制度環(huán)境與政府責任：中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的關鍵

鄭 軍

（1.安徽財經(jīng)大學 金融學院，安徽 蚌埠 233030；2.綿陽師范學院 商學院，四川 綿陽 621000）

需要指出的是，關于農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設和創(chuàng)新的現(xiàn)有研究，主要是從經(jīng)濟學視角，在某種程度上忽視了人們的思想觀念、傳統(tǒng)文化，特別是作為制度設計主體的國家政府執(zhí)政理念等對制度創(chuàng)新的影響，這無疑不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。為此，本文從制度文化的視角，分析了政府執(zhí)政理念、制度價值取向和傳統(tǒng)養(yǎng)老文化等影響制度創(chuàng)新的關鍵性因素，并在此基礎上提出了政府推動制度創(chuàng)新應該承擔的具體責任內容。

一、當前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的必然性

（一）農(nóng)村人口老齡化和高齡化日益突出需要創(chuàng)新養(yǎng)老模式

隨著城市化進程的加快，大量年輕的農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn)，大規(guī)模勞動力流動的結果必然導致我國農(nóng)村的老齡化問題比城市更為嚴重。截至2010年底，全國農(nóng)村60歲及以上老年人口為9930.2萬人，占全國老年人口總數(shù)的55.92%，占農(nóng)村總人口的14.98%，明顯高于城鎮(zhèn)12.01%的水平①，這種差距到2050年還將進一步擴大到11個百分點[1]。需要指出的是，我國人口高齡化問題也接踵而來。1990年，我國80歲以上的高齡老人為800萬人，2000年增長到1199萬人，2005年超過了1600萬人，預計2020年，高齡老人將進一步增加到2780萬人，而2050年，將突破1億人大關[2]。根據(jù)第五次人口普查，我國農(nóng)村高齡老人為800萬人，占全國高齡老人總數(shù)的68.4%，農(nóng)村高齡化問題更加突出。

另外，據(jù)專家測算，平均每位80歲及以上高齡老人的照料與醫(yī)療成本開支約為65至74歲老人的14.4倍[3]。然而，我國現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老院和床位數(shù)已經(jīng)遠遠滿足不了養(yǎng)老需求。2010年底，我國農(nóng)村各類老年社會福利機構的床位總數(shù)為99.4萬張②。按照全國老齡工作委員會的調查，約5%的老年人希望入住養(yǎng)老機構，照此推算需要496.5多萬張床位，目前農(nóng)村老人的床位缺口仍有397.1多萬張，差距較大③。因此，農(nóng)村人口老齡化和高齡化問題的日益突出，使得我們必須創(chuàng)新我國農(nóng)村養(yǎng)老模式，增加生活照料功能。

（二）農(nóng)民群體分化日趨明顯需要創(chuàng)新制度設計

伴隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國社會階層的多元化趨勢日益明顯，農(nóng)民群體也已經(jīng)分化為農(nóng)業(yè)勞動者（純農(nóng)民）、農(nóng)民工、經(jīng)營型農(nóng)民和失地農(nóng)民四大類。首先，純農(nóng)民是指生活在農(nóng)村、純粹從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、主要靠農(nóng)業(yè)獲取收入的人群，目前正呈逐漸縮小的趨勢。1978年全國從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的從業(yè)人員為28318萬人，占農(nóng)村從業(yè)人員的92.4%；2000年為73.7%，2010年僅為67.4%④。其次，農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村但已經(jīng)完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在城鎮(zhèn)務工的人群。1988年，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)超過2000萬人，2002年為1.18億人，而2010年達到了1.59億人，增長速度非常快⑤。第三，經(jīng)營型農(nóng)民是指戶籍仍在農(nóng)村的個體工商戶和私營企業(yè)主。1990年農(nóng)村個體工商業(yè)戶數(shù)為1491萬戶，2008年達到了2167萬戶，增幅十分明顯⑥。

