人民檢察院組織法修改的基本原則

傅 強，孫利國

(北京市朝陽區人民檢察院，中國北京 100025)

現行1979年人民檢察院組織法經過了1983年、1986年兩次修改，本法明確規定人民檢察院是國家法律監督機關，較為細致地規定了我國檢察制度的基本內容，為檢察機關的恢復重建和檢察工作順利開展提供了基本法律依據［1］。從1986年至今，隨著我國經濟社會的發展，我國法律從理念到具體制度都發生了很大變化。在此背景下，我國檢察事業也不斷發展，人民檢察院法律監督職責的內涵不斷豐富。相比之下，現行人民檢察院組織法的一些規定從語言形式到內容都已明顯落后于檢察機關建設和檢察工作開展的需要，為進一步完善社會主義法治體系，固化檢察改革法治化成果，應進一步加快檢察院組織法的修訂工作。當前修改人民檢察院組織法，應堅持以下原則。

一、堅持黨的領導原則

我國政黨制度是中國共產黨領導下的多黨合作制度，中國共產黨是執政黨，是社會主義事業的核心領導力量。堅持黨的領導，是社會主義法治的一項根本原則，也是檢察機關進行人民檢察院組織法修訂的根本原則。在對人民檢察院組織法進行修訂的過程中，只有堅持黨的思想、政治、組織領導，才能把握正確的政治方向，擔當起黨和人民賦予的重大政治責任和政治任務。實現黨的領導、人民當家做主和依法治國三者的有機統一，關鍵在于黨要堅持對立法工作的領導［2］。具體來說，在對人民檢察院組織法中的任何制度內容進行修改時，必須始終堅持黨的領導原則，嚴格貫徹黨中央對司法體制、機制改革的各項要求。

2002年11月，十六大提出，加強社會主義法制建設，到2010年形成中國特色社會主義法律體系，加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。推進司法改革，按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。2004年底，中共中央提出了改革和完善訴訟制度、訴訟收費制度、檢察監督體制等10個方面的35項改革任務。2006年5月，中共中央強調人民檢察院要加大法律監督力度，加強對訴訟活動的法律監督，強化對人權的司法保障，促進依法行政和公正司法。2007年十七大提出，全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權。完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力，履行職責。黨中央一系列有關司法體制改革及推進檢察制度建設的明確要求，為檢察工作發展和檢察體制改革指明了方向，我們在修訂人民檢察院組織法的過程中，要將黨中央的要求具體化到法律的具體條文中，強化檢察機關行使職權的法律依據。

二、以憲法為根據，與訴訟法等相協調原則

憲法是確認一國民主制度，通過規范和控制國家權力以保障公民權利，具有最高法律效力的國家根本法，在國家法律體系中居于最高的法律地位，憲法是立法的基礎與依據，任何法律、法規不得同憲法相抵觸［3］。憲法規定，人民檢察院是國家法律監督機關，通過行使檢察權，進行法律監督，保障法律統一實施。人民檢察院組織法與憲法的關系，理論上有人民檢察院組織法是憲法性法律，還是憲法之下規范具體部門的部門法的爭論。對人民檢察院組織法的不同定位，決定了人民檢察院組織法規定的內容限度及其與三大訴訟法的關系。我國《憲法》、《立法法》均規定，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律屬于全國人大的職權。我國1954年、1979年《人民檢察院組織法》都是由全國人民代表大會審議通過的。這說明人民檢察院組織法屬于基本法律。同理，依據《憲法》、《立法法》的規定，我國的三大訴訟法也屬于基本法律。關于檢察院組織法與訴訟法的關系，有人認為，組織法，在性質上屬于憲法性文件，受憲法統領，在所有涉及檢察的法律中居于統領的地位，檢察院組織法雖與訴訟法在理論上居于同一法律位階，但在二者的銜接上，應當按照組織法統領訴訟法的思路來理解［4］。我們認為，人民檢察院組織法雖屬于憲法性法律，是對憲法相關內容最直接的延伸和細化，是法律體系中最靠近憲法的那部分法律，最集中、最突出地反映了憲法的規定。但不能據此認為，人民檢察院組織法的效力比三大訴訟法的法律效力高。他們的法律位階是一樣的。按照處理法律位階的沖突規則，同一位階的法律淵源之間的沖突，公認的規則有二，即特別法優先適用于普通法，后法優先適用于前法［5］。具體到人民檢察院組織法與三大訴訟法的關系上，它們之間主要存在先法與后法的沖突問題。由于現行人民檢察院組織法制定的時間比較早，同現行訴訟法及相關法律有不一致的地方，在對人民檢察院組織法進行修訂時，應注意和相關法律協調一致。另外，就人民檢察院組織法是否應規定檢察機關職權行使的程序問題，爭議頗大。我們認為，檢察機關進行監督的一般程序和自偵、偵查監督、公訴、抗訴等監督手段，要在組織法中予以規定，但檢察機關進行訴訟活動的具體訴訟程序問題不宜在組織法中規定，而應該在訴訟法中進行規定。

