地方政府創新與中國政治發展

莊虔友，李守石

(1.中共內蒙古自治區委員會黨校政治學教研部，呼和浩特010070;2.上海交通大學國家形象與城市文化創新戰略研究基地，上海200240)

改革開放特別是20世紀90年代以來，中國許多地方政府在政治、行政和公共服務等領域進行了大量的改革與創新。隨著中國改革的深入和經濟社會環境的變化，地方政府的改革與創新活動日益活躍。通過改革創新，地方政府提高了行政能力，增強了治理水平，推動了地方經濟社會發展。在地方政府創新實踐中取得的經驗有些已經得到了推廣，成為全國普遍實行的制度;有些則經提煉成為指導地方政府改革和發展的理論。作為改革開放以來中國重要的政治現象，地方政府的改革創新已經也必將繼續對中國政治改革與政治發展產生重要影響。本文把地方政府創新作為中國政治改革過程中的一種政治現象，并從這一視角出發，分析地方政府創新與政治發展的關系以及它所體現的中國政治發展的規律和特點。

一、地方政府創新:過程與內容

地方政府創新就是地方各級公共權力機關為解決各種政治經濟社會問題，為改善和增進公共利益、提高行政效率和治理能力而采取的創造性舉措，是地方政府主導的區域性、局部性的創新性改革。①這里的地方政府是與中央政府相對而言的，指省級及其以下的地方各級政府，包括地方黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院以及具有部分行政管理權的工會、共青團、婦聯等地方公共權力機關。改革開放以來，這種地方政府主導的局部的創新性改革一直是中國各項改革中的重要內容。進入新世紀，隨著決策者對創新重要性的強調以及對政府改革的重視，地方政府創新式改革更加活躍，成為中國政治領域改革的主要內容，是中國最重要的政治現象，體現了中國政治改革和發展的主流。

就地方政府創新的發展過程來看，中國地方政府創新是伴隨著改革開放的過程而展開的。在改革開放的不同階段，地方政府創新的內容和形式也不盡相同。從改革開放初期到20世紀90年代中期，地方政府創新主要表現為按照中央部署落實各項改革措施，創新主要是以“改革試點”的形式體現出來的，政府創新主要集中在中央指定的改革開放區域，比如經濟特區、沿海開放城市等。政府創新的內容主要集中在經濟體制領域。20世紀90年代中期以后，隨著市場化改革的深入以及社會結構的變遷，中國地方政府的創新案例大量涌現，除了經濟領域的創新外，在行政領域、政治領域也出現一些創新，如行政領域的政府職能改革、行政流程再造，政治領域的基層民主建設和鄉鎮選舉試驗等。進入新世紀以來，隨著“服務型政府”、“科學發展觀”、“建設創新型國家”以及“建設和諧社會”等理念的提出，創新成為潮流，地方政府創新的內容和領域進一步擴大，由經濟領域進一步擴展到社會管理和政治體制領域，尤其是社會管理領域的創新不斷深入和發展，成為新時期政府創新的重點。

中國地方政府創新具體包括哪些內容?有學者從創新的性質出發，將地方政府創新分為制度創新和技術創新。所謂制度創新是指對現有制度進行改造或者創立新的制度來因應社會經濟發展的要求;技術創新則是指把科學技術手段應用于政府治理過程中或者對現有治理所使用的手段、措施、方法以及程序進行技術層面的改造［1］。有的學者提出，地方政府創新應區分地方政府自身的創新、地方政府所提供的公共產品和服務創新兩個向度。其中地方政府自身的創新包括政府組織文化創新、業務流程創新、組織結構創新、信息技術創新等四個方面;地方政府公共產品和服務創新則是指地方政府為公民改進和完善現有的公共產品和服務，并有效提供新的公共產品和服務的過程。“地方政府創新是這兩個基本向度的有機統一體”［2］16。中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合組織發起設立的“中國地方政府創新獎”，則把政府創新按內容劃分為三大類十五個小項，分別是:政治改革類，包括民主選舉、民主決策、政務公開、權力監督、公民參與五個項目;行政改革類，包括行政審批、政府績效、國有資產管理體制、社區及民間組織管理、電子政務五個項目;公共服務類，包括公益事業、扶貧濟弱、社會保障、鄉村治理、公共安全等五個項目。總起來看，中國地方政府創新在內容上十分豐富，涵蓋的范圍也十分廣泛，基本涉及了地方政府工作的方方面面。就創新項目的數量而言，雖無具體統計數字，但自20世紀90年代以來，各級地方政府的改革創新活動日益活躍，創新案例數量巨大。據一位學者研究，僅從2002年至2007年，見于人民日報上的關于地方政府創新的案例就達231項［3］。而中國地方政府創新獎自2000年設立以來，申報項目即達1 500多項，涉及500多個地方政府［4］。總之，地方政府創新并非是孤立的、個別的現象，而是中國政治領域里大量存在的、十分活躍的政治現象，是改革開放以來中國政治發展領域的代表性現象。

