我國宅基地使用權流轉法律問題探析*

賀衛東

(河南牧業經濟學院工商管理系，河南 鄭州 450045)

一、宅基地使用權流轉的內涵及法律特征

有關宅基地使用權的表述在我國法律文件中并沒有明確的界定，目前這一概念還停留在學界的理論探討上。有的學者認為宅基地使用權是指居民在國有或集體土地上建造房屋，以保障自己及其家人居住的權利。有些學者認為宅基地使用權是指經合法程序批準，并由村集體組織分配給其成員的沒有使用期限限制的土地使用權。還有部分學者認為宅基地使用權是指農民依法在集體所有的土地上建造房屋及其附屬設施并對其享有所有權的一種用益物權。［1］盡管學者們對宅基地使用權的表述不一，但在理論上可以將其分成廣義和狹義兩類，我國《物權法》采用狹義的概念。因此，筆者認為宅基地使用權應當指農民在村集體所有的土地上形成的，用于建造、保有供其居住為目的的建筑物及其附屬設施的沒有使用期限限制的一種用益物權。

宅基地使用權是一種用益物權，除了其具有用益物權的一般特征外，還具有以下幾個特征:

1.主體的特定性。并非我國所有公民都可以作為宅基地使用權的主體，根據法律規定，只有村集體組織成員才能成為本集體組織的宅基地使用權人，宅基地使用權與其集體成員身份密切相關。

2.目的的局限性。根據有關法律規定，宅基地目的主要是依法建造并保有其住宅和附屬設施。盡管農民可以利用其住房從事家庭生產經營活動，但不得損害周圍環境，并不得擾亂鄰里居住安寧。農民利用宅基地建造的房屋進行家庭生產經營活動既可以保障其基本生活需要，還可以增加其收入，提高生活水平。

3.權益享有的永久性。宅基地使用權是一種特殊的用益物權，法律并沒有對其做出明確的限制，宅基地上的建筑物因意外情況毀損滅失后，其原宅基地的使用權人可以重新建造房屋，繼續享有宅基地的使用權，他人不得干涉。即使家庭成員變更也不影響宅基地使用權的存續，除有法律特別規定外，村集體組織不得以任何借口回收宅基地。［2］

二、宅基地使用權流轉存在的問題

宅基地作為一種重要的自然資源，其不能和普通的私有財產劃等號，沒有經過政府部門調控的民間流轉行為，必然導致土地資源利用的嚴重缺失，農村宅基地使用權的流轉也不例外，存在諸多問題。

1.法律法規的不完善且滯后

有關農村宅基地管理的法律法規數量較少，且效率層次較低，宅基地的管理基本上都是依靠政府的規范性文件和地方政策來調整。目前我國還沒有一部真正的法律來調整宅基地問題，近年來，有些地方盡管制定了宅基地管理辦法，但內容上差異較大，管理不夠規范，效果也不盡相同。國土資源部雖然出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但僅僅是以意見的形式加以規定，法律層次較低。與較完善的房地產管理法相比，宅基地管理的立法較滯后，且內容比較簡單。［3］我國新制定的《物權法》雖對宅基地使用權作出了規定，但也僅僅是幾個簡單的條文。從這幾個法律條文來看，并沒有禁止農村宅基地的流轉，這為今后制度的完善留下了一定的操作空間。《土地管理法》明確禁止農村宅基地流轉，在合法流轉不能進行的時候，宅基地的非法交易卻屢禁不止，且交易數量越來越多。這說明目前有關宅基地使用權的法律法規已經很難適應現實社會的需要，隨著城鎮化進程的加快，宅基地流轉不斷呈現上升的趨勢，如果法律不加以完善，必將引起各種社會糾紛，進而影響社會主義新農村的進程和我國和諧社會的構建。

2.宅基地的管理比較混亂

隨著我國農村經濟的不斷發展和農民生活水平的不斷提高，農村的建房熱度也在不斷升溫，農村土地利用正面臨著管理混亂的嚴重局面。由于土地管理措施不得當，以及宅基地流轉制度和程序的混亂，更多的農民在新宅上建造房屋后，原有的宅基地并沒有退還出來，而是繼續占有，造成資源的浪費。目前國家雖然提出進行社會主義新農村建設的口號，但各地新農村建設的模式還處于摸索中，對村鎮的規劃設計相當混亂。［4］應由哪些行政部門對村內閑置的土地和舊宅基地進行回收和開發，法律并沒有明確的規定，由于這些約束機制的缺失導致農村宅基地分配秩序的混亂，進而引發不良影響。

