論生產安全事故調查處理之法律程序

謝財良，龔聲武

（湖南安全技術職業學院，湖南 長沙 410151）

論生產安全事故調查處理之法律程序

謝財良，龔聲武

（湖南安全技術職業學院，湖南 長沙 410151）

生產安全事故調查處理（以下簡稱事故調查處理）是實現國家安全發展、構建和諧社會的必然要求，是落實預防為主方針的有效途徑，是實施安全生產監管監察和行政執法的重要手段和關鍵環節，對我國安全生產具有重要的意義。在現行的安全生產法律體系下，事故調查與處理程序已經初步形成，但是這一程序在公開性、正當性、公民的參與度以及程序效率等六個方面都存在欠缺，為此，應從從制定《事故調查處理程序法》以及確立相關制度著眼來完善這一法律程序。

事故調查與處理；法律程序；回避制度；聽證制度

事故調查處理是指事故發生后，由法律規定的有關政府或政府相關部門對事故發生的原因及責任等進行調查、分析與處理的過程。目前，我國仍然是一個事故頻發的國家，對事故調查處理也就成為了行政機關的一項重要職能，同時，事故的發生關乎國家發展、人民生命財產安全，所以，對事故的公平、公正、有效調查與處理備受廣大民眾關注。但是，對事故調查與處理進行有效調整的法律依據卻遠遠不夠，主要表現在對事故調查與處理這一程序的公正、公開性不夠，具體體現在監督制度、回避制度、聽證制度等不能很好地引入這一程序中，導致公眾往往對事故調查與處理程序的過程與結果存在猜疑以致影響政府的公信力。下文擬從法律程序的基本理論方面進行探析。

一、事故調查處理相關問題分析

（一）生產安全事故的定義

發生在我們身邊的事故各種各樣，如冰災、地震、海嘯、火災、交通事故、瓦斯爆炸、高處墜落等等，不勝枚舉。這些事故中有的屬于自然災害，有的屬于生產安全領域的事故，而本文要討論的便是生產安全事故。

筆者認為，在討論事故前，首先要明確事故的概念。關于事故，有許多學者對其作了不同的定義，典型的有伯克霍夫對事故的界定，他認為事故是個人或集體在為實現某種意圖而進行的活動過程中，突然發生的、違反人的意志的、迫使活動暫時或永久停止的事件[1]8。由此可以認定，事故是一種發生在人類生產、生活活動中的特殊事件，人類的任何生產、生活過程中都可能發生；其次，事故是一種突然發生的、出乎人們意料的意外事件；第三、事故是一種迫使進行著的生產、生活活動暫時或永久停止的事件。而生產安全事故則是指在生產活動中，由于人的不安全行為、物的不安全狀態以及管理等諸多直接和間接原因導致突然發生的、違反人們意志的、迫使生產活動暫時或永久停止的事件。

（二）事故調查處理的定義與特征

事故調查處理是由法律規定的有關人民政府負責，組織各相關部門及人員對事故發生的經過、原因、人員傷亡情況及直接經濟損失等進行調查分析，并對各相關責任主體提出處理建議的過程。由此，事故調查處理具有下列特征：第一、事故的調查處理由一系列行為組成，如事故的報告、事故的現場勘查、調查取證、原因分析、責任分析、撰寫事故調查報告等，而這些行為由不同的主體實施，比如事故的報告主體有事故發生單位的負責人、縣級以上安全生產監督管理部門，而事故的原因分析、責任分析等行為由事故調查組完成，相應的人民政府負責。第二、無論是事故的調查還是處理，其實施的主體均為行政機關。事故調查處理是各級人民政府根據《生產安全事故報告和調查處理條件》的第十九條、第二十條、第二十一條的規定作出的行為，雖然具體的調查工作由事故調查組實施，但是其責任由有關人員政府承擔。第三、事故的調查是處理的前提，是基礎，如果不能對事故進行客觀、全面、科學的調查分析，就不可能有準確的處理結果。第四、事故調查處理的結果能夠直接或間接產生法律效果。在每一起事故調查結束時，調查組所撰寫的事故調查報告中對有關人員的黨紀、行政處分以及防范措施和建議對相關主體起著直接的法律效果，而對于建議移送司法機關處理的有關人員則可能產生相應的法律效果。

