我國財政投融資績效的現狀與建議

楊志安，李 鵬，閆 婷

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

當前，我國正處于經濟轉型與結構調整的關鍵時期，全球經濟危機、歐債危機拖累著我國經濟在低谷中徘徊。此時，財政投融資促進經濟發展成為使經濟盡快走出低靡的有效手段之一。其中作為國家實施財政投融資的特定機構之一，我國三大政策性銀行對于經濟發展的貢獻可謂功不可沒。以國家開發銀行為例，2011年，國家開發銀行僅在支持煤電油運、農林水、通訊和公共基礎設施等重點領域上，就新增人民幣貸款4294億元，并重點支持了電力基礎設施、煤炭資源整合、國家高速公路網、南水北調、城市軌道交通等一大批國家重點項目建設。另外，積極推動對于鋼鐵、煤炭、水泥、稀土等傳統產業布局的調整和技術改造，支持數控機床、工程機械、海工裝備等高端裝備制造業發展、大力支持物流、流通基礎設施建設。2011年，對電力行業的新增人民幣貸款達到1234億元，比2010年增長4倍多；公路承諾貸款2906億元，新增貸款1199億；發放水利貸款307億元；新增中西部人民幣貸款3605億元；新增東北等老工業基地人民幣貸款728億元；新增西藏和四省藏區人民幣貸款248億元；新增新疆貸款人民352億元。截至2011年末針對電力行業貸款余額6330億元人民幣；針對公路行業貸款余額9654億元；繼續深化與鐵道部的戰略合作，鐵路行業貸款余額3489億元；農、林、水利行業貸款余額1113億元；公共基礎設施行業貸款余額12943億元；環保及節能減排貸款余額6583億元，同比增長33%①數據來源：國家開發銀行2011年年度報告。。由此可見，財政投融資對于我國經濟的貢獻作用，也正因此，如何將財政投融資的資金合理、有效作用于經濟，促進并最終實現經濟轉型與結構調整，即財政投融資的績效問題越來越受到關注。

一、財政投融資績效考評現狀

改革開放三十多年來，隨著經濟體制改革的不斷深化，我國在財政投融資領域的研究與實踐也得到了不斷地創新和發展，理論界和相關機構都逐漸意識到了如何更好地利用財政投融資資金促進經濟、社會和環境可持續發展的重要性，并著手對一些主要的財政投融資領域和部門進行了一系列改革，為未來的進一步改革打下了堅實的基礎。

1.對于政策性金融機構的績效評估制度，構建了基本的架構并進行了完善。1996年是原國家國有資產管理局以及財政部對國有企業績效評估制度進行初步探索的開端。1999年，《國有資本金績效評估規則》的發布標志這一制度在我國正式成立，隨后國家經貿委、國家計委和勞動社會保障部又出臺了一系列配套辦法。幾年的實踐使這一制度逐步形成體系，財政部與其他相關四部委又在此基礎上對評估的指標和權重做出了進一步的調整與改進。目前，我國幾乎所有政策性金融機構都已經開展了效績考評工作。

2.建立了財政投融資項目后考評體系。世界銀行管理經驗的傳入使我國在國家重點投資項目上找到了評估績效的方法。開展項目后評估主要是為了全面總結項目的決策、實施和運營情況，分析項目的經濟、技術、環境和社會效益的影響，改進、完善建成項目并提高可持續性，以及為項目管理和投資決策提供經驗教訓。針對項目目標及完成情況、實施過程、效益及影響和持續性的評估構成了該體系的主要內容。

二、我國財政投融資績效考評中存在的問題

盡管我國在財政投融資績效評估上取得的成績是值得肯定的，但由于我國進行該項研究工作的時間較短，完整的理論和方法體系并沒有得以形成。從考評現狀來看，如下問題便顯現出來：

