我國深化經濟體制改革的體制性障礙及破解

劉曉玲

（中共湘潭市委黨校經濟教研部，湖南湘潭411100）

我國深化經濟體制改革的體制性障礙及破解

劉曉玲

（中共湘潭市委黨校經濟教研部，湖南湘潭411100）

我國在深化經濟體制改革的進程中，存在著行政性分權、“權力攪買賣”、預算約束軟化和價格扭曲等四大體制性障礙。我國要實現經濟發展方式的轉變，應錨定市場化改革的目標取向，通過回歸公共財政、矯正要素價格扭曲、鞏固產權制度和建設有限高效政府等措施，破解我國深化經濟體制改革的體制性障礙，加快完善我國社會主義市場經濟體制。

經濟體制改革；雙軌制；體制性障礙

黨的十八大提出:“堅持社會主義市場經濟的改革方向”，“處理好政府和市場的關系”，“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。[1]這意味著我國要在社會主義市場經濟的框架中進一步深化經濟體制改革。

改革開放30多年來，盡管我國在計劃與市場關系的認識上經歷了曲折的過程，但總的來說，改革是以市場取向為特征的。[2]早在1992年，黨的十四大就明確了要建立中國社會主義市場經濟制度，今年已經是這一概念提出的第21個年頭了。但是，在社會主義市場經濟的初步框架內仍存在很多計劃經濟的遺跡。這是因為，在改革之初，我們不能全盤否定社會主義計劃經濟體制，而只能在肯定傳統體制合理性的前提下，做一些變通性的制度安排，進行局部的改進。這些變通性制度安排的關鍵就是在保持計劃經濟基本框架不受觸動的同時，引進市場經濟的因素作為補充。這樣，就使得現行的經濟體制不是一個完善的體制，而是一種市場經濟和計劃經濟雙重存在的體制，也就是計劃軌和市場軌并存的價格和資源配置體系。正是雙軌制中的舊“體制性障礙”阻礙著中國經濟發展方式的轉變和改革的深化。本文擬通過對體制性障礙的分析找出破解之道。

一、制約我國經濟體制改革深化的體制性障礙

（一）行政性分權造成了市場割據

行政性分權主要由中央政府對地方政府下放財權和經濟管理權限，特別是財政分權導致的。1994年，我國實行財稅制改革，以分稅制取代了此前的財政承包制。雖然之后進行了多次微調，但是1994年的分稅制改革仍然沒有改變中央、地方兩級政府之間的事權劃分。

在現行的財稅體制中，支出責任大多是由中央和地方共同負擔的，地方財政特別是縣、鄉兩級財政，承擔了許多全國性的重要公共產品和服務的支出責任，包括普及九年制義務教育、公共醫療衛生等。現在流行一個順口溜：“中央財政喜氣洋洋，省級財政勉勉強強，地方財政拆東墻補西墻，縣級財政哭爹喊娘。”它雖然有些夸張，但是縣、鄉兩級財政困難是事實。由于重要公共產品支出責任的過度下移，又沒有相應的收入來源，轉移支付也不足以彌補財政缺口，因此為了彌補財政缺口，各級政府不得不致力于產值的高增長。因為各級政府的收入與物質生產部門的產值直接掛鉤，所以導致財政體系仍然保留著計劃經濟下的特征，即大量財政資源被用于競爭性部門。在這種體制下，各級政府部門自然形成了對GDP的崇拜。各級地方政府變成了經濟的首腦，于是各級政府官員的主要政績就簡化成了經濟增長率。這就使得各級政府動用配制資源的權力來營造政績。各級地方政府為了增加收入，一方面“跑步（部）前（錢）進”等非常規行為再度興盛，“傍央企”也成為各地政府做大財富蛋糕的重要做法；另一方面廣泛地采用地區封鎖、稅費歧視、變相補貼等辦法保護本地企業免受外地企業的競爭。沉重的支出責任與不充分的收入來源的結合產生了嚴重的不良后果，除地方保護、市場分割之外，還造成了地區之間公共服務水平的巨大差異，加劇了地區間貧富分化現象。