綜上，事故調查處理是由不同的行政主體參與的，為實現事故客觀、科學的調查分析，作出準確處理而完成的具有一定順序的行政行為序列，這些行政行為之間相對獨立，但又相互關聯，不存在相互吸收與合并。

（三）事故調查與行政調查

隨著行政機關社會職能的不斷發展，產生了一些特殊的行政行為，相應地影響了行政法學的演變。這些特殊的行政行為包括行政調查、行政規劃、行政合同等。行政調查是指行政主體為了核實行政相對人所主張的事實，或為了獲取有關事實證據，以便合法有效地作出某一行政行為，而依法采用有關強制性手段而直接影響被調查人的人身權與財產權的行政行為[2]。事故調查處理是不是屬于行政調查行為呢？筆者認為它不同于行政調查，理由主要在于：第一、目的不同。事故調查處理的主要目的是為了預防同類事故的發生而調查事故真相，為相關主體做出處理提供依據。而行政調查的目的則是為了核實行政相對人所主張的事實，或為了獲取有關事實證據，以便合法有效地作出某一行政行為。第二、產生的法律效果不一樣。事故調查處理會對相關主體產生直接和間接的法律效果，而行政調查則不一定會產生相應的法律效果。第三、程序不同。事故調查處理要經過事故的報告、現場勘查、證據收集、原因分析、責任分析等程序，而行政調查的程序往往是通知、出示證件、實施調查、聽取當事人的意見等。

二、事故調查處理的法律程序化

（一）法律程序的概念及特征

在人們日漸關注程序的今天，關于法律程序的解釋繁多而雜亂。筆者通過比對發現，在這一領域一直關注并著手研究程序法學理論的湖南師范大學法學院黃捷教授的定義似乎更為全面。黃教授認為，法律程序是通過立法方式，運用法律形式擬制，對應特定社會活動的、具有內在關聯屬性的法律規則集合體。這一定義的最大意義就是將法律程序和法律程序活動嚴格區分，同時也可以涵蓋所有的法律程序現象。法律程序所對應的某特定社會活動如果需要進行，那么它將在法律給定的程序規則制約之下，形成有序的活動過程，從而成為法律意義的程序活動或程序現象[3]。

根據以上對法律程序的定義，法律程序至少應該具有以下品質：

1.法律程序的系統性。程序法的存在形式是以“系統”的獨立性表現出來的，因而獨立性的法律系統應當是法律程序的最標準的單位。拆開或者分解任何一個法律程序“系統”，其中的任何部分都將因失去了和程序系統的有機聯系，而不能獨立存在。

2.法律程序的預置性。法律程序是法律的預置產物，也即指向特定社會活動的彼此具有內在聯系的特定規則群或規則集合體。

3.法律程序的對應性。法律程序的對應性是指法律程序是與實體法相對應的，為實體法律主體的權益而規定的相應規則。

4.法律程序的公開性。一個民主政治的國家中，整個法律體系無論處于等待狀態還是啟動狀態，其應當具有公開性，展開它的透明機理，即它應當是公開透明的，而不是隱蔽的。

（二）我國事故調查處理的法律程序化

事故調查與處理是安全生產工作的重要組成部分。搞好事故調查處理工作是實現安全發展、構建和諧社會的必然要求，是落實預防為主方針的有效途徑，是實施安全生產監管監察和行政執法的重要手段和關鍵環節，對安全生產具有重要的意義。

在長期的事故調查處理工作過程中，安全生產監督管理部門根據《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）、《生產安全事故報告與調查處理條例》（以下簡稱《條例》）等相關法律法規，并結合事故調查處理的實際，在吸收了全國各地關于安全生產事故調查處理良好經驗的基礎上，總結了一套行之有效的內在關聯的不可逆轉的事故調查處理程序。具體包括以下內容：