二、地方政府創新與當代中國政治發展

如何認識和評價地方政府創新與當代中國政治發展的關系?本文認為應從兩個方面來分析。

1.地方政府創新作為改革發展過程中出現的一種新的政治現象，其本身是中國政治發展的結果和體現

首先，地方政府創新體現了中國漸進式改革的邏輯要求。改革開放以來，中國選擇的是一條漸進式改革的發展道路。漸進式改革的基本要求就是在一定時間內，在基本制度保持不變的同時，改變具體體制，或者是改變理念、技術、結構，或者是進行局部試探性變革。這一改革邏輯，在政治領域，主要表現為中國的政治體制改革是“行政為主、微觀先行”的模式。所謂行政為主，就是說迄今為止的中國政治改革主要體現為行政領域的改革，是以優化政府結構、轉變政府職能以及增強政府治理能力為中心的改革，而不是以核心政治制度為中心的改革;所謂微觀先行，即表現為改革更多的是以基層試點探索，成熟后再逐步推開的方式有序進行的。改革初期的許多制度，如:特區建設、證券市場發展、股份制改革等，都是在地方試點的基礎上逐步推開的。地方的試點和創新至今仍然是中國制度建設的主要形式。微觀先行還表現為，改革最具活力的主體是政治結構的外圍而非核心，是地方和基層而非中央和上層。就此而言，地方政府的改革創新恰恰體現了中國漸進式改革這一基本邏輯。一方面，地方政府的創新式改革是基層政府主導的局部的試驗和探索，改革的效果好，創新取得成功，可以逐步推廣，效果不好也不會影響整體的穩定。另一方面，地方政府創新式的改革，是體制內的改革，而非體制外的改革;是主要以政府自身組織結構調整、政府能力建設、政府職能轉變、政府與市場、社會關系轉變等行政領域的改革。①何增科的研究顯示，我國地方政府創新最活躍的領域是公共服務和社會管理類，其次是行政體制改革類，而選舉、權力監督等政治領域的改革較少。參見何增科的《中國政府創新的趨勢分析》，《北京行政學院學報》2011年第1期。地方政府創新的這些特點與漸進式改革的邏輯是一致的。或者說，改革開放以來中國地方政府創新的出現和活躍正是中國漸進式改革邏輯的必然體現。