（二）“權力攪買賣”加劇了尋租腐敗

雙重體制并存擴大了“權力攪買賣”和尋租活動的制度基礎。實行雙軌制使得同一經濟中有計劃經濟和市場經濟兩套規則，造成了同一種商品有計劃價和市場價兩種價格。市場價高于計劃價的價差在經濟學中叫做“租”。在這種情況下，就會有人運用走關系、行賄等手段接近權力，從而獲得計劃價和市場價之間的價差（租金）。如在20世紀80年代中后期出現了大量從事倒買倒賣活動的“倒爺”。這些“倒爺”往往能夠在很短時間內成為身價幾十萬甚至上百萬的富翁。“倒爺”們并不是倒買倒賣實物，而是倒買倒賣有權取得低價資源的官方文件：從調撥物資的“批件”、能夠取得官價外匯的“進口配額”，到從國有銀行取得低息貸款的信貸指標，都是他們倒買倒賣的對象。

上世紀90年代初期，絕大部分商品價格放開，這只是鏟除了尋租活動的一小塊領地，仍然沒有動搖它的制度基礎，即權力對于市場交易活動的干預和控制。由于土地、資金、匯率等生產要素價格遠遠沒有市場化，于是，尋租活動的重點在新的領地蔓延：一個是土地，另一個是貸款。我國農村的土地是屬于集體所有，城市的土地是屬于國家所有。于是政府就可以在城市化過程中以很低的價格把大量的農用土地轉移到城市中來。還有就是現行的銀行體系基本上是國有的，各級政府在信貸的發放上其實有很大的權力。政府掌握了土地資源和信貸資源，在資源配置中就仍然扮演主導的角色，起著決定性的作用。

由于雙軌制并存造成了一種利用公共權力謀取私利的制度環境，于是黨政部門的有些官員就利用職權從事“設租”、“造租”活動。一方面，這些官員創造新的“雙軌制”，設立更多的市場準入、行政審批和行政許可等；另一方面，一些民營企業家拉攏賄賂貪官污吏謀取私利。換句話說，只要這種尋租的基礎廣泛存在，尋租腐敗行為就不可避免。

更為嚴重的是，尋租的巨大收益刺激了更大規模的尋租活動。如此一來，容易形成“尋租—設租—更大規模尋租”的惡性循環。這些市場扭曲創造了大量的租金。根據若干學者的獨立研究，我國這種租金總額占GDP的比率高達20%～30%，絕對額高達4萬億～5萬億元。巨額的租金總額對我國社會中貧富差距加大和基尼系數居高不下產生了決定性的影響。

（三）預算約束軟化釀成了貨幣超發

預算軟約束描述的是國有企業一旦發生虧損，政府常常要追加投資、增加貸款、減少稅收，并提供財政補貼。國家在信息不對稱的狀況下，無法對國有企業政策性虧損和經營性虧損作出辨別，就只能承擔起企業所有的虧損，從而出現“預算軟約束”。對國企而言，提高企業收入和員工福利有兩種辦法：一種是兢兢業業地提高生產效率，另一種是向國家要補貼。顯然，向國家索要保護補貼是更加方便而且成本較低的辦法，所以就會出現政府對國有企業的補貼不斷增加的情形，即預算約束軟化的趨勢越來越強。

當政府財力吃緊時，如果通過增發貨幣來支付國有企業的財政補貼，就會導致經濟過熱和通貨膨脹；如果通過各種手段抑制非國有企業的發展，以此來平衡國有經濟和非國有經濟的生產率缺口，就會導致經濟衰退。同時，地方政府還面臨投資風險的軟約束。地方政府官員總是優先選擇那些有利于政績最大化的經濟發展策略，如通過干預國有銀行迫使其向本地企業大量發放貸款，由此產生的金融風險則外化給中央政府。其結果是助長地方政府的投資沖動，而過度投資和重復建設又導致生產過剩。