3.宅基地使用權流轉的隱形交易屢禁不止

隨著我國經濟的快速發展，部分農村居民由于我國政策的傾斜率先富裕起來，城市郊區的農民和市民在需求上的互補以及經濟的驅使等原因，宅基地的出租、抵押和買賣等各種流轉方式大量存在，甚至形成了自發流轉的地下隱性交易市場。在這些隱性交易過程中并沒有法律保障，其買賣雙方的利益就得不到應有的保護，產生的交易糾紛不斷升級。政府雖多次出臺相關政策禁止宅基地的非法流轉，但操作過程中并沒有達到理想的效果。隱形交易市場的存在不僅增加了交易雙方的成本和風險，還極大地擾亂了宅基地流轉市場的秩序。

4.宅基地流轉制度不能有效承擔社會保障

目前國家限制農村宅基地使用權的流轉雖然能夠加強農村的住房保障條件，但極大地削弱了土地在市場上交易的基礎性作用。一方面，隨著我國城鎮化進程的加快大量農民涌進城市，土地流轉的嚴格限制雖能保證居有其所，但卻嚴重束縛了農民身份的轉換，我國的城鄉二元化結構不但要繼續下去，還無法真正解放和發展生產力，嚴重阻礙著農民經濟的發展，影響我國小康社會的建設。另一方面，隨著我國經濟的快速發展，農村社會保障體制不能僅僅依靠土地提供保障，而應依靠工業反哺農業的推進逐步完善。

5.宅基地使用權的流轉不利于農民融資

在我國社會主義新農村建設進程不斷推進的情況下，更多的農民家庭正從農業轉變為非農，大量的農民家庭產業也在擴大規模，在產業結構不斷調整的情況下，會經常遭遇資金短缺的難題。而大部分農民家庭擁有的資產主要是房屋設施及其宅基地使用權，現行法律禁止宅基地的合法流轉，造成抵押擔保的困難，從而無法獲得銀行貸款，導致經營生產無法繼續進行。

三、阻礙宅基地使用權流轉的原因分析

從目前法律規定來看，宅基地使用權及其附屬設施應當屬于不動產的范疇，然而其使用權和所有權的嚴重分離，不僅剝奪了農民自由支配宅基地不動產的財產權，而且有悖社會的公平正義，加劇了社會矛盾的凸顯。

1.立法制度的缺陷阻礙了宅基地的流轉

一直以來我國一直沿用的土地管理制度，從城鄉二元化體制來看，為保護農民合法利益、維護社會安定，制定了很多阻礙宅基地流轉的法律法規。諸如《憲法》規定“我國土地屬于國家或集體所有，任何組織或個人不得侵占、買賣或以其它形式非法轉讓土地”;《土地管理法》規定“農戶只能擁有一處宅基地，出租、出賣房屋后不得再申請宅基地”;《土地管理法實施條例》規定“依法改變土地所有權、使用權的，應當向土地管理部門提出變更申請，進行變更登記”;《關于加強農村宅基地管理的通知》規定“禁止城鎮居民購置宅基地，禁止城鎮居民購買和違法建造的住宅發放土地使用權證”;新制定的《物權法》規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。這些法律法規在不同程度上限制了農村宅基地的自由流轉，各部門法之間沒有實質性的創新和突破。［5］

2.配套設施缺失影響了宅基地流轉

根據當前的土地征收制度，低價征收農民土地和房屋，將會危及農民的生存和發展權，從而引發諸多社會矛盾。法律法規并沒有對農地及其房屋流轉的市場準入、監管和違約責任進行實質性的規定。在收益分配制度上，各方利益主體之間很難達成一致，形成土地利益分配不公平的現象。在統籌城鄉房地產投資消費制度上，并沒有很好地協調發展、整合房地產資源以及合理安排閑置房地產資源，造成土地資源的浪費。在健全政府主導、農民積極參與交易上，出現了入城農民居住難、閑置房產流轉難和融資開發難等問題。因此，在大量農民向城市轉移時，導致了轉移支付投資、保障性住房供給和基礎設施建設帶來的壓力，社會需求和供給矛盾日益呈現。

