分權與激勵：土地供應中的中央—地方關系研究

豐 雷，楊躍龍，姚 麗

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2. 中國土地礦產法律事務中心，北京 100034；3. 中國土地勘測規劃院，北京 100035）

分權與激勵：土地供應中的中央—地方關系研究

豐 雷1，楊躍龍2，姚 麗3

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2. 中國土地礦產法律事務中心，北京 100034；3. 中國土地勘測規劃院，北京 100035）

研究目的：分析中國土地供應中的中央—地方分權邊界以及激勵契約，探索提高有效土地供應的措施以增進土地宏觀調控成效。研究方法：應用政策分析、案例分析方法，基于分權理論與激勵理論，分析土地供應中的中央—地方關系。研究結果：（1）中央政府與地方政府在土地供應中的權力邊界不是固定的，不同權力呈現出不同的分權變化路徑；（2）土地供應中的中央—地方關系具有“多任務委托代理”的特征，地方政府傾向于選擇執行激勵強且易考量的供地任務。研究結論：根據各地的社會經濟發展水平以及資源稟賦條件等設立合理的土地供應分權邊界是實現有效土地供應的基礎；而促使地方政府將中央供地計劃落到實處的一個關鍵是建立和完善約束地方政府供地行為的土地供應“激勵契約”機制。

土地管理；土地供應；分權；激勵；中央—地方關系

1 引言

改革開放以來中國經濟保持了30多年的高速增長，并逐步由中央計劃經濟向新興市場經濟轉軌，與之相伴的是政府職能的轉變以及中央—地方關系的顯著變化。中國特色的或維護市場型財政聯邦主義理論認為，行政分權以及財政分權帶來的信息優勢以及經濟激勵，使得地方政府具有很高的積極性去維護市場，推動經濟增長[1-2]。1994年分稅制改革后，中央在預算內收入比例大大提高，地方實際支出責任顯著增加，但地方政府吸引投資、發展經濟的積極性卻未受到顯著影響。由此，官員晉升錦標賽理論認為，地方官員之間圍繞GDP增長進行的政治晉升博弈，是形成地方政府經濟增長激勵的一個關鍵。中央與地方之間存在著多任務委托代理關系[3]，而采用以GDP增長為明確考核指標的晉升錦標賽模式是一種強激勵形式，它在地方政府間引入競爭，并通過激烈的政治競爭推動地方間的經濟競爭[4-5]。

地方政府為吸引投資而展開的競爭大都采用了一個基本手段，即建立工業園區和開發區，以協議方式低價甚至零地價出讓工業用地，同時以“招拍掛”方式高價出讓商業和住宅用地。有學者認為，這種以縣為單位出讓土地并與上級政府及投資者進行收入分成的制度是非常有效率的制度安排，保證了中國經濟的高速增長[6]；但也有學者認為這不過是政府通過壓低土地價格（以及放松勞動管制和環保要求等）吸引投資但不利于社會經濟可持續發展的一種無效率的“競次”模式[7]。不管怎樣，土地要素是經濟增長的關鍵，目前中國特有的城市土地國有、政府通過征地等對農村集體土地實際控制的制度安排，以及由中央政府制定土地供應（利用）計劃，逐級下達指標，而實際供地由地方政府完成的土地供應模式，對土地資源配置效率以及宏觀經濟增長產生重要影響。由于中央與地方政府目標函數不一致、二者間激勵契約不健全以及土地宏觀調控中地方政府定位不明確等原因，導致“開發區熱”、“違法用地”、“土地財政”、工業用地低效利用同時住房價格高漲等現象和問題。因此，探討土地供應中的中央—地方政府間的權力分配，以及分權邊界確定后中央—地方間的“激勵契約”設立等問題，對于提高土地資源配置效率，改善土地宏觀調控績效以及促進經濟增長具有重要意義。