總之，預算軟約束的體制強化了政府的行政控制和國有部門的壟斷地位，削弱了各種經濟主體的平等競爭，抑制了經濟的活力，阻礙了國民經濟效益的提高。此外，它還使財政赤字和國債負擔迅速擴大，從而使經濟的正常運行面臨巨大的隱患和風險。[3]

（四）價格扭曲鞏固了粗放式發展

計劃經濟體制下的政府具有很強的動員資源和指定資源投入方向的能力。各種投入要素的價格，包括資金、原材料價格以及工人工資等都被人為壓低，這就使得我國粗放的經濟增長方式能夠得以延續。以匯率為例，長期以來，我國選擇將出口和外需作為拉動經濟增長的重要手段，在外貿戰略上配合出口導向戰略。這一戰略的重要特征即以人為壓低要素成本和人民幣匯率為基礎拉動出口。

從微觀經濟方面來看，在人民幣低估的政策庇護下，出口企業由于沒有感受到市場競爭的充分壓力，往往表現出技術創新和產品升級的動力不足。這進一步鼓勵了我國出口勞動密集型和資源密集型的產品，削弱了經濟長期增長的潛力；而出口以外的部門則很可能長期維持在欠發達的層次上。

從宏觀經濟方面來看，出口導向戰略和投資驅動增長模式是相互配合、相互支持的。中國經濟內部結構失衡的表現之一是擁有龐大的國內儲蓄和固定資產投資。儲蓄率過高直接表現為銀行體系資金過剩，這又引起貨幣信貸投放過多、投資增長過快、行業產能過剩，而國內市場又無法消化，結果就是出口快速增長。因此，在內需不足的前提下，很容易形成投資和出口相互依賴的惡性循環。從更深層面上看，出口高于進口的快速增長使得我國順差不斷擴大，造成了巨額貿易盈余。雖然自2008年8月1日起，我國開始實行意愿結匯制，意味著外貿企業和商業銀行有權不向央行售匯，可以自留、自用外匯，或者售匯給自己的客戶和存款戶。但是實際上，無數出口企業掙來的美元結匯給了商業銀行，而后者還是把絕大部分外匯賣給了央行，因為央行購匯的出價最高。在人民幣穩定匯率目標的硬約束下，央行不得不動用基礎貨幣大手購匯：一方面，中國物質形態的產品過剩轉變為價值形態的外匯儲備過剩；另一方面，央行不得不吐出大量基礎貨幣用于購匯，對內就轉成越來越多的廣義貨幣供應量。貨幣超發可能形成三種局面：一是房地產、證券、收藏品等資產價格膨脹，形成“資產泡沫”；二是一般商品價格的普遍上漲，即“通貨膨脹”；三是兩者兼而有之。無論是哪種情況，宏觀經濟調控政策都會進退兩難，如果處置失當甚至會使經濟陷入長期衰退。

從實際效果來看，“價格扭曲”鼓勵了勞動密集型和資源密集型產品的出口，支持了粗放式經濟增長模式，弱化了培養內需的動力，也削弱了經濟增長的長期潛力。

二、破解我國經濟體制改革體制性障礙的對策

深化經濟體制改革是我國加快完善社會主義市場經濟體制的必要手段。實現加快轉變經濟發展方式的政策意圖不僅要突破傳統的經濟體制，還要沖破其他各種舊的僵化體制，直面破解我國經濟體制改革中的體制性障礙。

（一）回歸公共財政

一是調整和優化政府的支出結構。黨的十八大提出“加快改革財稅體制，健全中央和地方政府財力與事權相匹配的體制”，其核心意思是按公共產品的性質屬于全國還是地方來重新科學劃分中央和地方的支出責任。只有地方財政財權和事權不匹配的問題得到解決，地方政府才能逐步從一般競爭性領域退出，將財力主要用于社會公共需要和社會保障等方面。