農(nóng)民群體的多樣性決定了他們在經(jīng)濟狀況、生活質量和生活方式等方面表現(xiàn)出較大的差異，因此，必須結合這些群體的各自特征，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設計，才能真正為農(nóng)民居民提供能滿足他們需要的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，具體表現(xiàn)在以下三個方面。首先，必須考慮制度設計的層次和形式上具有多樣性。純農(nóng)民和失地農(nóng)民由于繳費能力的限制，往往需要繳費較少、保障水平較低的養(yǎng)老保障制度。而農(nóng)民工和經(jīng)營型農(nóng)民的繳費能力較強，需要的保障水平也較高。第二，必須考慮保費繳納應具有一定的靈活性。顯然，固定繳費時間、繳費方式和繳費地點無論是對純農(nóng)民、失地農(nóng)民，還是對農(nóng)民工和經(jīng)營型農(nóng)民都較為不利。第三，必須考慮制度銜接具有統(tǒng)一性和可行性。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民群體的流動性在逐漸加強，因此，應該在制度設計時充分考慮到各類不同層次養(yǎng)老保險制度的差異，設置有效的轉換渠道，保證制度的銜接[4]。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的路徑依賴模式需要制度創(chuàng)新

新制度經(jīng)濟學之父諾斯曾指出：制度在變遷或改革過程中，存在著報酬遞增和自我強化的路徑依賴模式，即制度變遷會受到過去選擇路徑方向的強烈影響[5]。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷道路，進一步證明了路徑依賴對制度變革或創(chuàng)新的影響。首先，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度供給的二元性特征仍然突出。我國在建國初期形成了以戶籍制度為界限的二元經(jīng)濟結構，而城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度正是以戶籍制度為根本差異，對城鄉(xiāng)居民提供了不同的養(yǎng)老保障供給，導致城鄉(xiāng)居民社會福利的不平等，也阻礙了勞動力市場的一體化配置[6]。其次，集體經(jīng)濟仍然是政府制度供給決策的重要因素。無論是“老農(nóng)保”還是“新農(nóng)保”，都強調了集體補助是養(yǎng)老基金來源的重要渠道之一，但對集體補助的數(shù)額和強制性都沒有明確規(guī)定，導致集體補助往往成為一句空話。第三，家庭依然是政府制度供給決策的關鍵要素。1995年，我國政府頒布了《老年人權益保障法》強調了家庭養(yǎng)老的法律責任。《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系。”

（四）將國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度先進經(jīng)驗本土化需要制度創(chuàng)新

歐美發(fā)達國家以及拉美發(fā)展中國家在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設、政策制定，特別是對城鎮(zhèn)化過程中的養(yǎng)老問題和對策方面，有許多獨到之處。例如歐美國家強調并明確在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設中的政府財政責任，拉美國家則通過實行實行非繳費模式的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，在短期內迅速擴大養(yǎng)老保障覆蓋面以及減少農(nóng)村家庭的貧困率等，這些經(jīng)驗為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善提供了很好的參考和借鑒。然而，由于各國的政治體制、經(jīng)濟制度、制度文化和價值觀念特別是文化差異等背景不同，因此我們在學習借鑒國外先進經(jīng)驗時，必須將其融入我國的國情，立足于我國仍處于社會主義初級階段的基礎上，結合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的特點，進行制度創(chuàng)新，才能真正將這些先進經(jīng)驗消化吸收，并為我所用。鄧小平在這一點早有論斷：“我們也要反對現(xiàn)在就要中國實現(xiàn)所謂福利國家的觀點，因為這不可能。”[7]因此，在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的未來發(fā)展道路中，必須加大制度創(chuàng)新力度，才能將國外先進的制度模式，融入我國的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化特點，完善和構建有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

二、制度環(huán)境：阻礙或推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的關鍵因素

雖然社會變革發(fā)生的內在根源在于社會的經(jīng)濟原因，但社會變革進行得是否順利的關鍵在一定程度上取決于人們的觀念是否順應了改革，以及觀念能否為改革提供精神動力。如果思想觀念正確，改革進程就會順利，成效就大；反之，如果人們內心并不認同改革甚至與之相抵制時，那么他們的行動往往沒有積極性，改革也會變得遲緩、停滯，甚至走上歧途[8]。