1.事故調查與處理處已經形成了一個獨立的系統。從事故的接報、事故的調查、事故的分析到事故的審查與處理等形成了一個獨立的系統，以上任何行為從系統中割裂出來都不可能獨立存在。事故調查處理作為行政機關的一項重要活動，它與行政復議、行政執法、行政訴訟等活動一樣，有相關的參與主體以及主體的一系列法律活動要求，比如事故調查組的職責、事故調查人員的權利義務、事故發生單位及相關人員的義務等。

2.事故調查處理是為保障客觀、公正地調查處理事故發生的原因以及處理相關責任主體而預設。事故調查處理是為事故發生單位查明事故真相，保護相關主體權利而設置的專門程序。同時，它也是國家進行安全生產的宏觀調控、落實“安全第一、預防為主”安全生產方針的基礎工作。

3.事故調查處理是在公眾的參與下進行的。主要體現在事故調查組的組成是由政府、安監部門、事故發生單位主管部門、監察部門等派人參加，另外還派專家對所涉及的相關問題進行技術鑒定，形成了一個利益牽制、相互監督、專業權威的組織。另外，根據《條例》規定，對事故調查報告以及相關處理決定應當向社會公告，使這一行為能處在陽光下進行，而不是隱蔽地決定。

三、我國現行事故調查處理法律程序的欠缺

雖然，我國的事故調查處理處在一個由《安全生產法》及《條例》等相關法律法規形成的比較完整的法律體系規制下，但是，從近年來發生的一些重、特大事故的調查處理程序中，人們不難發現這一程序的某些缺陷，主要表現在以下幾點：

（一）事故調查處理法律程序中公民的參與度瑕疵

傳統的公民參政權在20世紀之后新的社會法治化過程中已顯露出無法彌補的缺陷。這種缺陷表現在公民監督行政機關行使權力的間接性，這種監督基本上是事后監督，不像事前監督，可以有效防止行政機關濫用職權。其次，若行政程序可以讓公民越過自己的代表直接介入行政權的行使過程，則在這個過程中，公民權可以成為約束行政權合法、正當行使的一種外在規范力量，并隨時可以對行政權的行使是否合法、正當，在法律范圍內提出抗辯，為行政機關行使職權提供一個反思的機制，如果行政機關發現其行政行為有不合法或欠缺正當性的情況，即可以自動糾正。這也是符合現代行政法的法治精神所要求的合作與協商原則的[4]。在我國，事故的發生往往與政府相關部門的監督滯后或監督缺失有關，而監督失職的責任往往是政府有關部門的領導，如果由政府有關部門負責并且只有相關部門派人參加的事故調查組有意推卸責任或者有意包庇，那么事故調查與處理的程序會由于沒有公眾（媒體）的介入而走向畸形是完全可以可能的。

（二）事故調查處理法律程序效率欠缺

首先，行政效率是行政權的生命。在現代國家中，人們不會容忍行政機關像法院那樣不慌不忙地行使行政職權。因此，對行政權運行機制的設定，在許多情況下都是受制于行政效率。

《條例》規定，事故發生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人報告；單位負責人接到報告后，應當于1小時內向事故發生地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門報告。安全生產監督管理部門和負責安全生產監督管理職責的有關部門逐級上報事故情況，每級上報的時間不得超過2小時。同時該《條例》也對事故處理的時限作了規定，《條例》第二十九條規定，事故調查組應當自事故發生之日起60日內提交事故調查報告；特殊情況下，經負責事故調查的人民政府批準，提交事故調查報告的期限可以適當延長，但延長的期限最長不超過60日。然而，從近幾年的許多重、特大事故的報告以及調查處理過程顯示，絕大多數情況下事故的接報與調查處理均不能在以上期間內完成，因此，提高事故調查處理程序的效率也就成了空談。