人民檢察院組織法在修訂的過程中，應以憲法為指導，但憲法規范具有高度概括性、開放性、原則性，所以在組織法中不應簡單重復憲法規定，要有具體、明確的實質內容。如憲法規定人民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院組織法就應在明確自身職責定位的基礎上，進一步明確法律監督范圍，應將對刑事訴訟、民事行政檢察、民事公益訴訟、對限制人身自由的行政處罰和強制措施的監督寫入檢察院組織法的法律監督范圍，應把對刑事訴訟的法律監督作為檢察機關履行監督職責的核心內容，組織法中還應對刑事訴訟監督進行進一步的細化，明確檢察機關在自偵、偵查監督、公訴、監所檢察中的法律監督內容。我國實際上是在借鑒前蘇聯檢察制度和批判地繼承我國封建社會監督制度的基礎上，將外國以公訴(內含監督)為主體、以其他監督職能為補充的檢察制度進行適當的改造，即除了承擔各國都具有的公訴(內含監督)職能外，又對外國監督職能進行適當擴充與系統化，賦予檢察機關公訴、審查批捕、職務犯罪偵查、訴訟監督等職能，并將檢察機關定位于法律監督機關［6］。

檢察機關要更好地履行憲法規定的法律監督職責，還應進一步明晰檢察機關法律監督與其他監督的界限。法律監督是指為了維護國家法制的統一和法律的正確實施，專門的國家機關根據法律的授權，運用法律規定的手段對法律實施情況進行檢查督促并能產生法定效力的專門工作。將檢察機關的監督定位為司法監督、檢察監督、訴訟監督的觀點都是不科學的。檢察機關的監督應當定位為法律監督，即根據法律的授權，運用法律規定的手段，對法律實施情況進行的具有法律效力的監督。法律監督與人大監督、行政監督、社會監督等監督具有重要區別。就法律監督與人大監督而言，人大監督是一種權力監督，其監督的對象廣泛、不特定，具有決策的性質，檢察機關的監督是一種法律監督，監督對象具體、特定，具有請求建議的性質。法律監督與紀律檢查、行政監察和國家審計等行政監督相比，行政監督主要是一種內部監督，是一種上級對下級的監督，具有實體處分權，而法律監督是一種外部監督，是一種平等主體對平等主體的監督，不具有實體處分權。與社會監督相比，法律監督的主要特點是監督的法定性和強制性［7］。

三、保障人權原則

2004年憲法修正案明確規定:“國家尊重和保障人權。”各國學者在人權的基本價值與核心理念上達成的共識是:人權的本質在于尊重人作為人的尊嚴，也正是因為如此，無論侵害主體如何，國家的義務都應該是保持其統治下的所有個人享有人作為人所具有的尊嚴［8］。我國憲法在列舉了基本權利的基礎上，新增國家尊重和保障人權的規定，為在更廣的范圍內尊重和保障人權，提供了憲法性的價值指引，為多樣化的人權價值的實現，提供了憲法性的依據和約束，有利于推動各法律部門，尤其是刑事法律部門強化人權保障的觀念，為進一步保障人權進行不懈的努力［9］。人權保障原則不僅僅是刑事訴訟的一項重要任務，更是刑事訴訟的一項重要指導原則，刑訴法的立法和執法，都要以人權保障作為一項重要的指導原則［10］。刑事檢察工作是人民檢察院的核心工作，檢察機關作為法律監督機關，更應當切實樹立尊重和保障人權的理念，把犯罪者作為“人”來對待，尊重人性，尊重他人的人格尊嚴，依法處罰，而不能對他人施加法律之外的、不人道的懲罰［11］。在修改人民檢察院組織法的過程中，要貫徹保障人權原則。

一是嚴格貫徹憲法“尊重和保護人權”的原則，牢固樹立保障人權的現代執法理念。首先是要樹立公正執法的理念。公正是人類基本的價值追求，是執法活動的生命，司法實踐證明，一切執法活動離開了公正，就必然喪失公信力。其次是要樹立公開執法的理念，只有讓檢察機關的執法活動公開在陽光之下，才能保證公正和公信，檢察機關執法的法律效果和社會效果才可能得到最大限度的發揮，這要求我們在對檢察機關的活動進行制度設計時，應最大限度地將檢察機關的活動程序及活動結果及時公開，接受社會和民眾監督。再次是要樹立平等、文明的執法理念。平等要求我們在進行人民檢察院組織法的制度設計時，要平等保護嫌疑人、被告人和被害人等重要訴訟利益關系人的訴訟權利。

二是基于保障人權的原則，應將訴訟和行政執法活動及其他可能侵犯人權的國家權力行為都納入檢察機關的法律監督范圍之內。如在刑事司法活動中，公安機關要逮捕犯罪嫌疑人必須由人民檢察院批準，但實際上公安機關對嫌疑人實施刑事拘留的權力本身仍然過大，公安機關很容易以各種理由將嫌疑人的拘留期限延長至30天，對于這種情況，檢察機關的法律監督仍不充分。與此同時，在行政執法領域，還存有如行政拘留、勞動教養等未納入檢察機關法律監督范圍的情況。人民檢察院組織法中應設立一條基本原則，將一切涉及公民人身自由的處分行為，均納入人民檢察院法律監督的范圍。