2 土地供應中的中央—地方關系分析框架

土地供應中的中央—地方關系主要體現為分權和激勵兩個層面，前者指中央與地方政府關于土地供應權力的劃分；后者指在權力界限界定之后，中央政府對地方政府供地履約行為的激勵（圖1）。

2.1 中央—地方政府供地權力邊界的變化

一定程度上的分權能夠激發地方政府的積極性、增進政府間競爭，從而提高經濟效率。同時，分權也有成本，過度的分權可能有損經濟效率，在分權與集權之間，存在一個合理邊界[8]。中央—地方間的分權邊界受可供土地總量、流動資本量、地方財政實力以及征地補償的公平程度等因素影響。改革開放以來，中國各地經濟不斷發展，流動資本量、地方政府財政實力等逐漸增強，同時，可供土地量逐漸減少，由征地等帶來的社會矛盾逐漸突出。因此，土地供應中的中央—地方的權力邊界并非固定不變，分權程度是不斷變化的。具體來說[9-10]：（1）在經濟發展水平較低、政府財政收入有限時，地方政府無力提高基礎設施建設水平以吸引外資，有限的經濟實力也限制了土地的資本化，從而即使給予地方政府更高的土地處置權，也不利于經濟增長，反倒是較低的征地補償會增加社會成本。（2）當經濟發展水平較高、流動資本較充足時，地方政府能夠運用土地政策帶動經濟增長，此時賦予地方政府較大的土地供應權，有利于促進經濟增長；雖然壓低征地補償會造成一定的社會成本，但相對于大幅的經濟增量，總效益是提高的。（3）伴隨經濟的進一步發展，在耕地總量控制的情況下，土地資源愈顯重要。這時低價征收土地的社會負效益很大，生態效益也受影響。因此，減少地方政府的土地供應權可避免更大的社會和生態效益損失。

2.2 中央—地方政府供地“激勵契約”的設立

土地供應中的中央—地方權力的劃分是有效落實中央土地供應計劃的基礎，此外，中央還應設立有效的激勵機制，使得地方政府行為符合公平和效率目標。地方政府的代理任務往往不只是“供地”，地方與中央間存在多任務委托代理關系，主要表現在兩個層次：一是包括供地任務在內的多任務，如發展經濟、增加就業等；二是在供地領域內不同目標導向的多任務，如支持產業發展、建設保障性住房體系等。多任務委托代理理論[3]認為，各任務的不確定性、易衡量程度以及激勵強度等決定了代理人的行為選擇，代理人傾向于選擇不確定性小、易衡量且激勵強度大的任務。在中央—地方政府間設立的多種激勵契約中，“財政分權”和“政治晉升”對地方政府的土地供應影響較突出。此外，中央的某些臨時性、短期性的供地政策也對地方政府產生顯著影響。總之，“財政分權”激勵與“政治晉升”激勵作為長期強“激勵契約”，導致了地方政府“以地生財”供地模式的形成；而短期政策主導型的“激勵契約”則會改變地方政府的供地方向，激勵強度的變化會導致某些用途土地供應量的變化。

3 土地供應中的中央—地方分權改革路徑分析

分別從土地規劃權、土地供應方式選擇權、土地收益權以及土地監察權4個方面，分析中國中央—地方政府間土地供應的分權改革及其時間路徑。

3.1 土地規劃權的分權路徑變遷

圖1 中央政府與地方政府間分權與激勵關系Fig.1 Decentralization and incentives between central and local governments

計劃經濟時期，中央政府負責編制和審批中國總體的土地利用規劃。1986年制定了《土地管理法》，將土地利用總體規劃的編制和審批權力進行了下放，規定：鄉級和縣級土地利用總體規劃分別由縣級和地級政府審批，省級政府除負責本級土地利用總體規劃的編制外，還負責地級土地利用總體規劃的審批，但無權審批縣、鄉兩級的規劃。1998年修訂后的《土地管理法》又將土地利用總體規劃的審批權（及其標準和程序等）集中于國務院和省級政府。其中，省級、省政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定城市的土地利用總體規劃報國務院審批；其他報省政府批準，其中鄉級土地利用總體規劃可以由省政府授權設區市的市政府批準。由此可見，地級和縣級地方政府已不具有土地利用總體規劃審批權；而設區的市和自治州地方政府的審批權也是來自省級政府的授權。總之，土地規劃權在中央—地方間的分權路徑不是線性的，改革開放后，特別是與計劃經濟時期相比較，土地規劃權向著分權的方向進行，但在分權改革進程中出現了權力的上收。