（三）事故調查處理法律程序正當性的瑕疵

程序正當和正當程序是當前程序法研究領域討論較為充分的一個論題。程序正當原則源于英國古老的自然正義思想。該思想主要有兩方面的基本要求：第一，每個人不能成為自己的法官。第二，任何人在可能面臨和自己有關的不利決定之前，應該具有發表自己意見并獲得公正聽取的權利。縱觀事故調查處理的相關法律法規，對于該程序在正當性的設計方面主要存在以下幾個方面的問題：第一，作為事故調查組的成員單位——事故發生單位主管部門參與事故調查不利于事故的公正調查與處理。根據事故致因理論，每個事故的形成均存在直接原因與間接原因，間接原因往往是事故發生單位主管部門的原因，如前所述，由單位主管部門參與調查與處理其自身的原因并承擔相應責任明顯與程序的公正性要求相悖。第二、在事故調查與處理過程中，《條例》中規定事故發生單位有義務向事故調查組提交相關的事實材料，但并沒有賦予事故發生單位發表其意見并獲得公正聽取的權利同樣與程序的公正性要求不符。

（四）事故調查處理法律程序公開性的缺陷

事故調查處理程序中有關人員（如事故中受害人）無知情權，不利于事故報告制度的監督。這就涉及行政法律程序的一個重要原則“行政公開原則”。行政公開是指行政機關的一切行政活動除涉及國家安全或國家秘密并由法律規定不得公開的以外一律公開[5]。事故的謊報、瞞報現象屢見不鮮。國家針對生產企業及相關監管部門的謊報、瞞報行為也進行了嚴厲查處并繩之以法，刑法也做了相關規定。但這些都只能作為事后懲戒，僅產生一定的威懾作用。從最根本上來說，應該在事前通過一定的監督程序進行控制。

（五）事故調查處理法律程序義務的缺失

所謂法律程序義務，首先應當是一種具有動態性質的法律系統，具有漸次發生的行為動態性預置，而系統之外的行為或事件一般都不得對法律程序義務影響。其次，法律程序義務還必須是一種預置性的獨立系統，它是用立法手段預先設置了的系統，只在特定的條件下啟動和運行。預先設置的這一系統又必須是服務于一定的社會正當需求的，而每一獨立“系統”服務的社會需求又是不同的。因此，它們各有自己的運行規則和價值目標。其三，法律程序義務的系統預置還必須是能夠啟動和正常運作的。也就是說，當社會需要其運作的條件成立時，它必須能夠正常的由預置狀態轉化為運動狀態并直接不受阻撓和干涉地產生出運作的結果，從而能夠使特定的社會問題在這種運作中得以解決和獲得平衡。其四，程序法律義務的系統預置必須是由國家強制力來維護的，它當然具有“法”的一般意義上的重要屬性，即“國家制定或認可”和“由國家強制力保證實施”。

綜合以上關于法律程序義務的特征的描述，筆者認為法律程序義務是指法律規定的，某一主體以相對受動的作為或不作為的方式保障程序活動良性運行而置于特定時空中的一種約束手段。

在事故調查處理的法律體系中規定了事故調查權的主體屬于各級人民政府，而調查處理的實施主體則是事故調查組的成員，也可以理解為在事故調查處理過程中，事故調查處理的權利是由各級人民政府委托授權給事故調查組予以進行，（而在授權委托法律關系中，權利義務的承受者應該是授權機構），在事故調查處理的法律體系中作為法律程序義務的法律規則僅體現為事故調查組的任務、職責、要求，至于事故調查處理任務的完成、職責的遵守以及要求的履行過程并未有任何法律程序義務予以規定，因此，綜觀事故調查處理法律體系，其法律程序義務的規定是稀疏的、有限的。

（六）事故調查處理法律程序責任的疏漏

法律程序責任是指由于濫用法定權利或者違反法定義務而應當由程序法律關系主體依法承擔的程序風險或不利后果[3]。如前所述，在事故調查處理法律體系中，不僅對關于事故調查處理法律程序主體的法律程序義務的規定顯得非常稀疏、有限，同時對于程序主體由于未履行法定義務而應該承擔的責任就更顯單薄。

四、完善事故調查處理法律程序的立法構想

為了更好地做好事故調查處理工作，筆者認為應該從以下幾方面加強對這一程序的修繕工作：

1.合法行政行為的作出必須建立在充分的事實依據與法律依據之上，由多個行政行為組成的行政程序更應如此，因此筆者認為對于事故調查與處理應制定《事故調查處理程序法》，明確事故調查處理的法律程序地位，通過技術性的設計使這一程序成為可操作的規定，精心構建該法律程序的主要內容，比如程序權利、程序義務和程序責任。

