我國《民族區域自治法》適時修訂的背景研究

祁志偉

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

我國《民族區域自治法》適時修訂的背景研究

祁志偉

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

《民族區域自治法》自頒布實施以來，在促進民族自治地方經濟發展、保障民族自治地方民族利益、維護民族團結穩定方面產生了巨大的作用。然而伴隨著我國經濟體制的改革和社會的發展，民族區域自治法還存在不完善的方面，需要適時進行修訂和補充。本文以2001年2月28日全國人大對民族區域自治法的修訂為例，通過具體分析民族區域自治法適時修訂的原因及當時背景，為今后《民族區域自治法》的修訂提供借鑒和參考。

《民族區域自治法》；修訂；背景

1 《民族區域自治法》理論解讀

1.1 馬克思主義中國化的具體體現

從哲學的角度來看，理論是指導實踐趨于合理化、科學化的依據，實踐是檢驗理論是否正確的唯一標準。馬克思主義是一種集體智慧的理論結晶，其中部分理論對民族政策作了詳盡闡述，馬克思主義理論認為民族區域自治是解決多民族國家民族問題、實現民族平等聯合、團結統一、當家作主政治形式的基本觀點和普遍原則。馬克思主義中國化就是把馬克思主義同中國的具體實際相結合的過程，馬克思主義強調在建設一個統一的國家過程中，充分肯定了建立民族自治區的必要性。馬克思主義堅持民主集中制的統一的多民族國家中的民族區域自治就是為了建立民族平等民主國家；就是為了根據民族和地區的特點發展民族自治地方的經濟和文化教育，促進各民族的繁榮興旺，中國目前的155個民族自治地方，其中5個自治區、30個自治州及120個自治縣的發展形式就是中國共產黨將馬克思主義民族理論與中國的具體實際相結合的最好證明。我國之所以將民族區域自治作為一項基本政治制度，是依照馬克思主義關于民族問題的理論，結合我國自身的歷史因素和現實環境等多方面因素共同決定的。在解決我國一系列的民族問題的同時，《民族區域自治法》作為國家管理民族自治地方的基本法律和策略。民族區域自治是國家所選擇的管理模式，在此過程中如何管理與管理效果是具體內容，《民族區域自治法》則是管理的一種基本框架和外形。《民族區域自治法》是歷史發展和民族發展的必然所在，也是我國民族自治地方人口數量分布、區域特點、聚居特點基礎之上馬克思主義中國化的外延部分。

1.2 中國共產黨的民族理論政策

“中國共產黨民族理論政策的形成和發展，是中國共產黨在民族工作中堅持解放思想、實事求是、與時俱進的結果，是中國共產黨科學總結處理民族問題的實踐經驗、不斷堅持理論和實踐創新的體現，是歷代中國共產黨人在民族工作領域艱辛探索、不懈奮斗的智慧結晶。”[1]以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體，徹底否定了社會主義的一些錯誤的理論，重新審視馬克思主義民族理論的內涵，把中國的具體實際和馬克思主義理論相結合，不斷完善社會主義民族理論。黨的十二大突出強調在民族自治方面，頒布和實施了《中華人民共和國民族區域自治法》，實現了民族區域自治的法制化。以江澤民為核心的黨的第三代領導人在不斷總結和實踐的基礎上，將馬克思主義理論和鄧小平理論與當時的國內大環境相結合，進一步完善和補充了《民族區域自治法》的內容。內容強調要全面貫徹落實《民族區域自治法》就必須建立和健全同實施《民族區域自治法》配套的法規體系和監督機制，使自治法在建設有中國特色的社會主義事業中更好地發揮作用；中央有關部門和各級政府都要制定實施自治法的規定或措施，涉及少數民族和民族自治地方政策、法規，要體現自治法的精神，有助于自治法的實施。[2]

2 《民族區域自治法》適時修訂的背景分析

2.1 “適時”涵義的理解及應用

正確理解“適時”的涵義是對《民族區域自治法》修訂背景進行分析的前提和基礎。“適時”在漢語中作為一個合成詞，“適”指的是“切合，相合”或指“程度適當；適合客觀條件的需要”；“時”指一切事物不斷發展變化所經歷的過程，因此，“適時”的涵義就可理解為主體根據事物發展的過程不斷適合客觀條件的需要。從“適時”的涵義得出的思考還涉及到環境的層面，那也就是說在事物變化發展的過程當中除了主體因為需要作出必要的調整和修訂之外，還存在著客觀環境迫使主體發生改變的形式。2001年2月28日全國人民代表大會常務委員會對《民族區域自治法》的修訂是基于主客觀環境各個方面因素共同作用的結果；同時也是意味著修訂的工作必須要在這個時間段內完成，否則會抑制社會經濟發展的速度，此次修改是國家根據國內經濟的發展狀況、政治環境的變遷及民族地方發展的需要而推行的適時修訂，旨在切實保障民族自治地方的自治權，提升民族自治地方的主體地位。