（一）政府執(zhí)政理念

從我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史變遷過程來看，政府執(zhí)政理念的變化正是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的關鍵因素之一。如果說從“忠君”到“以階級斗爭為鋼”是從封建社會到社會主義社會政府執(zhí)政理念的重要變化，那么，從“家庭養(yǎng)老”到“平分土地，實現(xiàn)土地保障”的“集體養(yǎng)老”應該是這種執(zhí)政理念變化的必然產(chǎn)物。因為只有在家奉養(yǎng)父母，在朝才會忠于君王。而只有對建國初期階級矛盾還會持續(xù)存在做出論斷，我國政府才會領導階級斗爭，使廣大農(nóng)民能平分土地，獲得土地的集體所有權，才能實現(xiàn)集體養(yǎng)老。

同樣，如果說從“以階級斗爭為鋼”到“以經(jīng)濟建設為中心”反映了從建國初期到改革開放新中國政府執(zhí)政理念的重要變化，那么，從“平分土地，實現(xiàn)土地保障”的“集體養(yǎng)老”到“發(fā)展生產(chǎn)力，切實提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的物質基礎”的“老農(nóng)保”則是這種執(zhí)政理念變化的必然產(chǎn)物。即在我國處于社會主義初級階段，只有認識到以經(jīng)濟建設為中心，發(fā)展生產(chǎn)力，才能真正提高人民群眾的生活水平，體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性。即只有在這樣的宏觀指導思想作用下，才能認識到在生產(chǎn)力沒有獲得較大發(fā)展的情況下，“平分土地”的集體養(yǎng)老無疑是“鏡中看花、水中望月”一場空。相反，以經(jīng)濟建設為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，卻能使廣大農(nóng)民的養(yǎng)老獲得切切實實的物質基礎。

更進一步，如果說從“以經(jīng)濟建設為中心”到“構建社會主義和諧社會”代表了從改革開放到新世紀我國政府執(zhí)政理念的重要變化，那么，從“發(fā)展生產(chǎn)力，切實提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的物質基礎”的“老農(nóng)保”，到“加快農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設，切實維護農(nóng)村養(yǎng)老權利”的“新農(nóng)保”應該是這種執(zhí)政理念的必然產(chǎn)物。即在我國生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，城鄉(xiāng)差異日益明顯的情況下，只有認識到在“構建社會主義和諧社會”的指導思想的作用下，才能真正明確政府責任，增大政府財政投入，加快農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設，切實維護農(nóng)村養(yǎng)老權利，逐步縮小城鄉(xiāng)差異。

正如黨建理論研究學者王庭大所指出，與時俱進，是馬克思主義的理論品質，也是我們黨永葆先進性的根本[9]。隨著我國農(nóng)村老齡化和高齡化趨勢日益明顯、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度基本建立并且差異逐漸縮小的情況下，我們黨在新的社會經(jīng)濟發(fā)展背景下，必然會提出新的執(zhí)政理念。如果這種執(zhí)政理念符合我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展規(guī)律的特點，前者必然會推動后者進一步發(fā)生變革或創(chuàng)新。否則，前者則會阻礙后者的進一步變革或創(chuàng)新。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價值取向

價值取向作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設計的基本目標和主要原則，則會對制度的變革或創(chuàng)新產(chǎn)生更直接、更直觀的影響。

在我國幾千年的封建社會里，在從“忠君”執(zhí)政理念所衍生的“尊老”的價值取向的作用下，家庭養(yǎng)老被賦予了豐富的內涵，不僅包括了物質上的供養(yǎng)，還有精神上對老人的絕對順從等。新中國成立初期，“以階級斗爭為綱”推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價值取向從“尊老”向“平均主義”轉變，即如果封建社會里強調的“尊老”價值取向更注重的是在大家庭和大家族內奉養(yǎng)老人的示范作用，那么新中國初期的“平均主義”價值取向則更重視每個社會主義家庭老年成員的養(yǎng)老權利，盡管這種保障是低水平的，但相對于封建主義舊社會而言，無疑是從無到有的一種根本性變革。

改革開放后，“以經(jīng)濟建設為中心”的政府執(zhí)政理念進一步推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價值取向從“平均主義”向“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉變。如果說新中國的“平均主義”價值取向必然要求制度設計更注重土地公有化的形式來提供集體養(yǎng)老保障，這種保障往往是低水平的大鍋飯，那么，改革開發(fā)后的“效率優(yōu)先，兼顧公平”則更強調以土地承包責任制形式，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，豐富農(nóng)村老年居民養(yǎng)老的物質基礎，盡管這種保障會拉大農(nóng)村居民之間的差距，但總體而言由于推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對絕大多數(shù)農(nóng)村居民而言，養(yǎng)老保障獲得了切切實實的物質基礎。