3.2 土地供應方式選擇權的分權路徑變遷

與土地規劃權的先下放再上收不同，土地供應方式的選擇權一直是沿著分權的方向進行（表1）。目前經營性用地全部采用公開的“招拍掛”出讓方式，劃撥方式供地的范圍越來越小。雖然中央政府在土地供應方式權力方面依然處于主導地位，有權制定各項規則，決定地方政府的選擇權力范圍大小，但是地方政府可以根據實際情況在劃撥、租賃、作價入股、協議出讓以及招拍掛出讓等方式之間進行選擇。因此，與計劃經濟時代由中央主導的劃撥供應相比，改革開放以來地方政府的土地供應方式選擇權是逐步增強的，這種市場取向的供地方式改革也提高了土地供應的效率。

表1 中國土地供應方式的變化歷程Tab.1 History of land supply policy changes in China

3.3 土地收益權的分權路徑變遷

與土地供應相關的收益主要包括土地出讓金、土地使用稅（費）（含耕地占用稅、城鎮土地使用稅）等[11-12]。從中央政府與地方政府在土地收益方面的分權歷程來看，雖然過程中有反復的調整，但總體上土地收益權呈現地方化的趨勢（表2）。

表2 中國土地收益分配的變化Tab.2 History of land revenue distribution policy changes in China

3.4 土地監察權的分權路徑變遷

2006年之前，中國土地監察的一個主要法律依據是1997年頒布的《中華人民共和國行政監察法》。該法第16條規定，本級人民政府各部門及其國家公務員由地方政府監察機關負責實施監察。這就是說，大部分有關土地供應的權力行使均由地方政府監察機關負責。一個例外是土地利用總體規劃的編制權力。該法第15條規定，國務院監察機關負責對省級政府及其領導人員實施監察。由于當時省級政府具體掌握土地利用總體規劃的編制權力，因此對省級政府土地利用總體規劃編制權行使的監察是由國務院監察機關負責。總之，2006年之前，除了土地利用總體規劃編制權的監察外，土地供應的其他權力的行使均由地方監察機關進行監察。2006年7月13日，國務院辦公廳《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》出臺，標志著中國正式啟動了土地督察制度，開始設立國家土地總督察及其辦公室，并向地方派駐國家土地督察局。國土資源部根據國務院的授權代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。因此，2006年國家土地監察制度的建立可看作是一次集權式改革，土地監察權力上收至國務院（由國土資源部代理）。

綜上所述，隨著中國社會經濟的發展以及土地利用形勢的變化，與土地供應相關的權力也經歷了分權程度的變化，總的來說這一分權的歷程并非線性的，其中土地供應方式選擇權和土地收益權呈現明顯的分權特點，土地規劃權呈現出先分權后集權的趨勢，而土地監察權則出現了權力的上收。

4 土地供應中的中央—地方“激勵契約”設立

在中央政府與地方政府的權力邊界確定后，地方政府是否會盡其職責，還取決于中央政府與地方政府間的“激勵契約”。中央—地方間的多種激勵契約會對地方政府供地行為產生影響，其中較突出的是“財政分權”和“政治晉升”體制。此外，在中央—地方多任務委托代理模式下，臨時的、短期的“激勵契約”變化也會導致地方政府供地行為的變化。

4.1 “財政分權”激勵導致“土地財政”

