經驗、反思與對策：蘇州城鄉一體化綜合配套改革跟蹤研究

陳俊梁，馬曉霞，陳 瑜

（1．蘇州科技大學 公共管理學院，江蘇 蘇州 215009；2．山西大同大學 煤炭工程學院，山西 大同 037009）

黨的十八大報告明確指出，解決好農業、農村、農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要鼓勵有條件的地方在現代化建設中繼續走在前列，為全國改革發展做出更大貢獻。近年來，蘇州緊緊抓住被列為國家發改委城鄉一體化綜合配套改革聯系點、農業部農村改革試驗區和江蘇省城鄉一體化發展綜合配套改革試點市的重大機遇，以破除城鄉二元結構為突破口，以創新體制機制為關鍵，以優化配置資源為重點，以城鄉和諧為終極目標，努力先行先試，大膽創新創優，城鄉一體化發展綜合配套改革取得了令人矚目的成績。試點四年以來，蘇州市先后設立了23個城鄉一體化綜合配套改革發展先導區，出臺了100多個政策文件，全力推進全市的城鄉一體化改革。目前，蘇州已基本建立起促進城鄉統籌規劃、農民增收、農村新型社區管理、現代農業發展、生態環境建設和公共服務均等化等方面的長效機制；蘇州已成為全國城鄉居民收入差距較小（2012年城鄉人均收入1.93：1）、農村集體經濟實力較強（全市村均收入超過582萬元）、農村社會保障體系健全（城鄉居民養老保險、醫療保險、低保完全并軌）、農村基礎設施和公共服務完善的地區之一。蘇州城鄉一體化發展已經進入一個較高的水平［1］。

一、蘇州城鄉一體化改革的經驗

（一）政府統籌規劃、強力推進是城鄉一體化改革發展的基礎環境

在中國目前政治經濟環境下，政府是維護城鄉和諧發展的第一責任人，是公共權力、公共資源的最大擁有者。城鄉一體化說到底是一次社會群體利益的大調整，是對不合理的城鄉二元結構的根本否定，如果政府不能出于宏觀戰略考慮，及時地引導這場利益調整，社會將陷入“拉美城市化陷阱”。在關系農民利益問題上，政府必須勇于擔當。蘇州在近年實踐中，注重規劃引領，體現科學發展。通過促進城鎮規劃、土地利用規劃、產業規劃、生態建設規劃“四規”有機融合，使城鄉功能布局更趨合理；通過鎮村布局規劃、人口集聚規劃、社保統籌規劃，使城鄉關系更趨和諧。統籌規劃使蘇州既保持魚米之鄉優美的田園風光，又呈現出社會進步、人民安居樂業、城鄉和諧的現代文明。

（二）“三集中”是城鄉一體化發展的利益源泉

城鄉鴻溝不在于城市太強，而在于農村太弱，促進城鄉一體化發展重在扶弱。扶弱怎么扶？“三集中”!蘇州在大力促進工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中、農民居住向新型社區集中（“三集中”），節約了大量生產性資源，產生了集聚效應，使鄉村工業和農業實現規模經營成為可能，也使為城鄉提供均等的公共服務成為可能。“三集中”是對農村自身潛力的深入發掘，是城鄉一體化得以順利推進的動力源泉。推進“三集中”要特別注意使“三集中”后的利益留在“三農”，否則就是對“三農”的二次傷害。近年來，蘇州在新型農民社區建設、城鄉社會保障體系建設、農民轉移支付等方面投入不斷增加，其中很大一部分都來源于“三集中”的利益。

（三）公平基礎上的“三置換”是推進“三集中”的前提條件

引導農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及農村住房置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房（“三置換”），是蘇州平穩推進“三集中”及城鄉一體化發展的前提條件。市場經濟條件下，農民首先是具有強烈利己動機的經濟人。“三置換”必須保證農民的眼前利益和長期利益，必須尊重農民的真實意愿。“通安事件”是個偶然事件，是由于初期政策不透明、不連貫的結果，這不能否定“三置換”在城鎮化、工業化、農業現代化方面的途徑作用，應該相信絕大多數農民會做出理性的抉擇。問卷調查顯示，96.3%以上通過置換實現集中居住的農戶對現狀是滿意和基本滿意的。“三置換”符合絕大多數農民的根本利益。