新世紀以來，“構建社會主義和諧社會”的政府執(zhí)政理念迫使農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價值取向從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“公平、正義、共享”轉變。如果說改革開放后的“效率優(yōu)先，兼顧公平”價值取向事實上會拉大農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的物質水平差異，那么，新世紀以來的“公平、正義、共享”價值取向則更注重政府在構建社會主義農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過程中的財政責任，并逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老的保障水平，切實維護農(nóng)村養(yǎng)老權利，逐步縮小城鄉(xiāng)差異。

需要強調的是，在未來老齡化和高齡化日趨明顯的農(nóng)村社會里，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的逐漸完善，盡管農(nóng)村老人和城市老人的物質保障水平差異在逐步縮小，然而，按照馬斯洛的需要層次理論，人類的需求可以分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五類，依次由較低層次到較高層次。人們總是在力圖滿足某種需求，一旦一種需求得到滿足，就會有另一種需要取而代之[10]。因此，當?shù)蛯哟蔚奈镔|養(yǎng)老保障需求得到滿足后，老人的社交需求、尊重需求，甚至自我實現(xiàn)需求會期望得到進一步滿足。顯然，這需要農(nóng)村養(yǎng)老保障制度價值取向進一步發(fā)生相應變化后，才能逐步對制度進行變革和創(chuàng)新后得以實現(xiàn)。

（三）傳統(tǒng)的養(yǎng)老文化

喀麥隆學者丹尼爾·埃通加一曼格爾曾經(jīng)指出：“文化為體制之母”[11]，他一語道破了文化對體制的決定作用。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變革或創(chuàng)新必然受到傳統(tǒng)文化的制約，特別是我國傳統(tǒng)的孝道養(yǎng)老文化對養(yǎng)老制度存在根深蒂固的影響，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.傳統(tǒng)養(yǎng)老文化決定中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的方向

我國在幾千年的歷史長河中，已經(jīng)形成了“養(yǎng)兒防老”和“孝敬父母”等儒家倫理道德為核心內容的傳統(tǒng)文化的價值取向，這種價值取向已經(jīng)固化為社會倫理和法律規(guī)范，深深植根于人們的腦海中。與西方人群搖擺于個體和團體的兩個極端相反，中國人更習慣于在家庭甚至家族內部分散風險，許烺光曾指出，在中國社會中居支配地位的組織原則是“親族原則”，這種社會結構決定了家庭成為處置風險獲得保障的基本單位[12]。而家庭養(yǎng)老保障的思維方式已經(jīng)深入中國人的骨髓，人們?yōu)榱颂岣邔韽淖优抢铽@得保障的水平，增大了對子女教育投資的力度，力圖通過提高教育質量改變后代命運，從而獲得更好的養(yǎng)老保障。因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新，必然受到這種家庭保障的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化影響，政府在構建和創(chuàng)新多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的過程中，必須充分考慮我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化對社會心理、習慣和習俗的影響，才能把握好我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的正確方向。

2.傳統(tǒng)養(yǎng)老文化已經(jīng)形成中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的路徑依賴

著名制度經(jīng)濟學家格瑞夫曾指出：“制度是歷史進程的產(chǎn)物。在這一歷史進程中，過去的制度、經(jīng)濟、政治、社會和文化的特征相互作用，定型了現(xiàn)行制度和其演進”[13]。格瑞夫還特別強調了文化信仰在制度變遷軌跡中的決定性作用。正如我國在幾千年的社會進程中，已經(jīng)形成了獨特家庭養(yǎng)老文化，這是由于家庭或家族往往能為整個大家庭中，因為年老、疾病、意外而不能正常生活的族人提供補助、扶養(yǎng)、扶助等形式的保障，如華容丁氏“置義田三百畝，以贍族之貧乏者”[14]。因此，我國人群在遭遇生、老、病、死等社會風險時，更習慣于通過家庭或家族內部的風險分擔機制，從而獲得各種保障。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是從幾千年的封建社會的家庭養(yǎng)老保障，建國初期的集體養(yǎng)老，還是改革開放后的“老農(nóng)保”，以及新世紀以來所開展的“新農(nóng)保”，家庭養(yǎng)老、或者說家庭內部分擔生、老、病、死的這種風險分擔機制，始終在我國農(nóng)村社會保障制度中發(fā)揮重要的主體作用。因此，我們可以預測，在未來的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新發(fā)展過程中，無論社會養(yǎng)老如何快速發(fā)展，家庭養(yǎng)老保障的核心即“尊老”和“重視家庭”不會發(fā)生較大變化。