其次，地方政府創新體現了中央與地方關系的變化。這可以從地方政府創新的前提條件來認識。就地方政府創新的條件而言，創新首先需要一定的自主權，即地方政府本身必須具有足夠的制度變革的權力。不具備足夠權力的地方政府是不可能自主推動區域性政府創新的。而這種自主權的獲得，恰恰是改革開放以來中國政治發展的結果。改革開放前，中國的中央與地方關系是典型的單一制結構，中央與地方之間是一種絕對的等級權力關系，權力集中于中央，地方權力是中央或者上級政府賦予的，地方主要作為中央的派出機構或者代理人而存在。改革開放后，中國采取了放權分權式的改革，這種放權和分權表現在中央與地方關系上，就是中央把更多的人事權、財政經濟權和部分政治權力下放，由此帶來了中央與地方關系的顯著變化。在這種放權式的改革中，地方的自主權力日益擴大，地方的自主性不斷加強，出現了所謂的“地方的復興”現象。②楊雪冬等認為，中國的改革開放是一個激活和培養各種社會力量的過程，“地方”正是國家放權和分權過程中形成的諸多社會力量的一種。“地方復興”具有三層含義:一是“地方”具有了與集中體制其他權威博弈的能力;二是“地方”具有了獨立解決自身問題的需要;三是“地方”成了各種社會力量博弈的舞臺。參見楊雪冬、賴海榕《地方的復興:地方治理改革30年》序言，社會科學文獻出版社2009年版。有學者將這種變化了的中央與地方關系概括為“行為聯邦制”;③鄭永年認為，中國雖然在制度上不存在聯邦制的政府形式，但在具體行為上，中央和地方之間存在著一定的放權和分權關系，各省在其管轄之內，對經濟事務和某種程度的政治事務負主要責任。參見鄭永年《中國的行為聯邦制》，東方出版社2013年版，第36頁。也有學者總結為“政治上的單一制和經濟上的聯邦主義”［5］。但無論如何，在改革過程中地方獲得了更大的自主權這是一個不爭的事實。地方自主權的擴大使得地方政府具備了進行自主創新的權力，可以在一定條件下主動實行一些制度創新，以便解決改革過程中不斷出現的新問題、新情況;地方自主權的擴大導致的地方利益主體化和地方政府間競爭的加強也使得地方政府具有通過制度、機制創新實現競爭優勢和取得實際利益的動力;改革帶來的地方政府更大的立法權、管理權和財政收入支配權也增強了地方政府進行自主制度創新的能力。因此我們可以說，地方政府創新是改革以來中國中央與地方關系巨大變化的具體體現，是地方自主權擴大的結果。而中央與地方關系的變化，無疑是改革開放以來中國最重要的政治發展現象。

2.地方政府創新推動了當代中國政治發展

中國的地方政府創新本身是政治發展的體現，而地方政府創新也在不斷推動著中國的政治發展，政府創新的過程也是政治發展的過程。

首先，地方政府創新促進了政治過程中技術的改進。政治發展主要表現為制度的發展和變革，但隨著現代科學技術的發展，政治過程和政府治理中現代科技手段的運用越來越具有重要意義。技術的進步不僅會提高治理效率，增強政府能力，有時甚至對制度的發展起關鍵作用。中國的地方政府創新很大一部分是技術性創新。這些技術性創新活動涉及政治過程的方方面面。例如:廈門市政府的“市民健康信息系統建設”、深圳市監察局的“行政審批電子監察系統”、廣西玉林市人民政府“一站式電子政務新模式”等政府創新案例，就是分別將信息技術引入政府公共服務、行政審批和電子政務工作中，促進了地方政府公共服務的電子化、信息化水平，提高了政府工作的效率和服務質量，確保了政府工作的公開透明度;蕪湖市“政府利用網絡實現政府與市民互動”的案例中，將互聯網技術引入政務管理，搭建了政府與民眾及時有效溝通的技術性平臺，拓寬了政府與公眾聯系的渠道，保障了公民的知情權和監督權，推動了政府作風轉變;而浙江紹興市政府辦公室“導入ISO9000質量管理體系”的政府創新案例，甚至將現代企業管理技術引入政府管理工作。在實踐中，有效提高了政府管理的科學化水平。

其次，地方政府創新優化了政府組織結構，改善了政府業務流程，塑造了新型政府組織文化，推動了制度層面的政治發展。在地方政府制度創新中，以地方政府自身為改革對象的政府管理體制改革始終是最主要的內容。政府管理體制改革在實踐中包括了政府組織結構改革和政府工作流程創新。政府組織結構改革是指優化地方政府部門內部、政府部門間以及政府間的組織結構、溝通方式、職能劃分或者創建新的地方政府組織結構的過程;地方政府業務流程創新是“以為地方政府機關、企業和公民提供快速、便捷的公共服務為目標，利用信息和通訊技術漸進性地改進地方政府的現有業務流程或根本性地重新設計并實施新的業務流程的過程”［2］27。通過政府組織結構改革和業務流程創新，政府自身也在發生著明顯的轉變:推動了政府自身結構的分化，理順了政府結構關系，重塑了政府與社會、政府與市場之間的關系;政府在改革中變得更有效率和能力、更加公開透明、更要注意回應性、更強調行政過程中的民眾參與、更注重履行政府自身的責任;改善了公共服務質量，轉變了政府職能，推動了政府組織文化的創新，“法治政府”、“有限政府”、“責任政府”和“服務政府”等新的政府理念逐步樹立。總之，地方政府創新推動了制度層面的政治發展。

