美國固體廢物立法對我國的啟示*

盧 靜

(東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040)

近年來我國固體廢物產量急劇增加，固體廢物污染問題的影響越來越廣泛，然而國內固體廢物的無害化處理率與西方發達國家相比仍然較低，相關法律法規仍有待進一步完善。本文首先對中美兩國固體廢物的界定進行歸納，然后比較研究中美兩國固體廢物立法，在此基礎上對完善我國固體廢物法律體系提出了若干建議。

一、固體廢物概述

美國《資源保護和回收法》中，將固體廢物分為有害固體廢物和無害固體廢物。有害廢物是指對人類健康或環境具有或存在潛在危害性的廢物。比如說工業廢物，像清洗液、殺蟲劑或者是生產制造過程中的副產品;有害生活垃圾，像日常生活中的剩余飯菜中含有腐蝕性、有毒、可燃性或活性成分的物質即被認為是有害生活廢物。無害廢物通常認為是一般的垃圾，包括我們每天使用或丟棄的東西，比如說產品包裝、瓶子、食物殘渣、報紙等。這些廢物通常來源于家庭、學校、醫院或者貿易活動中。

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第六章附則中規定:固體廢物，是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。該法將固體廢物分為工業固體廢物、生活垃圾、危險廢物三類。工業固體廢物，是指在工業生產活動中產生的固體廢物。生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。

通過中美兩國法律對固體廢物的定義來看，其規定的范疇大體相同，但比較而言，美國《資源保護和回收法》中對固體廢物的定義和分類顯然比中國《固體廢物污染環境防治法》中對此的規定細致很多。我國只是對固體廢物做一個大致的定義，過于寬泛。比如說“喪失原有使用價值”，怎樣可以算喪失原有使用價值并未有一個統一的標準，這樣在遵守和執行法律的過程中就很難做到執法必嚴，違法必究，污染防治和環境保護的政策也就往往無法落到實處，從而使我國環境保護陷入“有法”但“難依”的僵局。而美國的《資源保護和回收法》對于固體廢物的定義和分類顯然更為科學。該法首先將固體廢物分為有害和無害兩種，這樣就有助于固體廢物的分類處理，對有害的固體廢物而言，其不至于污染環境;而對于無害的固體廢物而言，也不會造成資源浪費，從而使垃圾能夠變廢為寶，循環利用。其次，《資源保護和回收法》在有害和無害固體廢物的框架下，又將各種垃圾類型進行細化，并舉例說明，比如說有害生活垃圾是指日常生活中的剩余飯菜中含有腐蝕性、有毒、可燃性或活性成分的生活垃圾。這就非常明確地說明了怎樣的生活垃圾才算是有害的，既為行政部門執法提供了依據，又為公眾守法確定了標準。所以說，我國在對今后固體廢物相關立法的修改過程中應當借鑒美國對固體廢物的分類標準和方式，對固體廢物的范疇和標準作出更為詳細的規定。

二、固體廢物相關立法

美國早在1965年就制定了《固體廢棄物處理法》，并成為第一個以法律形式將廢棄物利用確定下來的國家。美國《資源保護和回收法》(RCRA)是為有害和無害固體廢物處理提供準則的基本法律，其于1976年10月21日由美國聯邦政府頒布，并修正了1965年制定的《固體廢棄物處理法》，旨在解決隨著經濟發展而日益嚴峻的城市和工業廢物問題。其目標有:保護人類健康和環境免受廢物處理帶來的潛在危害;節約能源、保護自然資源;減少垃圾生成;確保廢物的處理不會對環境產生破壞。為確保這些目標的實現，RCRA設立了三個既相互區別又相互聯系項目:有害廢物項目、無害廢物項目和地下儲藏罐項目。

有害廢物項目在RCRA副標題C下，建立了一種對有害廢物從產生到最終被清理全過程進行控制的體系，即所謂的從“搖籃”到“墳墓”模式。

無害廢物項目在RCRA副標題D下，鼓勵各個州制定自己的綜合計劃來處理無害的工業和地方固體廢物，并對各地方的固體廢物填埋地和其他固體廢物清理設施設定標準，禁止固體廢物公開傾倒。

地下儲藏罐(UST)項目在RCRA副標題I下，規范含有有害物質和石油產品的地下儲藏罐。

美國《資源保護和回收法》(RCRA)僅從廣義上為國會提出的廢物管理項目設定通用法律，其可以經國會授權指令美國環境保護署建立一套完整的法規來保證法律的實施。比如說，RCRA禁止一切固體廢物的公開傾倒，鼓勵資源的節約和回收利用，并促進各地方固體廢物的安全清理。但對有害廢物的從“搖籃”到“墳墓”模式即是RCRA框架下的第一個法規所建立的有害廢物管理方式。

通常，美國環境保護署會根據RCRA的授權制定一系列相關的配套法規對固體廢物的處理提出具體要求和標準，比如說其將有害廢物分為兩大類:一類是明確列舉出的廢物，包括F－list，無特殊來源的廢物，K －list，有特殊來源的廢物，P －list＆U － list，廢棄工業化學產品;第二類是特征性廢物，規定在《聯邦法典》第40編261章中，包括可燃性物質，腐蝕性物質，活性物質和有毒性物質。

