我國環境公益訴訟制度存在的問題及對策

李曉琪

(川大學法學院,四川成都 610225)

我國環境公益訴訟制度存在的問題及對策

李曉琪

(川大學法學院,四川成都 610225)

傳統工業技術帶來經濟空前發展的代價是嚴重的環境污染和資源危害，隨著我國的經濟蓬勃發展，環境問題也日益嚴重，公民的環境意識也在不斷提高，對良好環境的訴求也日益增強。環境公益訴訟是應對當前環境污染多發，環境權益難以實現，有助于支持各界積極對環境權益進行保護。我國新《民事訴訟法》首次通過立法確定了環境公益訴訟和其提起主體，對于環境保護是一大進步，但是在目前的規定下仍然存在問題。

環境;污染;環境公益訴訟;主體

環境具有整體性、其損害具有廣泛性，具有社會公共利益的特點。環境公益訴訟就是指，為維護環境公益，法律允許無直接利害關系人，追究損害環境的個人、單位法律責任向法院提起訴訟的活動。在各界的努力下，在新《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的有關機關、有關組織可以向人民法院提起訴訟。”打破了“直接利害關系人”才能訴訟的屏障，保障環境公共利益，為公益訴訟打開了一扇門。但仍然存在多種問題，阻礙環境公益保護，及環境公益訴訟制度適用。

1 我國環境公益訴訟目前存在的問題

1.1 法律規定不完善

1.1.1 無配套法律法規導致操作性不強

我國《環境保護法》中對環境污染規定了“檢舉和控告權”，但這兩項權力并不是環境公益訴訟權，無關于環境公益訴訟的提起、程序等規定?！逗Ｑ蟓h境保護法》第90條規定，破壞海洋環境并“給國家照成損失的”由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求，這僅規定了海洋環境污染事件中提起環境公益訴訟，而其他如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》也僅規定了“檢舉控告權”。按照2008年施行的訴訟法規定，對于非直接利害關系人，沒有規定相應的訴權，僅直接利害關系人對環境侵權可以《侵權法》提起侵權之訴，我國有關公益訴訟的訴訟法規定始見于新《民事訴訟法》規定。到目前為止，關于環境公益訴訟的規定僅此一條，卻不見其它配套的具體實施細則。導致在具體適用法律，解決環境公益訴訟過程中無法可依，法院審理過程中，對于起訴范圍、審理程序等無所適從。

1.1.2 行政機關本身執法權與其公益訴權關系規定不明

我國憲法規定自然資源的國家所有權，及全民所有，根據“環境公共財產”論和“公共委托”理論國家受全體共有人——國民的委托行使環境管理權，承擔保護環境和維持生態平衡的義務。法律規定的有關機關行使日常的環境監督管理權，對違反環境法律法規，污染環境和破壞生態平衡的行為進行監督管理，并行使相應的行政處罰權。對于因為目前有關環境公益訴訟的規定僅對公益訴訟的范圍以及起訴主體做出了規定，但對何時才能對環境污染與資源破壞行為提起訴訟，環境保護行政部門作為行政執法機關，其行政執法地位與其公益訴訟起訴人身份有無先后順序，容易導致沖突，影響其執法能力。

1.1.3 環境公益訴訟的鑒定機構法律責任無規定

環境污染及資源破壞行為后需對環境污染與資源破壞的狀況、損害大小、恢復進度、治理所需等都需要專業的鑒定機構進行詳細分析得出結論。在環境公益訴訟中，法院往往根據鑒定機構的鑒定和評估結論對訴訟請求進行認定，鑒定機構的獨立及鑒定、評估結論的真實性和科學性對于公益訴訟的最后判決十分重要。2005年出臺的《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》解決了我國司法鑒定出現的一些混亂及鑒定機構設定要求等問題，但沒有環境污染損害的規定。目前社會中存在關于環境損害的鑒定機構，但其地位大多為事業單位的附設機構，其獨立性及結果的中立性不確定導致其在訴訟證據中效力有待考證。而中國環境科學學會于2006年，經國家環保總局批準成立“環境損害鑒定評估中心”，承擔并開展環境損害鑒定評估工作，作為一個非盈利性的民間組織和我國環境科學學術團體和環保社團組織，避免了一般盈利機構對于經濟利益的追逐和最大程度規避了行政系統的影響。但作為對環境公益訴訟結果有著重要影響的鑒定評估，目前法律沒有規定環境損害鑒定評估機構設立的要求以及其法律責任，不利于鑒定評估機構獨立的做出準確的結論以及維護社會公共利益、推進環境保護進程。