3.政府部門的監管不力妨礙了宅基地的流轉

當前，縣級以上政府部門對農村建設缺乏系統的規劃，基層政府對農民缺乏有效的引導和管理，政府的征收也是無償、無限期的，農民超過規定的標準非法占有宅基地，未經合法批準在承包地上建造住房，同時原有的舊住宅又不退還的現象普遍存在。村干部對不合法的宅基地主要采取回收、拆除、罰款和置之不理等方式處理。同時，一些地方的村干部在依法執行方面存在著較大問題，盡管對宅基地的整治上相當混亂，為了能順利升官發財也往往采取不作為的方式進行回避，這就影響了農村的整體發展規劃。［6］這種政府部門和村干部對不合法占有宅基地的現象監管不到位，造成宅基地混亂不堪的局面越來越嚴重，極大地加劇了宅基地的整理和管制難度。

4.農民自身素質影響宅基地的流轉

農民由于文化程度不高，大多只是初中以下文化，法律知識淡薄，他們認為在自家的承包地、自留地上建造房屋并不違法，是自己應當享有的權利，甚至把自家的土地轉讓給他人建房也應當是自己合法權益的延伸。農民受到封建思想的影響，認為祖先遺留的房屋就是風水好地，新建房屋時舊房不能拆除，造成宅基地的閑置浪費;部分農民受利益的驅使，根本不顧國家法律和政策規定，在需要合法進行征收的土地上非法建房。

四、完善宅基地使用權流轉的建議

我國市場經濟飛速發展和土地市場的日益活躍，目前有關土地管理方面的法律制度已經不能適應現實的需要了。要實現土地資源的合理利用，就應當在符合土地利用總體規劃和管理要求的情況下，加大農村宅基地在最大程度上實現流轉。如何建立完善的宅基地使用權流轉制度是當前亟待解決的現實問題。筆者建議，要建立完善的宅基地流轉制度，規范宅基地流轉市場，應從以下幾個方面著手。

1.修改相關法律法規并制定專門的宅基地使用權流轉法規

要使宅基地資源得到合理利用，就應當廢除目前宅基地統一劃撥制度，取消《憲法》、《物權法》等法律中限制宅基地自由流轉的相關條文，允許并鼓勵宅基地進入土地交易市場公開交易。我國是一個發展中的農業大國，大部分農民還居住在農村。土地是國民生存的基礎，因此，法律盡管規定農村和城市郊區的土地屬于集體所有，但應同時規定國家對集體土地享有管理規劃權。然而，我國施行的《土地管理法》等法律對宅基地使用權的流轉做了過多的限制，這就造成宅基地流轉途徑不順暢，滋生了更多的非法流轉，使土地交易市場混亂不堪、矛盾叢生。［7］因此，在目前情況下，我國應盡快放寬宅基地的流轉范圍，規范宅基地流轉的條件和程序，盡快解決宅基地閑置的問題，不斷縮小城鄉之間的差距。筆者認為，在我國立法部門制定宅基地流轉方面的法律條件還不成熟時，國務院應先制定《農村宅基地流轉條例》，待時機成熟時全國人大及其常委會再制定法律位階較高的《農村宅基地流轉法》，使農村宅基地自由流轉能有法可依。

2.明晰宅基地使用權登記制度

農村居民一戶多宅的現象日益普遍，農房交易糾紛案件也不斷增多，農村宅基地使用權登記的舊模式與時代要求嚴重不符。根據《物權法》規定，宅基地使用權應采用登記要件主義，農民要取得宅基地使用權就必須到土地管理部門進行登記，并由其發放宅基地使用權證書，這項規定具有強制性，也就是說不進行登記即使占有宅基地也不合法，有關部門可以隨時收回。同時，這種強制登記主義也進一步明確了宅基地使用權的主體，防止一戶多宅現象的出現。農民要改變宅基地使用權的權屬關系，應當提出申請并辦理合法手續，到土地管理部門進行變更登記，確保宅基地使用權順利流轉。與此同時，對宅基地應當進行資產核查，并對農戶宅基地的數量及其附屬權益、宅基地的產權內容、結構和流轉情況進行徹查。對那些一戶多宅的用戶應當及時將多余的宅基地退還出來，分配給沒有宅基地的用戶，不愿退還的應當按照有關規定繳納土地使用金，做到宅基地使用權對人人都公平。

3.建立規范的宅基地使用權流轉條件和模式

當前，我國在土地資源短缺的情況下，宅基地因其具有特殊的經濟效益，一旦不能控制，很有可能出現隨意擴大宅基地的情形，宅基地流轉是土地管理的中心問題。因此，國家應以法律法規的形式明確宅基地流轉的條件，使宅基地流轉規范進行。其條件是，一要具有明確的權屬關系并持有權屬證書;二是宅基地流轉不能改變其原有用途，只能利用宅基地建造房屋;三是宅基地流轉必須經過合法程序，并在土地管理相關部門進行備案。同時，宅基地流轉可以采用各種合法形式進行，從目前法律規定來看，其形式主要有出租、出讓、抵押、置換、租賃、拍賣和入股等。［8］隨著我國經濟的快速發展，以后會出現新的流轉形式。無論宅基地流轉采取何種形式，都要合法合規進行，其目的就是發揮土地的實際價值，最終實現土地資源的有效配置。