中國財政分權改革，特別是1994年的分稅制是導致“土地財政”（即地方政府依靠出讓土地來謀求財稅收入）的主因[12-14]。分稅制改革后，地方政府失去了部分“財權”卻承擔了更多“事權”，財政收入分成比例越來越小，財政支出責任和壓力卻越來越大。在趨緊的財政壓力下，地方政府為避免財政赤字，必然尋求其他收入途徑，土地就成為地方政府追逐預算外收入的主要工具。為實現通過土地供應增加政府收入的目的，地方政府主要采用低價供應工業用地，同時高價供應商住用地的策略。對不同產出增長率與土地價格增長率之間的關系進行比較發現，中國工業用地處于負向偏離其理論地價的狀態，而商住用地價格則正向偏離其理論地價[14]。一方面，地方政府可以通過低價出讓工業用地擴大稅基，從而獲得更多與土地相關的稅費收入以及其他財政收入；另一方面，通過緊縮商住用地供應，使商住用地處于較高價位，從而增加土地出讓金收入[7，15]。

4.2 “政治晉升”激勵導致低價供地

“財政分權”激勵會引發地方政府為追求財政收入低價出讓工業用地以增加稅收的動機，但是進一步將其收益與成本對比后發現，由此帶給地方政府的收益并不明顯。根據中央地方共享稅的劃分，其中作為主體的增值稅中央占75%，而地方占25%；所得稅由中央和地方6∶4分成。由此來看，地方政府只能獲得小部分的由低地價出讓工業用地所產生的稅收[15]。因此，在財政激勵之外，存在形成地方政府低價出讓工業用地行為的其他原因——政治激勵與經濟考核。也就是說，地方政府不僅是由于“財政分權”激勵，而且更主要的是出于對經濟增長以及“政治晉升”的追求，從而普遍選擇了低價、大量、協議供應工業用地，因為靠低價供應工業用地所進行的招商引資活動能夠帶動地方的經濟增長，進而帶來“政績”的提升。地方政府的這種動機，將會導致3方面后果。一是地方政府有意降低地價來進行招商引資。2006—2010年中國主要城市綜合地價由1544元/m2上升至2882元/m2，但工業用地價格僅上漲144元/m2，且一直為各類用地中最低[16]。二是各地積極展開競爭低價供地，導致工業用地形成供大于求的局面。據2003—2010年《中國國土資源統計年鑒》數據顯示，工業用地（工礦倉儲用地）占土地供應總量的較大比例（32%—46%）。三是為實現低價供應的目的，地方政府多采用市場化程度最低的協議出讓方式。據《中國國土資源統計年鑒》數據顯示，2002—2009年中國協議出讓占出讓用地總宗數的大部分（48%—84%），而在協議出讓的土地中，工業用地又占較大部分。

4.3 多任務委托代理及改變激勵強度的影響

“政治晉升”、“財政分權”以及土地供應契約都是中央—地方政府間的“激勵契約”，地方政府面臨多任務委托。一方面，地方政府擁有輕視中央供地任務（一般為緊縮供地或增加保障性住房供地比例等）的動因，這是由于“財政分權”和“政治晉升”激勵的強度大于土地供應任務的激勵強度，以經濟指標（主要是財政收入和GDP）為考核指標的“激勵契約”比供地契約更易考量；另一方面，地方政府擁有輕視中央供地任務的條件，即土地供應可被地方政府用作實現其財政收入和“政治晉升”目標的工具。在供地領域監督有限、供地任務完成與否的獎懲相對較弱的情況下，地方政府優先選擇完成激勵強度較大且更易被考量的財政任務和經濟任務。