3.傳統(tǒng)養(yǎng)老文化已經(jīng)成為中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的重要基礎

應該指出，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的逐漸完善，農(nóng)村老人和城市老人的物質保障水平的差異必然會逐漸縮小，即物質養(yǎng)老的基本需求得到有效滿足后，按照馬斯洛的需要層次理論，農(nóng)村老人會期望在社會需求、尊重需求甚至自我實現(xiàn)需求得到更進一步滿足。然而，是否可以照搬國外將老人送敬老院的做法，有調查顯示，只有6.7%的老人愿意接受到敬老院養(yǎng)老[15]。而絕大多數(shù)子女認為將家中老人送往敬老院養(yǎng)老是一件很丟人的事情。因此，在對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進行創(chuàng)新，滿足農(nóng)村老人更高需求時，必須注意到我們強調尊老和重視家庭的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化特點。應該指出，目前在北京、廣州、重慶、武漢等地區(qū)紛紛開辦的日托式的“托老所”，應該是立足我國傳統(tǒng)文化國情特點，滿足老人更高層次養(yǎng)老需求的較好制度創(chuàng)新模式，即老人白天到“托老所”，參加各種有益的文體活動，可以滿足老人社交需求、尊重需求甚至自我實現(xiàn)需求，而晚上仍然可以回歸家庭享受天倫之樂，有一舉兩得之妙[16]。因此，在完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的過程中，傳統(tǒng)養(yǎng)老文化已經(jīng)成為制度創(chuàng)新的重要基礎，任何忽視我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化特點的養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新可能很難發(fā)揮作用，甚至事與愿違。

三、重塑制度環(huán)境：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新中的政府責任

（一）創(chuàng)新政府執(zhí)政理念是奠定制度創(chuàng)新環(huán)境基礎的重要前提

一般而言，制度的設計往往會受制于人的思想觀念，制度的好壞也取決于設計制度的理念正確與否、合理與否。顯然，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設計的主體應該是我國政府，而政府的思想觀念往往通過中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念表現(xiàn)出來。按照制度文化對制度價值取向的作用原理，政府執(zhí)政理念必然對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價值取向產(chǎn)生影響。而后者在一定程度上決定了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的具體形式。即為什么在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷史變遷過程中，出現(xiàn)了諸如家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會養(yǎng)老等各種養(yǎng)老制度，根本原因在于在歷史變遷過程中進行制度設計的我國政府的執(zhí)政理念發(fā)生了變化。

正如我國黨建理論研究學者王庭大所指出，與時俱進，是馬克思主義的理論品質，也是我們黨永葆先進性的根本[9]。黨的十八大也強調了：“解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是科學發(fā)展觀最鮮明的精神實質。全黨一定要勇于實踐、勇于變革、勇于創(chuàng)新，不懈探索和把握中國特色社會主義規(guī)律，永葆黨的生機活力，永葆國家發(fā)展動力，在黨和人民創(chuàng)造性實踐中奮力開拓中國特色社會主義更為廣闊的發(fā)展前景。”而對于如何創(chuàng)新政府執(zhí)政理念，本文認為應當遵循以下兩個標準：其一，創(chuàng)新后的執(zhí)政理念能夠推動該時期我國經(jīng)濟社會整體的迅速發(fā)展；其二，創(chuàng)新后的執(zhí)政理念對同時期我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度模式的影響，應該符合社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律的未來走向。