4.加大執法力度、建立完善的農村社會保障體制

目前，我國宅基地流轉存在著執法不嚴、違法不究的局面，法律在實際運行中遇到了很大的障礙，大量的宅基地違法行為不能得到制止。因此，在行政執法上，土地管理相關部門要加大執法力度，改變創新模式，不斷加強有關部門之間的相互協作，對非法占有宅基地的行為進行查處。對于違法責任較輕的行為給予警告、罰款等行政處罰，對違法責任嚴重并構成犯罪的要依法追究其刑事責任。同時，要建立完善的農村社會保障體制，保障農民在年老、傷殘、疾病等喪失勞動能力或因自然災害面臨生活困難時，通過國家提供社會保障服務幫助他們渡過難關。社會保障是以國家為主體，通過立法的形式為生活困難的社會成員提供幫助。目前我國經濟還是以二元化的結構為主，農民的經濟發展水平還相對低下，社會保障水平也不高。所以，我國大多數農民還主要依靠土地來解決基本生活，農耕地和宅基地承擔著福利性保障功能。因此，建立完善的農村養老保險、醫療保險等社會保障體制，使越來越多的農民真正從土地上解放出來，宅基地使用權的流轉才能得以順利開展，土地資源才能得到有效配置。

5.建立完善的宅基地流轉配套機制

要建立完善的宅基地流轉配套機制，首先應建立完善的建設用地價格機制。目前，我國建設用地的流轉市場還沒有建立起來，村集體組織和宅基地使用權人還沒有市場經驗，因此，要放開宅基地自由流轉應先做好價格監管，建立宅基地使用權交易最低價格制度和交易價格申報制度。其次，鼓勵、引導和支持宅基地使用權流轉中介機構的建立。農村宅基地使用權交易需要專門機構提供信息、咨詢和評估，使宅基地交易服務市場化、專業化。宅基地使用權交易也應仿造農耕地交易，有一些專門的服務機構如宅基地投資經營公司、宅基地評估公司、宅基地保險公司、委托代理機構等為其交易專門服務，通過這些專門機構可以達到宅基地交易集中、快速完成的效果，既節省交易成本又能實現土地資源的優化配置。最后，應建立宅基地交易市場，借鑒土地使用權流轉的經驗，制定交易規章制度，明確監督重點，以實現宅基地交易自由、合理流轉。

五、結束語

我國農村宅基地使用權是大多農民非常重要的財產，如何充分利用國家法律政策，使農民在流轉過程中得到實惠，在新型農村建設和城鎮化建設過程中發揮應有的作用，是當前解決好“三農”問題的關鍵因素。在現行體制下使農村宅基地使用權自由流轉，同時還要防止更多的小產權房問題滋生是當前亟待解決的重要問題。在我國現行法律法規中盡管沒有明確規定宅基地使用權的自由流轉，但也沒有明確禁止性條款規定，這就為以后相關法律的修訂，進一步放開農村宅基地使用權的自由流轉留下了很大的操作空間。隨著我國社會的發展和和諧社會的建設，我國農村宅基地使用權自由流轉是不可阻擋的趨勢。

［1］隋福田.宅基地疑難問題專家解析［M］.北京:中國法制出版社，2012，(6):32 －33.

［2］曹泮天.宅基地使用權流轉法律問題研究［M］.北京:法律出版社，2012，(9):45 －46:.

［3］毛迎濤.宅基地使用權流轉法律問題探究［D］.北京:中國政法大學，2011.

［4］李勇.宅基地使用權流轉法律問題研究［D］.保定:河北大學，2011.

［5］路晶晶.我國農村宅基地使用權流轉的法律問題研究［D］.上海:華東政法大學.

［6］楊洪俏.我國宅基地使用權流轉之法律問題探討［D］.煙臺:煙臺大學，2011.

［7］申建平.宅基地使用權流轉模式探討［J］.黑龍江社會科學，2011，(5):1 －2.

［8］謝根成.關于農村宅基地使用權流轉問題的思考［J］.管理學刊，2012，(1):2.