二是建立規范化的轉移支付制度。轉移支付是調節地區間財力差距的重要手段。如果解決了基層政府收入來源和支出責任不匹配的問題，一些地區的地方財政仍然入不敷出，就應當靠中央政府的轉移支付來彌補。

公共財政不可能徹底解決區域經濟發展不平衡的問題，但是最基本的支出應該相對平均，只有這樣才能促進基本公共服務均等化。

（二）矯正生產要素價格扭曲機制

生產要素包括資金、土地、勞動力、技術等，與之對應的價格即利率和匯率、地價和地租、工資等。20世紀90年代以來進行的價格管理體制改革主要圍繞一般商品和服務價格進行，絕大多數商品和工業生產資料已經實現了計劃和市場并軌，最終完成了向市場形成價格機制的轉變。隨著經濟體制改革的全面深化，價格改革向要素市場推進的條件已經成熟，在生產要素配置上也應實行單一的市場價格制度。

一是穩步推進利率和匯率市場化。到目前為止，我國的金融體系基本上還是雙軌制，尚未完成從雙軌到市場的并軌，政府仍舊嚴格控制著資金的價格和配置，市場機制的作用受到了極大限制。隨著金融市場和金融機構的發育和成熟，要逐步完善利率形成機制，實行人民銀行調控下的市場利率體制，使利率能夠靈活浮動，真實反映貨幣市場和資金市場的供求狀況。同時，推動人民幣匯率形成機制的市場化進程，使人民幣匯率能夠真實反映國內外匯供求狀況以及國際貨幣變化；逐步實現人民幣資本項目可兌換，最終實現人民幣自由兌換的目標。

二是改變級差地租的分配模式。在“農轉非”過程中，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償，逐步拿出更多資金返還給農村以保護耕地和整治土地，從地方政府的土地收益中固定一部分資金用來保護耕地和開墾新耕地，并將其作為硬約束。提高征地所得的返農比例意味著增加征地的成本，這有利于為大規模利用市場機制、實行土地使用權有償有限的轉讓制度、充分發揮級差地租規律創造條件。[4]

三是完善工資形成機制。隨著我國收入分配制度改革的深入，工資形成機制也要相應轉換，要更多地由市場調節，使工資能夠反映勞動力生產率和供求狀況的變化。[5]要素稟賦結構是不斷升級和變化的，因此要素價格也是隨之改變的。如果某種要素相對豐富，它的價格就會相對較低；相反，如果某種要素相對稀缺，它的價格就會相對較高；如果某種要素的積累速度快于其他要素并從相對稀缺轉為相對豐富，那么它的價格就會從相對較高變成相對較低。我國資本的快速積累逐漸從相對稀缺變成相對豐富，同時勞動力的增加受人口增長的限制，在這種情況下，我國的要素稟賦結構就會不斷改變，從勞動力較多、資本較少逐漸轉變為資本較多、勞動力較少，生產方式也會逐步從勞動力密集型升級到資本密集型。這個過程中反映在要素價格上就體現為收入分配逐步向勞動力傾斜，工資不斷上升。[6]此外，信息價格、技術價格等也要真正放開，要在市場競爭中形成。

總之，要把生產要素定價權還給市場，資金、土地、勞動力、資源等生產要素價格應由它們本身的稀缺度而非由行政官員決定。只有矯正對各種要素價格的扭曲，才能消除尋租腐敗行為的制度環境，在更大范圍、更深層次讓各地區間的比較優勢得以充分發揮，最終縮小城鄉和地區差距。

（三）鞏固產權制度基礎

財產制度是社會的一種基本制度。在計劃經濟條件下，全社會的財產都屬于國家所有。這種公共占有的情況無須也無法對產權屬于何人作出界定。改革開放后如果產權界定仍然不明晰，社會主義市場經濟體制是很難建立起來的，因為市場關系即不同主體之間的產權交換關系，要建立市場經濟就必須改革原有的產權關系，對產權作出明確的界定。