中國《固體廢物污染環境防治法》是目前我國對固體廢物處理進行立法的主要法律，本法制定于1995年，并于2004年修訂。這部法律確定的固體廢物污染環境的治理原則是“誰污染誰負責”原則。其立法宗旨是防止固廢污染環境、保障人體健康、維護生態安全、促進經濟社會發展。對固體廢物污染環境防治是以預防為主，以控制減少固體廢物危害環境。

本法總則中第3條規定:“國家對固體廢物污染環境的防治，實行減少固體廢物的產生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則，促進清潔生產和循環經濟發展。國家采取有利于固體廢物綜合利用活動的經濟、技術政策和措施，對固體廢物實行充分回收和合理利用”。第7條規定:“國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產品和可重復利用產品”。分則中第18條規定:“生產、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國家有關規定對該產品和包裝物進行回收”。第38條規定:“縣級以上人民政府應當統籌安排建設城鄉生活垃圾收集、運輸、處置設施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進生活垃圾收集、處置的產業化發展，逐步建立和完善生活垃圾污染環境防治的社會服務體系”。第42條規定:“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置”。第43條規定:“城市人民政府有關部門應當統籌規劃，合理安排收購網點，促進生活垃圾的回收利用工作”。第45條規定:“從生活垃圾中回收的物質必須按照國家規定的用途或者標準使用，不得用于生產可能危害人體健康的產品”。以上規定均是對固體廢物回收利用的一般性規定，也是對防止固體廢物污染環境進行的原則性規定，在一定程度上對固體廢物處理和利用起到了指引作用，但無法深入貫徹實施。

對比兩國的相關法律不難發現，美國《資源保護和回收法》規定禁止公開傾倒固體廢物，對固體廢物的清理和回收利用建立起完善的體系，并對各地方立法設立了標準。而我國《固體廢物污染環境防治法》中對固體廢物的處理和回收方式僅僅做出了原則性的規定，而且也未建立起相關的配套法律法規，比如說第38條中要求縣級以上人民政府統籌安排城鄉垃圾收集處置等事項，第43條中要求城市人民政府統籌規劃生活垃圾的回收利用工作。而事實上，這些原則性規定既沒有具體的實施細則也沒有相關的配套法律法規進行跟進，從而使固體廢物的有效回收利用難以進行下去。

三、美國固體廢物立法對我國的啟示

首先，美國現有固體廢物立法體系是以《資源保護和回收法》為一般法，美國環境保護署制定法規和各州地方立法為具體實施細則的綜合法律體系。較我國而言，相對完善。我國在固體廢物污染防治方面，僅確立了《固體廢物污染環境防治法》為主要法律，其他相關的配套法律法規未充分建立和發展。所以，我國應當鼓勵和督促各地方結合自身地域特點，制定相關的法律規范，對固體廢物在回收處理過程中的一些具體標準和措施加以規定，形成完整有序的法律體系，以保障固體廢物的回收利用和環境的保護。

其次，美國對于固體廢物的定義、分類和治理標準在《資源保護和回收法》中有明確的表述，即將固體廢物分為有害和無害兩種，并在有害固廢和無害固廢兩種分類體系下做出了更細致的劃分，對各種固體廢物進行描述并舉例說明，同時確立了各項固體廢物的處置標準和懲罰措施。而我國在固體廢物立法中僅對固體廢物做出了定義和大致分類，沒有將其具體化，也沒有規范統一的回收利用標準。這往往造成固體廢物在回收利用過程中，無法清晰的區分有害與無害，可燃與不可燃，可回收與不可回收等等，從而非常有可能導致資源浪費和環境污染。所以我國應當盡快對固體廢物科學分類，并設立固體廢物在產生、運輸、清理、回收、利用等各個階段中的具體實施標準和措施，確保固體廢物在回收的過程中對環境的污染和破壞降到最低，同時最大地實現其再利用價值。

最后，從美國《資源保護和回收法》中可以看出其貫穿始終的立法思想是對固體廢物的中的可用資源實現回收再利用，既保護環境又節約資源。而我國《固體廢物污染環境防治法》的立法思想還始終局限在“先污染后治理”的末端治理思想上，把固體廢物全部視為有害廢物，未對其中的可利用廢物進行回收再利用，從而造成了資源的浪費。所以，今后我國應當轉變立法觀念，樹立起“垃圾是放錯了地方的資源”的指導思想，切實做到把垃圾變廢為寶，早日建立起資源節約型環境友好性社會。

［1］錢光人.國際城市固體廢物立法管理與實踐［M］.北京:化學工業出版社，2009:61.

［2］趙由才.固體廢物污染控制與資源化［M］.北京:化學工業出版社，2002:102.

［3］Katharima Kummer，International Management of Hazardous Wastes［M］.Clarendon Press，1995.