顯然，隨著我國30多年改革開放的高速經(jīng)濟增長，能源資源消耗過度、生態(tài)環(huán)境惡化、污染嚴重的問題日趨明顯，資源和環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸約束也日益顯現(xiàn)。如果不轉變現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展方式，將難以繼續(xù)支撐我國實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標。與此同時，我國人口老齡化和高齡化趨勢更加明顯、城鄉(xiāng)社會保障制度基本建立并且差異逐漸縮小，如何實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾更高層次的保障需要，應該是我國城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展規(guī)律的未來走向，對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政提出的新要求。因此，強調“可持續(xù)發(fā)展”和“民生為本”應該是我國政府進行執(zhí)政理念創(chuàng)新的重要方向。最后，應將中央政府最新執(zhí)政理念的執(zhí)行情況，納入地方政府目標績效考核體系，從制度設計層面，保證各地方政府開展的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的正確方向。

（二）構建新型農(nóng)村養(yǎng)老文化是推動制度創(chuàng)新的內在動力

對于制度和文化的相關性，黑格爾曾指出：“一個民族的國家制度必須體現(xiàn)這一民族對自己權利和地位的感情，否則國家制度只能在外部存在著，而沒有任何意義和價值”[17]。換句話說，如果文化的發(fā)展遠遠滯后于制度，那么，由于固守在人們腦海深處較為落后的思想觀念和理論體系，就會對社會變革和創(chuàng)新由不理解、不認同，甚至到嚴重排斥。這無疑會增大社會變革和創(chuàng)新的難度。因此，制度創(chuàng)新還必須建立在文化發(fā)展的基礎上，只有通過汲取傳統(tǒng)文化的精華，并剔除糟粕，才能為制度創(chuàng)新提供內在基礎。這是由于創(chuàng)新的文化往往又是推動制度改革和創(chuàng)新的內在動力。

盡管我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化對于傳統(tǒng)社會的代際關系的協(xié)調乃至社會穩(wěn)定曾經(jīng)起到了積極的作用，然而在漫長的歷史進程中，積垢厚重的農(nóng)業(yè)文明、封建倫理和傳統(tǒng)文化也使“尊老”、“敬老”、“養(yǎng)老”傳統(tǒng)打上許多封建宗法文化的歷史印記。因此，要實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新，就不能簡單地對傳統(tǒng)養(yǎng)老文化實行拿來主義，而是應順應時代需要對其精華部分有所改變和創(chuàng)新性吸收，最終建立新型的養(yǎng)老文化，具體表現(xiàn)在以下三個方面。首先，對待老人要以誠相待。其次，建立人格平等、互相尊重、文明禮貌、感情和諧的家庭關系。最后，樹立新型的老年價值觀。培養(yǎng)自信、自立、自強的生活方式，形成健康、積極的老年價值觀[18]。只有構建新型的農(nóng)村養(yǎng)老文化，做到父母與子女之間的人格平等，相互尊重和以誠相待，農(nóng)村老人才能既融入社會，獲得社交、尊重甚至自我實現(xiàn)的需要，又能欣然回歸家庭，享受天倫之樂。

當然，構建新型養(yǎng)老文化絕非一朝一夕之功，政府需要從教育、電視網(wǎng)絡等媒體宣傳、節(jié)日安排、組織相關活動、住房等稅收優(yōu)待，甚至頒布相關法律等多方面來倡導新型養(yǎng)老文化的推行，改變“唯老是從”的傳統(tǒng)觀念，逐步形成健康、積極的老年價值觀，為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新提供源源不斷的內在動力。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價值取向是制度創(chuàng)新的直接指導

價值理念是任何一項制度建制目標和建制原則的根據(jù)，可以說建制理念或價值取向模糊或不正確，制度的運行績效將受到很大的影響。如果說政府執(zhí)政理念作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的宏觀指導思想，執(zhí)政理念的變化是否符合我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展的客觀規(guī)律，必然會阻礙或推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變革或創(chuàng)新，那么價值取向作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設計基本目標和主要原則的根據(jù)，則會對制度的變革或創(chuàng)新產(chǎn)生更直接、更直觀的影響。