（四）“新型農村合作組織”是具有創新價值的農村經營主體

單個的農民是弱小的，小農經濟是簡單的，以股權為基礎的農民合作是保護農民免受社會變革沖擊的緩沖器，是實現傳統農民向現代公民有組織過渡的良好載體。蘇州在實踐中，通過社區股份合作、土地股份合作、農民專業合作等多種農村新型合作組織（“三合作”），按照公民社會的契約精神和現代企業制度架構實現了對農民的社會聯合，提高了農民的組織化程度，培育了適應社會主義市場經濟環境的新農民；通過擴大生產經營規模，提升了資源集聚能力和資源配置效率，提升了農村產業層次，延長了農業產業鏈條；通過公平合理的股權安排，構建了農民持續增收的長效機制，縮小了城鄉差距，推動了城鄉一體化發展。以“三大合作”為代表的新型合作經濟已經逐步成為蘇州農民參與市場經濟的基本組織形式；成為農村“統分結合，雙層經營”實現形式；成為農村集體經濟重要載體；成為農民持續增收的基本組成來源；成為農村基層民主的基本體制保障；成為蘇州城鄉一體化發展過程中最具有創新意義的本質特征［2］。

二、蘇州城鄉一體化發展面臨的問題

（一）農村產權制度改革滯后，制約了“三集中”的實施效率

“三集中”是各地普遍認可的推動城鄉一體化發展的有效措施之一。通過“三集中”可以發揮資源集聚效應和節約效應，可以培育小城鎮快速發展并延伸公共服務供給，可以降低農業經營成本，提高農業經營效益。“三集中”的直接目的是提高資源使用效率，“三集中”實現的基礎是資源的可流動性。理想的“三集中”是農村土地、勞動力、資本等一切要素資源按照市場原則，遵循利益導向實現有序流動。但是在目前條件下，由于農民對農村產權的不完整性，使這部分資源不能自發“動”起來。蘇州目前的“三集中”更多是政府強勢推動的結果，它是在對農村產權“確權”基礎上，引導資源集中，它使過去禁錮在農村土地上的流動性極差的資源得到了一定程度的解放，提高了資源的部分“動能”。然而，蘇州農民產權制度改革的有限性，使農村各種資源的流動受到了人為限制，尤其是無法使部分農民改變城鄉兩棲狀況，影響了農村勞動力的快速轉移，阻塞了農民原始資本積累的可能途徑，無法培育和發展現代農場主。

農村產權是與它們的所有者緊密地聯系在一起的，權利的有限流動性，限制了權利所有者的流動性，使之不能徹底融入城市化與工業化進程中。①從住房及宅基地權利看，已經實行集中居住的農戶通過置換的形式獲得了完整的住房產權，這些產權可交易，可抵押，可租借；但未實現集中居住的農村居民的不動產，其產權不明晰，其資本屬性較差，無法流轉、抵押、變現。②對于土地承包經營權和農村集體資產所有權，目前蘇州農村雖然進行了確權登記，頒發了所謂的“股權證”，但此“股權證”不同于資本市場中的股權證，它僅限于分紅權或繼承權，它的有限流轉性從根本上限制了市場機制那只“看不見的手”對資源配置的決定性作用，使農村資源仍然局限在某一特定的時空領域，使農民的自由遷徙受到阻礙，使農業生產經營主體的發展壯大受到抑制。③“三集中”形成的資源集聚使農村集體與農民之間形成新的委托—代理關系，相比規范的股份公司而言，這種委托—代理關系更有利于代理方，不利于委托方，因為農民沒有“用腳股票”的權利，而只能承受由于信息不對稱、監督無保障的風險。產權的可交易性是提高資源使用效率的前提條件。蘇州產權制度改革滯后制約了“三集中”應有的實施效率。

（二）新的“政社不分”減少了合作的制度紅利

村向何處去？這是城鄉一體化過程中必須正面面對的一個現實問題!從資源配置角度看，城鄉一體化的必然結果是城鄉資源在單一的市場體系下自主地按效率原則進行配置，市場的歸市場，政府的歸政府；從農村社會組織形式上看，城鄉一體化的必然結果是村的衰亡和社區的興盛。村民自治委員會必然被社區居民委員會代替。但目前蘇州農村普遍存在的“政企（社）不分”強化了“村”的存在價值，這與城鄉一體化目標是相左的。

抽樣調查顯示，約有95%的合作組織主要負責人由村干部兼任。除了部分農民專業合作社是農民自發組織成立的外，絕大部分的土地股份合作社、社區股份合作社、物業股份合作社均是政府推動的結果，都存在治理結構虛置，合作社的經營管理層與村“兩委”疊合的問題。而這樣做的結果必然是強化了村集體的存在價值，使其集政治、經濟、社會職能于一身，形成了新的“政企（社）不分”。短期內，合作社與村“兩委”的疊合在農村基層中建立起堅固的政治與經濟聯盟，提高了村“兩委”的社會地位，提升了村干部對農村事務的執行力度，有利于貫徹政府規劃意圖。但從長期看，這種疊合不利于合作組織成長為真正的市場競爭主體，降低了合作組織的運行效率。調查顯示，蘇州農村合作組織雖然規模大實力強，但分紅水平卻很低，基層社員對合作組織關注度非常低（12%）。大部分農村合作組織淪為村兩委的附庸，成為村中公共開支的提款機（增加了農民隱形收入）。這種現狀使農民合作的制度紅利大打折扣。