盡管長期來看，“財政激勵”和“晉升激勵”是決定地方政府土地供應行為的主要“激勵契約”，但是如果中央政府臨時轉變契約激勵，形成短期的、暫時性的激勵機制，也會對地方政府行為產生顯著影響。以中國保障性住房的建設來說明。在1998年房改之初，保障性住房就被納入政府的工作日程，到2011年上半年，各地方政府保障性住房建設的積極性一直都不高。截至2011年5月底，全國保障性住房開工任務僅完成34%，至6月底，該比例才達到56.6%[17]。隨后，中央政府重申和強調了與地方政府簽訂的《保障性安居工程建設目標責任書》的“激勵契約”，并落實了對某些地區責任人的處罰[18]，促使各地大大加快了開工進度。截至2011年7月，31個地區的保障性住房開工任務都已完成過半；至10月份，除個別地區外，均已完成開工任務。從保障性住房的土地供應來看，截至2011年10月14日，全國31個省（區、市，含兵團，西藏除外）已實際落實保障性安居工程用地4.2614×108m2，超過中央下達的1000萬套保障性住房測算用地面積（4.1983×108m2）；在國土資源部公布的31個省、市中，已有14省、市超額完成土地供應，用地落實率均超過90%。總之，由于中央政府及時調整了中央與地方間的保障性住房建設任務的“激勵契約”，通過明確《責任書》的考核內容及標準，加大懲處力度，以及加強信息公開等具體方式增加了激勵強度，并改善了委托代理任務績效的測度，由此顯著影響了地方政府的供地行為。

5 結語

本文基于分權與激勵的相關理論，采用政策分析和案例分析方法，對中國土地供應中的中央—地方分權邊界以及“激勵契約”進行了分析。研究表明：首先，土地供應領域的分權既有收益也有成本，在中央與地方政府間存在一個合理的分權邊界，且這一邊界并不固定。土地規劃權的分權程度先增后降，供地方式選擇權、土地收益權呈現明顯的分權特點，而土地監察權則出現了權力的上收，不同權力呈現不同的變化路徑。其次，中國的中央—地方政府間存在多任務委托代理關系，監察力度小、績效不易考察以及獎懲水平低等原因使得中央的土地供應任務無法得到地方政府的較好執行，而來自財政、經濟發展以及“政治晉升”方面的強激勵常常扭曲地方政府的供地行為。因此，合理設立中央政府與地方政府在土地供應中的分權邊界，進一步進行分權式改革，適度下放土地規劃權，使得地方政府能夠有途徑實現其地方利益，同時加強土地供應方面的監察和獎懲，弱化土地供應的“財政激勵”和“晉升激勵”，將有利于土地利用效率的提高以及土地宏觀調控績效的改善。

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（本文責編：郎海鷗）

Decentralization and Incentives: Research on the Central-Local Relations within the Land Supply System

FENG Lei1, YANG Yue-long2, YAO Li3
（1. School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. China Policy and Law for Land and Resources Centre, Beijing 100034, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this paper is to reveal the central-local relations within the land supply system, and then probe into the effective land supply measure for enhancing the performance of macroeconomic intervention. Case study and policy analysis methods are employed. The results indicate that 1) the boundary between the central-local governments relations on land supply is unfixed, and there are different paths regarding different land supply rights; 2) a multi-tasks principal-agent relationship exists between central-local governments in China, and local governments tend to focus on the highly-motivated tasks that can be easily assessed. The paper concludes that the reasonable boundary betweencentral-local governments could be decided in terms of resource endowment. Furthermore, a feasible performance evaluation system together with an effectual incentive mechanism hold the key to a well-established land market and sophisticated land supply system at the local level.

land administration; land supply; decentralization; incentives; central-local government relations

F301.2

A

1001-8158（2013）10-0004-07

2013-04-11

2013-09-04

國家自然科學基金項目（71173226）；國家軟科學研究計劃項目（2011GXS2B009）；國家“985工程優勢學科創新平臺項目”專項經費資助。

豐雷（1972-），男，山東聊城人，博士，副教授。主要研究方向為不動產經濟和計量經濟分析。E-mail: fenglei@mparuc.edu.cn

楊躍龍（1987-），男，河北邢臺人，碩士，助理工程師。主要研究方向為不動產經濟與管理。E-mail: leapdragon@yeah.net