1.2 訴訟程序亟需保障

1.2.1 訴訟費用以及鑒定評估費用數額阻礙訴訟

原告方為公共利益提起環境公益訴訟，其資歷和財產都是否有限。環境污染發生后，造成損害范圍大，需要長時間的環境治理工作，所需賠償和治理費用數額較大，環境公益訴訟提起的訴訟請求較大，導致相應的訴訟費用數額也較大，對于提起環境公益訴訟的原告來說，大額的訴訟費用易影響提起公益訴訟的決心。2007年國務院頒布的《訴訟費用交納辦法》規定了訴訟費用的免交和減交，但對于環境公益訴訟中的訴訟費用問題未納入其中。環境污染對于污染程度、損失、后續治理所需時間、財力等都需要具有科學背景的專業鑒定評估機構進行全面的鑒定評估，所需的鑒定費用對于原告方來說是十分巨大的。高額的訴訟費用、鑒定評估費用等易導致原告不敢起訴，成為公益訴訟的絆腳石，損害公眾利益。

1.2.2 訴訟后果的承擔

通過訴訟解決糾紛，法院的判決結果可能有利于原告，也可能有利于被告，這取決于事實和法律規定。根據傳統訴訟法理論，訴訟后果由訴訟當事人承擔，訴訟利益歸于訴訟請求一方即原告所有。但是環境公益訴訟的原告是為了社會公益提起訴訟，且其提起的訴訟請求是根據受損的環境及因環境污染受損的受害者，顯然訴訟利益不應該歸于原告，那么原告也不應當承擔敗訴后果。訴訟結果有利于被告時，當因為原告的起訴或其他訴訟中行為其權益損害如經濟利益，他的合法權益應當如何保障，法律規定了提起環境公益訴訟的原告為“有關機關和團體”，那么被告的受損利益又應當如何保障，其應向誰提出訴訟，要求保護其合法權益。

2 完善我國環境公益訴訟制度

2.1 立法完善我國環境公益訴訟制度

我國對于環境公益訴訟的規定僅有《民事訴訟修正案》中第55條規定，其審理方式、舉證責任等都無規定，除在訴訟法中對公益訴訟應采取的訴訟程序進行規定，還應該在《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等中修改加入環境公益訴訟，對環境公益訴訟的范圍、原告資格做出詳細規定。因為環境污染的恢復和賠償需要大額資金那么相應的訴訟費用也會大，還包括巨額的鑒定評估費用阻礙原告提起訴訟。為鼓勵、支持公益訴訟法律應當將公益訴訟所需的訴訟費用、鑒定評估費用由敗訴的被告承擔，或者設立專項的環境公益訴訟基金，當原告敗訴，由基金支付，當然由于原告的故意濫訴導致的敗訴，可以追究原告法律責任。對于訴訟后果，對于訴訟利益的歸屬應歸于社會，除去賠償給受害人的款項納入環境保護專項基金，進行后期的環境治理；對于因訴訟，侵犯被告合法權益的應當承擔賠償責任，法律應保障所有人的合法權益，被告可以提起賠償之訴，對于原告方無故意的應考慮由國家賠償，而原告的故意濫訴行為，法律規定其應承擔相應的法律責任。

2.2 程序完善

2.2.1 設立訴訟前置程序

公益訴訟的一個特點就是突破了傳統訴訟的“直接利害關系人”才有原告資格，法律規定的“有關機關和組織”皆可提起環境公益訴訟，加大了濫訴可能性。為防止濫訴，保證訴訟的正義和效率，應設立訴訟前置程序。如美國規定，起訴人必須先將書面的“起訴意愿通知書”交給違法者和行政執法機關，并要求在送交60日屆滿后才可向法院提起訴訟，對公民訴訟做出限制；德國也有對環境團體起訴的法律要求。我國也應當設定相應訴訟前置程序，防止濫訴行為影響法院工作效率。對于法律規定“有關機關”首先窮盡行政執法手段，設定一定期限，若污染企業不管行政處罰仍繼續污染行為，有關機關可以提起訴訟；對于法律規定“有關組織”的起訴，首先向行政機關檢舉，一定期限內不能停止環境污染行為、做出環境污染損害賠償，組織有權提起訴訟。

2.2.2 權力順序及訴訟原告順序

法律規定的“有關機關和組織”有權提起環境公益訴訟，但對其訴權順序未做規定，這不利于提起訴訟進行環境保護的及時性。而且行政機關本身享有行政執法權，在法律賦予其原告資格時，不對其權力順序行使做出規定，這對于行政機關的行政權力效力造成不利影響。在環境污染案件發生后，應當是行政機關的行政執法權優先，當行政執法都還不能阻止污染企業的違法行為及對損害環境進行補償時，才能提起環境公益訴訟，若不考慮行政執法權，之間提起訴訟，這對于社會公眾對于行政執法權效力問題會產生影響，不利于其他機關對國家事務進行管理、監督。在上述行為失效后，才能進行環境公益訴訟。訴訟原告資格，法律應當作出具體規定，法律規定的“有關機關”在專業知識、技術能力方面優于“有關組織”，其原告資格應當“有關機關”優先；法律規定的“有關機關”中，對于社會普遍認可的檢察機關和行政機關的權利優先問題，應當是行政機關優先，檢察機關作為法律規定的監督機關，可以在行政機關提起的環境公益訴訟中，以支持起訴人身份參與訴訟，對于行政機關不作為，檢察機關當然擁有取代行政機關第一順序的原告資格。