最后，地方政府創新推動了基層民主政治建設，提升了公民的參與意識，促進了現代公民文化的形成。民主建設始終是政治發展的重要內容。在中國地方政府創新中，有大量民主建設方面的創新案例，這些案例涉及民主選舉、民主監督、民主管理和民主協商等多方面的內容。在民主選舉方面，四川省南部縣“公推公選副鄉(鎮)長”、四川省雅安市“人大代表選舉制度改革”、浙江省臺州市“鄉鎮團委書記直選”、浙江省臺州市椒江區“縣(市區)黨的代表大會常任制改革”、深圳市大鵬鎮“三輪兩票制選舉鎮長”、云南紅河州石屏縣“直選鄉鎮長”、云南紅河州瀘西縣“鄉鎮黨委書記和黨委班子直選”，等等。這些競爭性直接選舉的改革試驗將民主選舉的范圍擴大到了鄉、鎮甚至縣一級，進行了積極的制度性探索，有利于培育民眾之間的競爭意識和民主觀念，實質性地推動了政治民主化的發展;在民主決策和民主協商方面，浙江省溫嶺市的“民主懇談會”，貴陽市人大常委會“開放市民旁聽”，浙江省杭州市人民政府“開放式決策”，中共開縣麻柳鄉黨委、鄉人民政府“八步工作法”等，這些政府創新項目，通過制度性的安排，搭建了政府和公眾對話的途徑，拓寬公民有序參與的渠道，增強了公民的政治參與意識，從而有效改善了政府對社會的回應能力，夯實了政府的合法性基礎;在民主監督方面，浙江省溫嶺市新河鎮“參與式預算改革”，哈爾濱市法制辦公室“行政復議制度改革”、四川省人大常委“在線監督預算執行”等為代表的地方政府創新項目，在不同的方面拓寬了公眾監督政府的渠道，加強了對公共權力的有效監督。在地方政府民主創新的過程中，本地公民通過親身參與民主實踐，增強了權利意識、競爭意識、法制意識和平等自由等現代政治觀念。總之，地方政府創新在探索中國特色的民主建設途徑，拓寬基層民主范圍，增強公民民主參與意識等方面發揮了重要作用，有效地推動了基層民主發展，促進現代公民文化的形成。有學者甚至將這種基于地方政府自主推動的民主改革和探索概括為“地方政府創新式民主”［6］。