2.2 多元背景下《民族區域自治》的適時修訂

《民族區域自治法》自1984年頒布以來，經過17年的積淀和適用，于2001年作了適時修訂，此次修訂具有重大的意義，是在原來的基礎上對《民族區域自治法》進行的修正、完善和補充，標志著我國民族區域自治制度在保障各民族利益方面正在向民主化靠近。《民族區域自治法》是在特殊的環境下產生，并于多元環境中運行，此次對其進行適時的修訂就是由于多元背景共同影響的結果。

2.2.1 計劃經濟向市場經濟轉變的需要

經濟作為上層建筑的基礎，時刻都對經濟起著決定的作用。《民族區域自治法》是1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過，并于同年10月1日正式實施。按照我國經濟體制的發展狀況，1984年之前我國的經濟體制是傳統的計劃經濟體制模式，1984年至1992年之間是商品經濟體制模式，1992年至今是市場經濟體制模式，傳統的計劃經濟體制具有保守性，對整個國民經濟的發展有一定的影響。市場經濟時期制定的法律和計劃經濟時期相比較有實質性區別，一是基本經濟制度內容擴大并豐富；計劃經濟體制下，經濟制度結構單一、發展內容少，而2001年修改過的《民族區域自治法》新增一條款“民族自治地方的自治機關堅持公前制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵發展非公有制經濟”。二是并非所有中央層面的決定都能順利貫徹執行，也就是民族自治地方在執行法律法規時的變通執行權并非能及時得到上級國家機關的答復；如1984年《民族區域自治法》第二十條“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行”2001年修訂的結果是在原來的基礎上增加了“該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復。”修改后的法律將中央國家機關和地方機關的關系進一步拉近，給民族自治地方法律的執行減小了阻力。三是計劃經濟體制下制定法律彈性較大。如1984年《民族區域自治法》的第六章標題為“上級國家機關的領導和幫助”，而2001年新修訂的標題為“上級國家機關的職責”，通過修改可以看出，原來的法律條款帶有很大的籠統性，職責范圍沒有明確的界限，是監督系統存在的漏洞之一；修改以后的法律以基本政治制度形式將原來彈性較大的法律條款進行修改，最終使權力主體履行其職能，落實其責任，從法律靜態層面擴大了政治制度的范圍。我國《民族區域自治法》是在商品經濟體制下頒布實施的，商品經濟體制也未完全脫離傳統計劃經濟體制的胚胎，整部法律是在經濟體制轉軌的同時制定的，兼有計劃經濟體制和商品經濟體制的基調，最終造成了經濟發展遠遠落后于形勢的發展的局面。[3]在1992年鄧小平南巡發表講話以后，我國逐步由商品經濟體制轉為市場經濟體制，《民族區域自治法》在實施中遇到的問題更加突出，少數民族自治地方要求修改法律的呼聲越來越高，中央經過研究，適時提出了要在2000年前能基本建立起適應社會主義市場經濟的法律體系的戰略任務，當然這也包括《民族區域自治法》，因此，修改《民族區域自治法》勢必成為我國法律體系中的重要戰略任務之一。[4]在我國的經濟體制改革的過程中，體制之間的改革不僅僅是對原有經濟基礎的重新審視，對上層建筑的不斷調整和完善，更是一種特定環境下形式發展的需要。

2.2.2 總體發展的需要

矛盾是事物發展的動因，處理好內外部矛盾是經濟社會發展的需要。鄧小平同志早在1950年就指出:“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的”。在1992年初南巡講話時說：“目前中國改革開放的關鍵在于發展經濟。現在周邊國家地區經濟發展比中國快，如果我們不發展或發展得慢，老百姓一比較，就有問題了。”在社會主義市場經濟發展的今天，民族自治地方的發展顯得尤為重要，不僅關乎民族自治地方經濟社會的發展，而且關聯到祖國團結穩定的大局。計劃經濟體制下，我國民族自治地方的發展呈現緩慢態勢。首先，我國民族自治地方科技、教育、文化及衛生等的發展遠遠落后于沿海內陸省份，不論是在硬件設施還是軟件設施都亟需改善和引進先進技術。其次，民族自治地方和周邊省份和周邊國家在經貿發展方面還存在一定的差距。一方面是經貿方面缺乏相應的資金和技術的支持，大部分地方資源和特色經濟未被挖掘出來；另一方面是人們的發展意識淡薄。盡管我國在1992年進入了社會主義市場經濟，但也無法快速改變傳統經濟體制的影響，還需要在社會公共生活領域、經濟領域得到國家的大力支持。《民族區域自治法》經過修訂重新定位了民族自治地方的發展，如1984年第五十八條“上級國家機關合理核定或者調整民族自治地方的財政收入和支出的基數。”2001年修訂為第六十二條“隨著國民經濟的發展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經濟發展和社會進步，逐步縮小與發達地區的差距。”因此說明，發展不僅是解決地區與地區之間經濟發展的需要，也是法律適時修訂的需要。