2.在《事故調查處理程序法》中規定對事故調查處理程序中有關人員的知情權，防止事故的謊報、瞞報現象，對生產企業及相關監管部門的謊報、瞞報行為進行嚴厲查處并繩之以法。

3.在《事故調查處理程序法》中設立回避制度并完善相關程序[6]。雖然現行《條例》規定了事故調查人員對與自己有利害關系的事故應該回避，但由于受現行調查時間及其他因素的限制，社會民眾及各利益主體往往只能從新聞媒體獲知事故調查組組長的信息，至于事故調查組的組成以及回避的實現程序均不得而知，因此，《條例》關于回避的規定似乎也就成了空談。基于此，筆者建議應該在《事故調查處理程序法》中明確調查人員的公示制度、回避人員的范圍、申請回避的程序以及程序的補救等。

4.在《事故調查處理程序法》中確立事故調查中相對人的抗辯權。行政法治理念的理論來源是英美法系的對抗或稱對話制度。在事故調查中處于優勢地位的行政監管部門一方往往會由于追求效率而左右取證的方向，或有個人的主觀判斷而影響被調查當事人。這些不確定因素雖然無法絕對避免，但是可以通過賦予被調查當事人和相關責任人一定的對質權，也就是通過書面或語言的方式對抗不利的事實認定。所抗辯的內容要記錄于調查記錄之中，形成事故調查報告的內容，為以后的相對人權利的司法救濟提供有力的保障。

5.明確行政機關對于事故調查與處理的相關情況須如實、及時向社會公眾公開。對于事故的原因（直接原因及間接原因）、事故調查報告、事故責任人員及單位的處理結果應向社會公眾公開，可以通過社會輿論、媒體等方式監督結果的公正性[1]227。

6.在《事故調查處理程序法》中確立聽證程序。在事故調查處理過程中，涉及對有關單位和個人的行政處罰，如果在事故調查報告批準后，舉行聽證程序，使相關主體能就處罰有關的事實及法律適用問題，提供申述意見、提出證據，則能更好地實現調查處理程序及隨后的行政處罰程序公平、公正、公開，進而可以保障行政程序理念價值的實現。

[1]龔聲武.生產安全事故預防與調查處理[M].長春：吉林科學技術出版社，2008.

[2]胡建淼.行政法學[M].北京：法律出版社，2010.339.

[3]黃捷，劉曉廣，楊立云.法律程序關系論[M].長沙：湖南師范大學出版社，2009.119.

[4]姜明安.行政法與行政訴論法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2003.263.

[5]李安清.行政調查的程序法規制[J].武漢大學法學院江漢論壇，2008,(3).

[6]陳立賓.事故調查處理行政程序研究[J].法制與經濟，2010,(1).

The Investigation and Handling Legal Procedure of Production Safety Accidents

XIE Cai-liang，GONG Sheng-wu
(Hunan Vocational Institute of Safety Technology,Changsha,Hunan,410151)

The investigation and handling of production safety accidents (hereinafter referred to as the accident investigation and handling),is an inevitable requirement for developing national security,building a harmonious society,and an effective way of implementing prevention policy,which is an important means and key links for the implementation of safe production supervision and monitoring administrative enforcement,having a great significance to our country.Under the current legal system of the production safety of the accident,investigation and handling procedures have been preliminarily formed.However,this procedures has shortcomings in six aspects,such as justice’citizen participation,process efficiency and so on.For this reason,through drafting“The Accident Investigation Handler Act”and establishing relevant systems,to perfect the legal procedure.

investigation and handling of accidents;legal process;avoidance system;hearing system

D922.599

A

2095-1140（2013）01-0103-05

（責任編輯：王道春）

2012-11-26

謝財良(1974－ )，女，湖南湘鄉人，湖南安全技術職業學院安全技術系講師，法學碩士，主要從事安全生產法學、教學法學研究；龔聲武，（1965－ ），男，湖南郴州人，湖南安全技術職業學院副院長，安全管理工程博士，主要從事安全管理工程方向研究。