三是在對人民檢察院行使職權的程序等進行條文設計時，要更加注重體現對人權的尊重和保障。如新修訂的刑訴法對律師辯護制度進行了較大的修正，提前了辯護律師的介入訴訟時間，擴大了律師的辯護權，把律師參加刑訴活動落實到了各個階段。新修訂的刑訴法還對嚴禁刑訊逼供、加強對弱勢群體的人道主義保護等多方面進行了新的規定，以體現對人權的尊重和保護，人民檢察院組織法在修訂的過程中，在對職權行使程序進行制度設計時，應在參考相關法律規定的基礎上，結合檢察機關的活動特點，重視吸收體現人權保護的內容。

四、立足國情借鑒國外經驗原則

一切從實際出發的實事求是原則是馬克思主義的核心，是辯證唯物主義的精髓。“馬克思主義叫我們看問題不要從抽象的定義出發，而要從客觀存在的事實出發，從分析這些事實中找出方針、政策、方法來。”“按照實際情況決定工作方針，這是一切共產黨員所必須牢記的最基本的工作方法。”［12］

制定人民檢察院組織法，首先必須立足于我國的人民代表大會制度。我國的人民檢察制度，是由人民代表大會制度決定和產生的一項法律監督制度。檢察權是統一的國家權力的一個方面，法律監督職能徹底從行政、司法(審判)權中分離出來，得以專門化。在我國的政體結構中，檢察權和行政權、司法(審判)權處于同一序列之中，它既不屬于行政權，也不隸屬于司法權，而且按照法律規定的范圍和程序，對行政權和司法行為的合法性實行監督。但它無權對實質問題做出決定，而是把問題交給主管機關去處理［13］。在西方“三權分立”制度下，檢察職能并不是一種獨立的和單一的國家職能，而是一種附屬性質的和混合性質的職能，還沒有從其他國家職能中完全分離出來。在法國，檢察官受政府的司法部領導，屬于行政官員，執行著某些行政職權，如領導司法警察官，參與法院的內部管理工作等，但其主要職能仍然是參加訴訟，被稱為“站著的法官”，實際上兼有司法和行政兩重屬性［14］。如果不了解我國基于人民代表大會制度構建的檢察制度與西方基于“三權分立”制度構建的檢察制度的不同，簡單按照西方的檢察制度來對我國的檢察制度進行改革，會嚴重損害我國基本的政治制度。

其次，在進行人民檢察院組織法的修訂時，還必須深刻認識到我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的社會發展現實，社會主義初級階段的基本現實是，經濟體制不斷變革，社會結構不斷變動，利益格局不斷調整，思想觀念不斷變化，社會矛盾多發，社會問題凸顯，新需求、新形勢、新挑戰層出不窮。這一判斷是我們制定所有法律和政策的基本出發點。我們在這樣一個特定的歷史階段進行人民檢察院組織法的修訂工作，既不能對諸多實際上還不成熟的問題，作過多細致的規定，為今后法律的改進人為地設置不必要的障礙，也不能因為當前各相關法律制度變化較快，就故步自封，在人民檢察院組織法修訂的過程中猶豫不定，應基于我們在實踐中對人民檢察院組織法研究的成熟成果，積極借鑒國外的一些好的做法，及時修正，以更好地指導我們的檢察實踐。

最后，在立足我國國情的前提下，我們應積極借鑒國外檢察制度的先進做法。近年來，學者們普遍意識到簡單的“拿來主義”不能解決中國檢察實踐中的問題，紛紛開始探究外國檢察制度形成的深層次原因，立足我國國情，更多地對我國司法體制改革和檢察改革密切相關的問題展開比較研究［15］。不同國家基于各自不同的法律傳統及法律發展背景，在檢察官起訴裁量權、檢察機關偵查制度、民事檢察制度、行政檢察制度等諸多方面都具有差異，在深入分析各國檢察制度差異的歷史背景及實際效果的基礎上進行積極借鑒，對完善我國檢察制度無疑具有重要的意義。如法國刑訴法規定，法國的檢察官在刑事訴訟中的職權主要包括受理犯罪舉報，領導和監督偵查，調控公訴范圍，出庭支持公訴和監督刑罰執行。在非刑事領域，檢察官可以參與民事訴訟，以保護國家利益，保護弱勢群體。在商業領域，企業也在檢察院的監督范圍之內。在行政管理領域，檢察院有權監督司法輔助人員、律師、司法鑒定人員、司法和解人員等，并可監督民事判決的執行及對醫生、監獄、精神病醫院、私人教育機構、酒業零售業等進行監督［16］。國外有關檢察院職權的規定和我國的相關法律規定及實踐做法既有相同的地方也有諸多差異，有許多值得我們借鑒的地方。

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