（三）農民增收潛力不足，制約了城鄉收入水平絕對差距縮小

農民收入增長靠什么？這是縮小城鄉收入差距必須考慮的問題。近年來，雖然農民人均收入增長率普遍高于城鎮居民收入增長率，但從絕對數額上看，農民收入增長額仍低于城鎮居民收入增長額，城鄉收入水平的絕對差額仍在持續擴大。以2012年為例，農民人均純收入達19396元，比2011年增長2356元；而同期城鎮居民人均收入37531元，較2011年增長4461元。城鄉收入絕對差距由2011年的16030元，擴大到2012年的18135元。

從農民收入構成看，2012年蘇州市農民工資性收入人均12564元，增長11.7%；家庭經營純收入人均4105元，增長11.1%；人均財產性收入1389元，比上年增長19.8%；轉移性收入人均1338元，比上年增長19.1%。以上四項收入占全部純收入的比重分別為64.8%、21.16%、7.16%、6.90%［3］。可以看出，農民收入的絕大部分來源于其工資性收入和家庭經營收入，那么農民此二項收入前景如何呢？由于農民的受教育水平、技能掌握程度顯著低于城鎮居民，集中居住后的農民總體就業、創業能力低于社會平均水平，他們在脫離農業后主要就業于低端服務業和制造業，工資性收入增長前景并不樂觀。同時，受小農經濟慣性影響，在農村家庭經營規模沒有突破的情況下，家庭經營性收入也難以有較大起色。

再來分析財產性收入和轉移性收入。在集體經濟優勢很明顯的蘇州，在所有權、分紅權已經落實到農民人頭上的情況下，包括農民房屋出租、土地股份合作社分紅、社區（物業）股份合作社分紅在內的財產性收入，年人均不足1400元。這說明農村合作組織的分紅水平很低，在基層管理體制沒有大突破的情況下，農民財產性收入很難得到明顯提高。轉移性收入在任何社會都是基于社會公平而給予的一種臨時性扶助，不能對其寄予過高的期望值。因此，從收入構成分析可知，蘇州農民收入增長潛力是不足的。

三、進一步提升蘇州城鄉一體化品質的策略建議

基于上述分析，蘇州城鄉一體化改革發展應從以下方面做進一步的改革和嘗試。

（一）創新農業經營機制，培育新型主體，統籌家庭承包經營與農民合作經營

家庭聯產承包責任制作為一種基本的農業生產經營制度已實行30多年，為穩定農業生產和政治安定起到了重要的作用。但是在當前經濟環境下，農業適度規模經營是大勢所趨，如何統籌家庭聯產承包制與農業規模經營是蘇州應該率先解決的問題。農村新型合作組織以及它的發包對象農村生產經營大戶是一種好的統籌兼顧形式，蘇州實踐中應該注意處理好經濟組織與社會（政治）組織的關系。首先，農村合作應該是市場選擇的結果，政府可以做的只是引導和監督。幫助農民建立起互助合作組織是出于美好的動機和愿望，在初始階段也確實需要強有力地引導和推動。但要清醒地認識到，市場的終究要歸市場，政府不可能永遠包辦一切，這既不現實，也不可能。因此，要盡早地杜絕一切不切實際的幻想，要使合作真正成為發自農民內心的愿望，成為市場機制下的有效選擇。政府在幫助村民建立起合作組織后，只做兩件事，其一是完善合作組織的法律規范，其二是對合作組織進行嚴格審計。對合作組織審計的目的是為了彌補合作組織內部由于人員分散、素質參差不齊而造成的監督制約不力。其次，要推動合作組織與村級行政職能徹底分離。合作社與村“兩委”疊合，使合作社承載了許多社會職能，這樣的機制是不健康的。合作組織就是建立在經濟人假設基礎上的經濟主體，它只管經營、納稅、分紅，至于村（社區）的行政職能要逐漸轉化為政府公務活動。目前高新區楓橋街道處理合作組織與街道或社區職能關系的方式為我們提供了可行、可靠的路徑。農村土地股份合作社改制的目標應該培育現代家庭農場，社區股份合作社改制的目標是要培育權責明確的現代企業。

