除德國的戰爭潛力，同時滿足歐洲盟國對于德國戰爭賠償的要求;另一方面，美國要完成重建歐洲的任務又不得不利用、甚至是依賴于德國的經濟資源、經濟潛力，其索賠政策必須從屬于歐洲復興計劃。經過戰后近兩年的索賠實踐，美國逐步認識到德國在歐洲傳統的經濟地位和經濟潛力都決定了美國如果打算在歐洲實現其政治、經濟目標，必須首先解決德國戰爭賠償問題。正如陸軍部發給克萊將軍的電報中所說:如果歐洲復興危及到德國實現自我維持的目標，那么美國就要資助德國，這相當于間接地替德國支付了戰爭賠償。因而，美國現在面臨兩種選擇:或者加大它在德國的花費;或者補償那些應該從德國獲取賠償的國家，因為在一定程度上，歐洲復興依賴于從德國以資本設備拆遷的方式獲得的賠償。然而，美國并不打算“以資助德國賠償的方式去資助歐洲其他國家”。①John Gimbel，The American Occupation of Germany:Politics and the Military，1945 －1949，p.167.

陸軍部這份電報表明，美國認識到為了實現歐洲復興的目的必須首先解決德國賠償問題，但美國并不準備像一戰后那樣通過資助德國而間接地資助盟國，而是打算向那些希望獲得德國賠償的國家直接提供貸款。通過向歐洲提供貸款，一方面可以為德國戰后實現自我維持，使其有能力支付戰爭賠償提供了可能性;另一方面，解決了戰后同盟國急需的資金問題，使它們不再急迫地索取德國戰爭賠償。這既緩解了盟國與德國以及盟國內部就德國戰爭賠償可能產生的矛盾，同時使得歐洲更加依賴于美國的資本輸出，美國由此實現了其戰后政治上控制歐洲、對外經濟擴張的雙重目標。而且，美國將西占區德國納入以美國為首的西方陣營有著更深遠的戰略考慮，正如國務院官員波倫所說:“從全球視野來看，自然會產生兩個世界的設想，就會強調對抗蘇聯集團的必要性。那么，就會將鐵幕之外的西歐視為一個區域。”②John Gimbel，The Origins of the Marshall Plan，p.259.

然而，“馬歇爾計劃”是美國在東西方對抗逐步升級，冷戰趨勢越來越明朗化的背景下實施的一項大規模對外援助計劃，它不可避免地要對東西方關系發生沖擊。蘇聯政府被排除出“馬歇爾計劃”之后馬上意識到該計劃的真實目的，很快就組織實施了一項被西方稱之為“莫洛托夫計劃”的對東歐援助計劃。德國、歐洲在經濟上開始分裂成彼此對抗、互不相容的兩個平行集團，冷戰以兩極對抗的形式初現端倪。

雙方難以協調的賠償矛盾導致了美、蘇之間無論是在盟國管制委員會、賠償委員會中，還是在一系列外長會議上都很難達成一致的賠償意見。雙方在賠償問題上的分歧加劇了彼此之間的猜忌，阻礙了盟國對賠償問題的最終處理。正如歷史學家梅爾所說:“德國賠償問題變成了一個持續流膿的傷疤，它感染了整個盟國關系，并阻止盟國達成處置德國的一致意見”。③Charles S.Maier，The Marshall Plan and Germany:West German Development within the Framework of the European Recovery Program，p.21.難以調和的地區性戰略僵持、地區性矛盾促進了美國進行全球性的戰略調整，蘇聯則針鋒相對以應對美國的“挑戰”，其結果是激化了雙方矛盾，相互對抗的心理越來越濃重。

在冷戰逐步形成的大背景下，美國對德索賠政策最終服務于它的全球戰略，顯示了冷戰對美國索賠政策的束縛與規制。二戰末期，美國決策者們經過多次討論、修改制定、出臺了比較完整、全面的對德索賠政策。戰后初期，美國駐德國占領軍政府在其占區內實施的對德索賠政策也基本符合美國的索賠原則。然而，隨著戰后德國、歐洲局勢的變化，德國賠償問題變得越來越復雜，索賠政策越來越難以貫徹執行。久拖不決的德國賠償問題促使美國決策者決定放棄與蘇聯合作，轉而希望“找到一個解決德國難題的一勞永逸的辦法”。①Charles E.Bohlen，The Transformation of American Foreign Policy，New York:Norton，1969，p.88.這種想法從1946年底開始醞釀，因為此時“德國問題”已經被“俄國問題”所代替，冷戰思維初現端倪。在冷戰即將出現的大背景下，美國對德索賠政策也逐步喪失其獨立性，最終被納入到規模宏大的馬歇爾計劃之中，從而一并解決了德國賠償與歐洲復興兩個問題。美國賠償政策也從一項獨立的外交政策演變成為美國戰后戰略目標服務的附屬政策，因為“對美國來說，地區性問題是其全球性考慮的一部分”。②［美］肯尼思·華爾茲著，信強譯:《國際政治理論》，上海人民出版社2003年版，第168頁。此后，美國與蘇聯在處理德國賠償問題上徹底分道揚鑣，轉而與西方盟國合作處理西占區的賠償事物。1949年11月24日，美、英、法與聯邦德國總理阿登納簽署了“美英法高級委員會和德意志聯邦共和國總理關于改變拆遷計劃的議定書”。③《國際條約集》(1948－1949)，世界知識出版社1959年版，第517－520頁。西占區基本停止了賠償拆遷行動，美國對德國戰爭索賠政策也隨之落下帷幕。