盡管“公平、正義、共享”的價值取向，為完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設，逐步縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的物質水平，提供了直接指導，人們總是在力圖滿足某種需求，一旦一種需求得到滿足，就會有另一種需要取而代之[10]。因此，當?shù)蛯哟蔚奈镔|養(yǎng)老保障需求得到滿足后，老人的社交需求、尊重需求，甚至自我實現(xiàn)需求會期望得到進一步滿足。即在未來老齡化和高齡化日趨明顯的農(nóng)村社會里，農(nóng)村老人的更高層次需求將會逐漸浮出水面，而拘泥于“公平、正義、共享”的價值取向，顯然無法為改革和創(chuàng)新當前的農(nóng)村養(yǎng)老保障提供理論依據(jù)和直接指導。因此，必須在新的政府理念的作用下，新的價值取向符合“可持續(xù)發(fā)展”和“民生為本”的兩大特點，才能推動制度的變革和創(chuàng)新，逐步滿足農(nóng)村老人的社交、尊重甚至自我實現(xiàn)等更高層次的養(yǎng)老需求。

（四）發(fā)展居家式養(yǎng)老服務保障是制度創(chuàng)新的重要方向

盡管社會變革發(fā)生的內在根源在于社會的經(jīng)濟原因，但社會變革進行得是否順利的關鍵在一定程度上取決于人們的觀念是否順應了改革，以及觀念能否為改革提供精神動力。如果思想觀念正確，改革進程就會順利，成效就大；反之，如果人們內心并不認同改革甚至與之相抵制時，那么他們的行動往往沒有積極性，改革也會變得遲緩、停滯，甚至走上歧途[5]。即農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新必須符合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的特點，即“尊老”和“重視家庭”。

隨著農(nóng)村人口老齡化和高齡化趨勢的日益明顯，很多老人的生活自理能力必然會逐年下降。然而，由于計劃生育國策的作用，農(nóng)村家庭的4-2-1結構日益突出，即一對農(nóng)村青年夫婦，將會贍養(yǎng)4位老人并撫養(yǎng)一名子女，顯然，如果僅僅依靠家庭本身，高齡老人無法獲得有品質的生活照料。同時，老年人入住養(yǎng)老機構的意愿比較低。機構養(yǎng)老需要老年人離開家庭，居住到特定的養(yǎng)老機構中去，這違背我國傳統(tǒng)的文化觀念以及老年人的鄉(xiāng)土觀念，不符合老年人的養(yǎng)老意愿，限制其養(yǎng)老功能的發(fā)揮[19]。而絕大多數(shù)子女認為將家中老人送往敬老院養(yǎng)老是一件很丟人的事情。應該指出，目前在北京、廣州、重慶、武漢等地區(qū)紛紛開辦的日托式的“托老所”，應該是立足我國傳統(tǒng)文化國情特點，更好滿足老人養(yǎng)老服務需求的較好制度創(chuàng)新模式，即老人白天到“托老所”，接受專業(yè)生活照料，而晚上仍然可以回歸家庭享受天倫之樂，有一舉兩得之妙[13]。因此，發(fā)展居家式養(yǎng)老保障服務將是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的重要方向。

當然，政府在發(fā)展居家式養(yǎng)老保障服務過程中，要充分發(fā)揮政府的主導作用，政府的財政支持和投入是居家養(yǎng)老服務的一個重要保障。政府應設立從中央到地方的居家養(yǎng)老服務專項資金，并對資金的運用進行合理監(jiān)管，保證資金的保值增值。在社區(qū)為居家養(yǎng)老服務設施建設方面進行扶持，即在用地、基建、稅收、信貸、再就業(yè)等方面制定出臺優(yōu)惠政策和措施。同時，政府應允許、鼓勵并支持民間力量注入居家養(yǎng)老服務中來，并將服務進行市場化運作，充分調動政府、市場和社會團體的力量，共同為居家養(yǎng)老服務的發(fā)展保駕護航[16]。

注 釋：

①根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2011》相關數(shù)據(jù)計算整理得到。

②數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2011》。

③根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2011》相關數(shù)據(jù)計算整理得到。

④數(shù)據(jù)來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2011》。

⑤數(shù)據(jù)來源：《中國城市年鑒2011》。

⑥數(shù)據(jù)來源：《《中國非公有制經(jīng)濟年鑒2010》。

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