（二）深化農村產權制度改革，以產權市場盤活農村資源

產權制度是個敏感問題，目前已有武漢、成都、重慶等地試水農村產權制度改革，蘇州可在借鑒其他地區經驗的基礎上有所創新。

首先，蘇州農村產權市場可以從最簡單，但在蘇州又最具價值的農村集體產權交易開始。農村集體經濟活躍、集體資產豐厚是蘇州最為明顯的特色之一，這在其他地區不可比擬。目前，蘇州農村集體資產大多以社區股份合作社股權的方式確權到農民手中。但是，由于股權是不可流動的，由于委托代理風險的存在，導致社區股份合作社經營效率較低，經營方式單一。社區股份合作社雖然在蘇州很有特點，但社員感受到的實惠相當有限，農民手里的股權形同雞肋，每年人均幾百元的分紅“食之無味，棄之可惜”。假如引進市場機制，這部分資本就會激活，市場的壓力會傳導到合作社治理結構內部，從而加強合作社資產的利用效率，同時，也增加了農民手中股權的活力與價值。

其次，重點推進農村土地經營權的交易。農村土地產權交易市場要堅持土地所有權不變和土地用途不變兩個重要原則，以土地經營權為交易標的物。土地經營權交易要以完善的契約、靈活的經營權期限交易，以多元的交易主體為特征。對于農業保護用地要以建設和培育現代農業企業和現代農場主為主要目的，對于農村建設用地要以提高用地效率為主要目的，確保資源在最有效率的使用者手中［4］。

再次，以農村產權交易為基礎，配套開展農村產權擔保、抵押融資服務。通過農村產權交易推進金融產品創新，提高農村投資者再投資能力，放大資金使用效果，促進農村金融業發展；通過建立城鄉資源雙向流動的快捷通道，改變城市單邊抽取農村優質資源的狀況，使農民通過資產交易也獲取到城市創業發展的資本。

農村產權交易市場要為交易各方提供價格指導、信息發布、組織交易、成交鑒證、項目包裝、登記托管、擔保融資的一條龍服務，要逐步完善市場制度和法規環境建設，延伸農村產權交易服務鏈，使之切實成為提升蘇州城鄉一體化品質的有效途徑。

（三）大力發展面向農村（社區）的基礎教育和職業教育，增強農民收入獲得能力和現代社會生存適應能力

教育是一種最基本的公共服務，社會的進步和發展歸根到底要靠人的全面發展和素質提高。在蘇州城鄉一體化的進程中，無論“三集中”還是“三置換”，都是應急之策和治標之策。從長遠看，發展面向農村（社區）的基礎教育和職業教育是促進城鄉融合的治本之策。只有農村人口（現在的和未來的）具有了適應現代社會的生存能力和競爭能力，農民的收入才可能穩步提高，才能縮小城鄉收入差距，城鄉一體化發展才可能自然、和諧。否則，運動式的一體化，帶來的只是暫時的繁榮，或許用不了幾年那些所謂實現了集中居住的新型農村社區就可能成為中國特色的貧民窟。因此，為了避免出現以新的社會危機替代舊的社會危機，我們必須大力發展面向農村和新型社區的基礎教育和職業教育，以使我們的新市民成為社會持續發展的中堅力量。

（四）調整收入結構，提高農民收入水平

在農民收入結構中，工資性收入是由市場決定的，這部分收入政府不能過多干預，只能通過長期的教育投資慢慢轉化為現實收入增長。對于家庭經營性收入增長，政府可以采取加快城鎮化步伐，改變城鄉居民數量結構比的辦法，通過提高種植、養殖等農民家庭平均經營規模，實現收入較快增長。須知，小農經濟永遠無法匹敵現代化大生產。對于財產性收入，政府可以通過審計督查，確保各類農民合作組織將當年營利的60%用于分紅和返還社員，因為從目前情況看，多數社區股份合作社沒有嚴格按照農民專業合作社法實施分紅。對于轉移性收入，政府依然有提升的空間，可以將轉移性收入占比提高到6～8%，這既是對過去農村對城市貢獻的回饋，也是對農民弱勢群體的救助，合情且合理。通過采取針對性措施調整收入結構，努力使城鄉收入絕對差距不再擴大。

客觀地說，在蘇州經歷了四年多的城鄉一體化實踐之后，其工業化、城鎮化、信息化、農業現代化已經上了一個臺階，也形成了一套自己的做法。但是，蘇州的多數做法屬于行政干預的外生動力，在外力推動的改革措施能量釋放之后，真正品質上的提升還要靠創新農村經營機制來推動。農村產權制度改革、股份合作改革是未來蘇州農村發展的內生動力。

［1］盧水生.體制創新提升城鄉一體化［N］.蘇州日報，2012-12-10（3）.

［2］蔡文芬，崔寶玉.農民專業合作社“資本控制”研究述評［J］.華東經濟管理，2012，26（8）：139-141.

［3］蘇州市統計局.農民收入較快增長消費水平快速提升——2012年蘇州市農民收支狀況簡析［EB/OL］.（2013-03-28）［2013-04-16］.http：//www.suzhou.gov.cn/.

［4］韓雷，劉長庚.以產權制度創新實現農村經濟內源性成長［J］.華東經濟管理，2013，27（3）：39-43.