一是繼續推進國有企業改革。國有企業改革自1978年以來一直是每年的改革重點。改制后的國有企業一般都采取公司制的形式，看起來好像是產權明晰，但是由于國企的領導人既是經營者同時也是所有者的全權代表，真正的所有者并不在位，所有者與經營者之間的制衡關系也無從建立。因此，要進一步深化國企改革。國資委作為國企的股東，必須嚴格監督和約束國企經營者。如果企業經營不好，可以對其經營者進行必要的懲罰；如果企業仍然沒有改善，可以讓其他企業收購之，甚至讓其破產。

二是落實農民的土地產權。長期以來，正是因為農村土地產權不落實，農民缺乏對保護耕地和改良土地的熱情。更大的問題是，在工業化和城市化的快速推進過程中，農村土地屢屢被隨意濫占、亂賣，農民往往無法從土地轉讓中獲得應有的補償。2013年中央一號文件提出用5年時間基本完成農村土地的確權登記頒證工作。只有妥善解決了農村土地產權問題，才能提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。

（四）建設有限、高效政府

政府職能的定位邏輯要從“先政府、后社會、再市場”扭轉為“先市場、后社會、再政府”，把政府不該管的事交給市場、企業、商會和其他社群組織。

一是限制政府權力，建設有限政府。這是避免政府“越位”問題的核心。市場經濟中的政府是權力和職能有限的政府，這與計劃經濟中的全能大政府顯然不同。在市場經濟中，除了市場失靈且政府干預確實有效這一例外，其他任何情況下都要限制各級政府配置資源、直接干預市場和企業的微觀決策的權力。只有這樣，市場機制才能發揮基礎性作用。

二是履行政府應有職能，建設高效政府。政府把自己不該管的事交出去并不等于政府放棄自己應有的職能，實行“無為而治”或者無所事事。現代市場經濟體制的運轉需要政府低成本地履行以下幾方面的職責：通過總量手段保持宏觀經濟的穩定；為低收入群體提供基本的社會保障和維護社會公平；在市場失靈的條件下，酌情使用經濟、行政和法律手段加以彌補。我們各級政府只有開明地有所為和有所不為，才可能為我國經濟社會創造良好的發展環境。

[1]胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N]．人民日報，2013-11-08．

[2]陳佳貴，劉樹成，等．論中國特色經濟體制改革道路（上）[J]．經濟研究，2008，（10）：4-15．

[3]葛新權，楊穎梅．我國經濟轉軌期軟預算約束與通貨膨脹分析[J]．數量經濟技術經濟研究，2012，（3）：17-18．

[4]周其仁．重視成都經驗探索城鄉統籌——在成都統籌城鄉土地管理制度改革研討會上的發言[N]．中國國土資源報，2009-07-03（5）．

[5]馬凱．積極推進生產要素價格改革[J]．價格理論與實踐，1994，（1）：17-18

[6]林毅夫．中國經濟專題[M]．北京：北京大學出版社，2008．233-236．

（責任編輯：許桃芳）

System Obstacles and Policy Advices on Deepening Our Economic Reform

LIU Xiao-ling
（Economic Department,Communist Party's School of XiangTan,Xiangtan Hunan,411100,China）

In our country,in the process of deepening the economic reform,there are four major institutional obstacles such as administrative decentralization,"the government intervening in market",budget constraints soften and price distortions．In order to realize the transformation of Chinese economic development,we should anchor the goal of market reform orientation．While through the regression of public finance,correction factors price distortions,consolidating the property right system and construction limited and efficient government,we can solve institutional obstacles of our economic reform and accelerate the improvement of Chinese socialist market economic system．

economic system reform;double-track pricing system;institutional obstacles

F121

A

1672-626X（2013）04-0011-05

10．3969/j．issn．1672-626x．2013．04．002

2013-05-22

劉曉玲（1981-），女，湖南湘潭人，中共湘潭市委黨校講師，主要從事世界經濟學、區域經濟學研究。