2.2.3 加強判決執行及監督

現今中國法院判決的執行一直是一個難題，被告方對于敗訴結果往往不接受，不主動執行判決結果。環境訴訟的判決執行關系著社會公共利益的維護，為保障公益訴訟判決的有效執行，國際上有的國家設立了專門的監督機構，定期檢查法院的判決執行情況。對于判決執行，及執行款的使用目前無規定。對于執行，由檢察機關行使法律監督職能，監督環境公益訴訟的判決執行嗎，并進行信息公開，邀請社會成員進行社會監督，督促污染企業積極執行判決。對于判決的執行款，除去受害人的損失賠償，其余款項是屬于社會公共利益，選擇效仿國外設定專項基金，對環境進行修復治理，款項?？顚Ｓ?，一定期限后，對于環境進行評估和款項使用情況公開。保證執行在公開、透明的情況下進行，鼓勵社會各界進行監督，防止款項濫用，用于環境保護的生態治理中。

2.3 加強公眾參與

2.3.1 信息公開保障公民環境知情權

環境具有整體性，公眾享有保護環境的權利和義務，我國《環境保護法》也對此進行了規定。公民和社會組織等也是環境保護的中堅力量，2008年月施行的《環境信息公開辦法（試行）》規定政府和企業應當對環境信息進行公開。目前的污染，如大氣污染，由于大氣的流動性，導致復合型污染且具有區域性，區域政府應當進行協作公開環境信息針對目前企業環境信息公開艱難狀況，法律需要通過環境信息公開的強制性、義務性規定來公式、規范、監督企業的環境使用和開發、利用行為，促進資源節約型和環境友好型社會的構建。[1]雖然法律沒有規定公民的環境公益訴權，但環境信息公開讓公眾了解自己賴以生存的環境的現實狀況、企業的排污情況、污染范圍、污染治理的情況等，有利于維護公民、法人和其他組織獲取環境信息的權益，推動公眾參與環境保護，監督政府及企業環保工作，為“有關機關和組織”提供訴訟證據。

2.3.2 加強公眾與社會組織的聯系，通過法律規定的有關組織保障公民的環境公益訴訟權利

出于多種原因考慮，我國沒有賦予公民環境公益訴訟原告資格，但不影響其參與到環境公益訴訟中，支持有權機關和組織進行訴訟?！董h境保護法》《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等賦予個人的檢舉控告權。在發生污染和破壞環境事項，個人有權進行檢舉和控告，而我國目前規定的“法律規定的有關機關”有環境公益訴訟原告資格，個人的檢舉行為也是原告的環境公益訴訟案件獲取來源。根據黨的十八大和十八屆二中全會精神，深化國務院機構改革和職能轉變，2013年通過《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》對社會組織登記體制進行了大改革，提出重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監督管理，切實履行責任。這也有利于公民參與到環境公益訴訟中，對于“法律規定的有關組織”，公民可以參與其中，甚至成立相應環保公益組織進行訴訟支持，也有利于保證公民的環境權利。

[1]蔡守秋.環境法學教程[M].科學出版社，2004.

[2]谷口安平著，王亞新、劉榮軍譯：《程序的正義與訴訟》[M]，中國政法大學出版社，1996年第1版.

[3]陳陽著：《檢察機關環境公益訴訟原告資格及其限制》[M]，山東人民出版社，2009年第1版.

[4]顏運秋著.公益訴訟理念研究[M].中國檢察出版社，2002.

[5]胡靜,付學良.環境信息公開立法的理論和實踐[M].中國法制出版社，2011.

[6]常紀文.我國環境公益訴訟立法存在的問題及其對策——美國判例法的新近發展及其借鑒經驗[J].現代法學,2007,(5).

[7]楚道文,邱瀟可.環境公益訴訟必要性分析——以環境行政執法機制的缺陷為視角[J],江西社會科學，2012年第8期.

[8]吉萌.環境公益訴訟原告資格研究[D]，廈門大學，2009.

責任編輯：鄧榮華

DF468

A

1672-2094(2013)03-0004-03

2013-04-15

李曉琪（1992-），女，四川大英縣人，四川大學法學院環境與資源保護法專業2012級碩士研究生在讀。主要研究方向：防災減災法。