1.財政投融資績效考評仍處于理念而非理論形成階段。其涉及范圍廣、內容新、運行機制復雜，這決定了財政投融資績效考評是復雜的、系統化的，這一理論和方法體系的建立和形成注定是一場艱難的持久戰。不僅如此，考評的對象、方法也需要審慎選取，原則和內容需要細致規劃，指標體系、計分辦法和評價標準的確定也是需要反復考量的。但以財政投融資績效考評的具體方法和內容來看，它們與一般的考評又相去甚遠。差別在于考評的對象是財政績效，常規的完全使用量化指標的成本收益法并不可取。這也是為什么績效考評仍停留在探討階段，不能得以具體實施的原因。從國外財政投融資績效考評的時間經驗也能看出，績效的度量是最復雜的部分。因此，對于直接與項目目標實現程度掛鉤的績效度量來說，科學可行的指標體系對于評估的科學性和有效性尤其重要。

2.財政投融資績效考評體系缺乏績效預算管理過程。績效預算分配是指通過預估資源配置后的效果，在沒有績效和低績效項目未實施前即對其加以控制，這樣可以壓縮成本，提高效率。然而，許多政府部門熱衷于搞“面子工程”、“政績工程”，這將導致財政資金的配置與實際績效相匹配的原則被打破。這些片面追求GDP增長的項目不僅會導致大量低質量的重復建設、盲目建設，而且超出預算的普遍現象會帶來成本高、資金浪費的嚴重后果。這種投入產出效益差、規模效益低的情況不僅出現在建設領域，社會事業方面的事業機構職能重疊、資源配置低效率所造成的浪費也是駭人聽聞的。

3.由于我國財政投融資績效考評體系剛剛起步，配套的宏觀制度環境和監督環境并不完善。美國、英國、加拿大等西方國家的績效評估體系已于1990年起基本建成并得以完善，而我國這方面的工作尚處于摸索階段，目前政府有關部門、國內學者對于財政投融資績效方面的研究僅停留在考評指標體系的構建上，整個財政投融資績效評估制度仍是一遍空白，缺乏法律約束和制度保證。眾所周知，有效的社會體系運作必然需要法律的支持，這就是目前階段我國所欠缺的。此外，我國的監督審查現狀決定了政府一直在扮演“事后諸葛亮”的角色，審計式報告職能給予項目事中和事后的評估，預算管理的缺失使政府并不能在源頭控制項目實行與否。

4.實證分析研究方面尚存不足。目前，國內主要側重于對考評方式的管理和規范，制定了一些考評辦法和指標體系，但全國并沒有形成統一的考評體系，對實踐的指導意義不大。首先，我國并沒有明確的機構來實施對投融資績效的考評（許多西方國家和世界銀行這樣的國際組織都設有專門的財政投融資績效評估機構作為評估執行主體）；其次，我國缺乏滿足不同層面、不同行業、不同投融資性質評估需要的方法、指標體系以及標準，進而導致評估層次和評估重點不清，從而層次構建、指標體系設計和實證研究很難兼顧，因此需要各級政府和科研院所共同研究，建立起規范統一的財政投融資績效評估制度，這其中包含科學的指標體系以及衡量標準。財政投融資績效評估制度應被納入財政績效管理制度，這樣可以帶來各地對績效考評的足夠重視，研究得以發展。

5.財政投融資配套的法律架構亟待完善。如果想使財政投融資績效考評體系更為完善，必須對其進行法制化和制度化的建設。遺憾的是，在我國，對于具體的財政投融資活動，并沒有專門對其進行規范的法規或條例，如《財政投融資活動管理條例》等。所以，在現實情況下越位的事件卻時有發生。正所謂“上有政策，下有對策”，在很多地方都出現了一些與法律打擦邊球的做法，即通過某些手段變相發行市政債券或地方債券，許多城市為了規避法律法規的限制而建立的城投公司就是其中的典型，通過資產組合、土地劃撥和財政注資等方式建立起來，卻可以發行股票和企業債券，繞過了我國《預算法》的監管并且其運作形式并不違背《公司法》的相關規定。這種藏在政府背后的融資平臺公司法人制度極不健全，往往難以實現真正意義上的自負盈虧，從而給未來的經濟發展埋下隱患。