三、地方政府創新的問題驅動、體制約束與中國政治發展的雙重邏輯

中國的地方政府創新具有兩個鮮明的特點:第一個是具有明顯的問題驅動的特點。國內學者在研究地方政府創新時發現，中國的地方創新雖然內容廣泛，形式多樣，但大多數創新案例都與現實中的問題相關聯，公眾強烈關注的、對現實的影響較大的事情通常會成為政府確定創新項目的突破口。據陳雪蓮和楊雪冬的一項調查數據顯示，73.5%的地方干部進行創新式的改革是為了“解決工作中出現的問題”［7］1;另一項研究也發現，地方政府創新的主要動力是“獲得民眾的認同”［8］。無論是“解決工作中出現的問題”還是“獲得民眾認同”，地方政府創新的問題驅動特征是明顯的，即創新主要是為了解決地方改革和發展過程中出現的新問題、新情況，是為了回應社會壓力和公眾需求。這種問題驅動的政府創新是內生性的改革，而不是外部移植的改革，是在現有體制下強化政府回應能力，滿足民意需求，提高政府合法性的有益嘗試。地方政府創新的第二個特點是體制約束性。所謂體制約束性是指地方政府創新必須在體制給定的空間內進行，無論是創新項目的選擇、創新成效的取得、創新的持續性等方面都受到體制因素的制約。就創新項目的選擇來看，盡管創新項目眾多，內容涉及政治改革、行政改革、公共服務、社會管理等各個方面，但這些創新項目并不涉及國家基本制度框架，而是在現有制度框架內的治理機制的改革和創新;就創新的成效和持續性來看，一個地方政府創新項目能否取得成功，能否持續下去，并不僅僅取決于項目的內容，而是與體制內的支持性因素具有很大關系。有學者從地方干部的視角進行研究發現，在評估地方政府創新是否成功的時候，地方官員更看重上級和領導的肯定和支持。調查顯示，將“得到上級認可”作為創新成功標準的占40.2%，而選擇群眾擁護的只占36.3%［7］12。可見，在地方政府創新中，雖然有問題推動和民意取向，但在干部眼中，上級和領導的肯定和支持非常重要。沒有這種來自體制內的支持，地方政府的創新性改革就難以取得成效，也難以擴散和持續。這種現象表明，地方政府創新式的改革具有體制內漸進改革的特點。這種體制內的改革在很大程度上是受體制本身的約束的，這對于我們正確認識和分析中國的政治體制改革和政治發展非常重要。

地方政府創新的問題驅動和體制約束特征顯示，中國政治發展遵從雙重邏輯:一是外部壓力的推動。所謂外部壓力是指改革過程中結構性變化所帶來的壓力，如社會結構分化帶來的各種社會發展需求，包括入學就業、社會穩定、社會服務、醫療教育、養老保險等，這在客觀上要求政府改變行政理念，優化組織結構，提高政府公共服務和治理能力;如國家社會關系變化帶來的社會組織的成長，公民權利意識、民主法治意識、政治參與意識的增強，這在客觀上要求政府優化公民參與渠道，增強制度建設，強化回應能力。總之，改革過程中社會結構變化所帶來的外部壓力是推動中國政治發展最基本的動力。當代中國的政治發展就是在應對這種外部壓力，解決社會問題的過程中實現的。與此同時，再一個是中國的政治發展還必須遵從體制本身的約束，即任何制度創新和改革，都不能大幅度突破現有基本制度框架，不能打破現有體制的平衡，必須是體制內的改革或者小范圍局部的試驗和突破。強大的體制約束力是保證政治發展穩定、有序、平穩進行的基礎，也決定了政治發展的漸進性。就此而言，中國的政治發展不可能是大幅度和大范圍的激進發展，而只能是持續小幅度的溫和發展。從地方政府創新我們大致可以看出中國政治是在這種雙重邏輯的共同作用下，按照自己的軌跡在向前發展。這種發展邏輯并不是理性設計、人為推動的，而是在不斷產生問題又解決問題的過程中，體制自身不斷漸進演化的過程。其發展的方向取決于體制自身解決問題的能力和適應結構性變化的能力。這樣一種漸進演化式的政治發展，總起來看是溫和的、良性的，是有利于中國政治走向更加開放、更加自由和更加民主的未來的。

［1］楊雪冬.簡論中國地方政府創新研究的十個問題［J］.公共管理學報，2008，(1):50-56.

［2］劉景江.地方政府創新:概念框架和兩個向度［J］.浙江大學學報:哲學社會科學版，2009，(4).

［3］汪保國.黨的十六大至十七大期間中國地方政府創新現象研究［C］//政府創新的中國經驗.北京:中央編譯出版社，2011:355-356.

［4］何增科.中國政府創新的趨勢分析［J］.北京行政學院學報，2011，(1):1-8.

［5］楊光斌.中國政治30年:變遷與反思［J］.探索與爭鳴，2008，(12):4-12.

［6］李凡.地方政府創新式民主的出現與發展［J］.今日中國論壇，2008，(6):17-20.

［7］陳雪蓮，楊雪冬.地方政府創新的驅動模式:地方干部的視角［J］.公共管理學報，2009，(3).

［8］王國紅.地方政府創新的動力與條件［J］.學術論壇，2010，(5):59-63.