2.2.3 民族自治地方團結穩定的需要

歷史上，1958年至1962年與1966年至1976年，在“左”的指導思想影響下，我國的民族區域自治制度受到兩次干擾和破壞。第一次干擾是“民族融合風”，使一些民族自治地方被撤銷或合并；第二次破環是“文化大革命”，幾乎所有民族自治地方名存實亡。[5]我國民族自治地方的特點是少數民族和漢族大雜居，小聚居，因此它是一個各民族共同組成的區域，維護好民族間的團結穩定不容忽視。民族自治地方的團結穩定直接與國家的統一緊密相連，局部地區的矛盾就可能引發大規模社會動蕩，經濟倒退，致使人們生活在水生火熱之中。《民族區域自治法》經2001年修改，第三自然段為“民族自治地方的各族人民和全國人民一道，在中國共產黨的領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指引下，堅持人民民主專政，堅持改革開放，沿著建設有中國特色社會主義的道路，集中力量進行社會主義現代化建設，發展社會主義市場經濟，加強社會主義民主與法制建設，加強社會主義精神文明建設，加速民族自治地方經濟、文化的發展，建設團結、繁榮的民族自治地方，為各民族的共同繁榮，把祖國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家而努力奮斗。”此次修訂是對原來法律條款的完善和補充，目的就是在不斷推進民族自地方精文明建設的同時，把民族自治地方的團結穩定視為經濟發展的動力之一。

3 結束語

《民族區域自治法》作為我國管理民族自治地方事務的一套法律，它隨著民族自治地方社會經濟的發展變化和區情特點等因素的變化而要適時進行修訂。自《民族區域自治法》頒布以來，經過2001年一次較大的修訂，發展中不斷總結經驗和完善補充將是今后的重點和趨勢。民族自治地方的繁榮發展將會得益于把團結穩定以法律的形式載入法律體系；得益于根據經濟體制的改革進行相應的修訂，切實保障民族自治地方的自治權和主題地位；得益于通過改善民生來促進各民族之間地位的平等與公平。

[1]中國共產黨民族理論政策干部讀本[G].民族出版社，2011.

[2]江澤民.加強各民族大團結為建設有中國特色的社會主義攜手前進[R].1992.

[3]胡令明.關于修改完善《民族區域自治法》的幾點思考[J].民族論壇,2011,(11).

[4]張有雋.對于修改《民族區域自治法》的若干思考[J].廣西民族學院學報,1999,(1).

[5]晏路、陳迪.看民族區域自治法的修改[J].法學研究, 2002，(1).

[6]秦偉.論我國民區域自治法中的問題與完善[D].2009，(07).

[7]韓叢寶.論《民族區域自治法》的完善與實施[D].2009, (02).

[8]楊華雙.民族地區可持續發展的法律保障——淺議《民族區域自治法》的相關修訂[J].西南民族學院學報，2002，(7).

[9]黃元姍.民族區域自治制度的發展與完善[D].2012，(08).

[10]全國人大法律委員會關于藥品管理法(修訂草案)和修改民族區域自治法的決定(草案)修改意見的書面報告[R]——2001年2月28日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上.中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會，2001，(2).

Researchon theBackgroundofTimelyRevising the"Law onRegionalEthnic Autonomy,"

Q I Z hiwei
(Col legeof Pol itics and Publ ic M anagement of X injiangUniversity,W u Lumu q i X inj iang 830046)

The lawof the regional autonomy for theethnicminoritieshas had anessential ef fect in promoting the development of economy,guaranteeing the national interests and maintaining national unity in thenationalminority area since it was promulgated.W hi lewith the development of the reformation of economy and society in our count ry,the law of the regional autonomy for the ethnic minorities needs amendments and complements for something imper fect.This paper provides reference for the amendments in the future through thespeci f ic analysis for amendment's reasonsand backgroundsand by taking theamendments to the lawof the regional autonomy for theethnicminorities f romnational people's congress in F ebruary28,2001as ane x ample.

The Lawof the R egional Autonomy for the E thnic M inorities;Amendments;B ackgrounds

D921.8

A

1672-2094(2013)02-0005-03

責任編輯：鄧榮華

2012-12-25

新疆大學世川良一優秀研究生科研項目（編號：X JU-SYLL F12012)的階段性成果。

祁志偉(1987-)，男，新疆哈密人，新疆大學政治與公共管理學院2011年碩士研究生。研究方向：公共危機管理。