三、提高我國財政投融資績效考評質量的思考

（一）應該深化財政投融資績效考評基礎理論的構建

財政投融資績效考評體系，要實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一，同時在每個大目標下有分為不同層次的具體目標，每個具體目標下再對應具體的指標，可見其構建的復雜性。如此復雜的系統的構建，僅靠經濟、社會或生態某一單一領域的理論必然是無法完成的，必須綜合各個領域的理論，并且隨著實踐的深入不斷的將理論豐富和發展，才可以為財政投融資績效體系的建設打下比較堅實的理論基礎。

（二）財政投融資績效考評體系的構建應該更加規范和統一

在財政投融資績效考評方面，減少資源浪費現象，提高效率的一個非常突出的辦法就是提高財政投融資績效考評體系的規范性和統一性。這樣做有利于我們國內的各個地區和部門之間進行相互比較，也有利于我國和國外相關部門和行業進行相互比較，在比較中可以相互借鑒先進的經驗，相互總結所犯的錯誤，從而更有利于財政投融資績效評價體系的科學和完善。因此，在財政投融資績效考評體系的建設過程中，考評體系的規范性和統一性應該作為一個重要的關注點。

1.構建財政投融資績效考評結構體系。研究財政投融資績效考評體系的工作具有長期性和復雜性，在戰略層面應該制定一個長期的目標，同時在具體工作的執行方面必須要有具體的階段性目標，相對應的還要找出實現階段性目標的具體方法。在構建財政投融資績效考評體系時，應該力求選取全面的考評指標，確立科學的考評方法、建立規范的考評制度；在執行財政投融資績效評價時應該對所評價的對象、組織以及結果有一個客觀的把握。當然在這一方面，還要尤其注意不要忽略了投融資績效信息的收集、處理與保存這一絕對前提。

2.財政投融資績效考評指標體系應該具備一定的層次性。財政投融資績效考評體系以經濟效益、社會效益和生態效益的統一為總目標，在這一目標的指導下，經濟效益、社會效益和生態效益有分別可以下設分目標，相應的分目標下又可以進一步下設分目標，這樣以此類推。由此可見，從橫向的角度，目標是可以分為不同類別的，從縱向的角度，目標又是可以分為不同層次的，因此相對應的，指標體系也應該是分類別的，多層次的,這樣既可以使指標的設定更有針對性,把握相同領域指標的共同特點.又便于把握不同類別指標之間的區別,同時還可以體現出目標的層次性。

3.建立科學的財政投融資績效考評標準體系。在財政投融資績效考評體系的建設過程中,科學的財政投融資績效考評標準體系是必不可少的,而科學的財政投融資績效考評體系又依賴于完善的信息庫的建立,完善的信息庫應比較全完整的涵蓋各個地區,各個時間以及各個財政投融資項目的相關資料.目前在我國尚未建成一個十分完善的信息庫,因此,當前的重點工作之一就應該是盡快建立一個完善的信息庫,從而為財政投融資績效考評標準體系的建立提供完善的信息支持.同時，要積極實施績效問責方法，績效問責在財政投融資績效管理中是獨立的一個環節。一個完善的績效考評系統應該是績效管理環節和績效問責環節的有機統一。

當然,財政投融資績效考評體系的建立,不是一個一蹴而就的過程,它應該是動態的,是隨著時間的推移,客觀情況的不斷變化而不斷完善和深化的。在這個過程中,財政投融資理念的建設,財政投融資績效考評工作的具體執行,財政投融資績效管理配套制度的建設等各個方面的工作都要不斷的進行完善。這是一個艱巨的工作,它的艱巨性決定了這個過程必然需要各個方面的積極協調和配合。

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