茂名濱海新區環境保護政策法制創新探析

馬 波 黎思勇

(廣東石油化工學院法律系廣東茂名 525000)

1 茂名濱海新區環境保護政策與法制保障概況

“茂名濱海新區”這一稱謂，最先是由原廣東省委書記汪洋同志在考察茂名時提出的。2011年3月31日，中共中央政治局委員、時任廣東省委書記的汪洋同志到茂名市視察，提出規劃建設廣東茂名濱海新區的重大戰略構想。2011年5月18至21日，經過時任茂名市委書記鄧海光、市長梁毅民率領的市黨政代表團到天津考察學習天津濱海新區建設的先進經驗，并提出茂名濱海新區的規劃目標。2012年4月26日，市領導為茂名濱海新區的成立揭牌，廣東茂名濱海新區正式成立，隨后廣東茂名濱海新區正式寫進省第十一次黨代會報告，并上升為廣東省經濟發展戰略。“茂名濱海新區位于粵西的茂名市南部，東連陽江市，西接湛江市，南臨南海，北鄰茂名市所轄茂南區、茂港區與電白縣，包括鰲頭鎮、袂花鎮、小良鎮、沙院鎮、七逕鎮、坡心鎮、高地街道、南海街道、林頭鎮、旦場鎮、麻崗鎮、博賀鎮、樹仔鎮、電城鎮、馬踏鎮、嶺門鎮與水東鎮等17個鎮(街道)，處于茂名市工業經濟發展的核心地帶。”［1］2011年8月初，新出臺的《廣東茂名濱海新區發展總體規劃》(2011-203年)對茂名濱海新區的戰略定位和發展目標作了詳細說明:“茂名濱海新區將發展戰略定位為建設新區區域性航運、物流中心和交通運輸樞紐，世界級石化產業基地、信息產業基地和先進制造業基地，國家級濱海旅游度假區和濱海旅游產業園區，廣東對東盟開放的重要門戶，粵西地區的經濟核心區和新興增長極，現代化、國際化濱海新城。”茂名濱海新區將實施“以港興區、產業振興、城市南拓”戰略，按照“三步走”戰略有序推進，實現“五年具規模、十年見新城、二十年創一流”的發展目標。

由于茂名市經濟產業主要是以石油化工為主導型產業，區內的環境污染必然長期存在。近年來茂名市政府加強了對濱海新區的環境問題重視程度，在茂名市國民經濟和社會發展規劃綱要等一些政府文件中都明確將生態環境保護作為政府工作的指導方針，并在實踐中取得了較好的成果。例如，在“十一五”期間，茂名市組織實施了《廣東省環境保護規劃》和《茂名市環境保護規劃(2006～2020年)》、《茂名市環境保護和生態建設“十一五”規劃》等政策法規，取得了較好的環境保護成績。值得注意的是，盡管在“十一五”和“十二五”期間，茂名市在環境問題的整治中取得了不錯的成果，把循環低碳理念貫穿到開發建設全過程，注重產業集聚和價值鏈提升，注重節能減排和提高資源利用效率，把資源環境的壓力轉化為產業轉型升級的動力，增強可持續發展能力。但我們必須清醒的認識到，包括濱海新區在內的整個茂名市仍將長期處于工業化和城鎮化快速發展階段，產業結構適度重型化的趨勢仍將延續，以煤炭、石油和天然氣為主的一次能源消費量仍將居高不下，能源結構難以在短期內發生根本改變，地區環境問題仍然非常嚴峻。政府環保工作力度若稍有松懈，環境污染必將反彈，故此我們必須重視茂名濱海新區的環境保護，吸收現有國內濱海新區環境保護政策創新的成功經驗，探索出適合茂名經濟發展與環境保護相協調的特色發展之路。當前，茂名濱海新區已初步形成鐵路、公路、水路(港口)、管道、航空(湛江機場)五種運輸方式構成的立體交通網絡，發展潛力巨大。我們認為，茂名濱海新區若要實現更大的跨越式發展，必須重視政府的生態安全觀的確立，實現由“經濟人”模式向“經濟人”模式與“生態人”模式并重的職能轉變與功能嬗變，這對茂名濱海新區的未來發展具有重要的現實意義。此外，茂名濱海新區在生態環境保護的有關管理體制、立法、司法、執法保障機制等方面，還沒有成熟的做法，理論研究亦存在空白，這需要我們在學習和借鑒國內外其他新區發展的經驗基礎上，對茂名濱海新區生態環境保護的政策與法制保障問題給予持續關注。

2 國家級新區環境保護政策法制創新借鑒

2.1 天津濱海新區環境保護政策法制保障措施

天津濱海新區是目前國內成立最早，發展最完善的濱海新區。“十五”期間，天津濱海新區在經濟高速發展的同時，一直注重環境保護工作，經過堅持不懈的努力和行之有效的執法監督，天津濱海新區環境質量不斷改善。在此期間，天津通過了《天津濱海新區生態建設與環境保護規劃》，確定了天津濱海新區環境保護要實現的9大類52項指標目標。此外，根據《天津市濱海新區人民政府關于進一步加強濱海新區環境保護工作的意見》的意見，天津濱海新區的經濟社會發展必須與環境保護相協調，堅持走內涵式發展道路，按照做優一產、調高二產、加快發展三產的思路，努力形成具有新區特色的多元發展、多極支撐的現代產業體系。“在產業結構調整和優化中，依法淘汰落后的工藝技術和生產能力，對現有的電鍍、化工、制藥、印染、熱處理等不符合產業導向、污染嚴重的企業實施關停并轉。大力發展以金融、現代物流、信息服務等為重點的現代服務業和高新技術產業，構建技術含量高、效益好、消耗低、污染少的先進制造業，推動產業結構的升級優化。在區域布局中，充分考慮資源環境承載能力和環境安全，以環境容量為基礎，按照優化發展、重點發展、限制發展和禁止發展的原則，明確不同地區的環境功能定位，進一步優化區域發展規劃和產業布局。”此外，天津市高級人民法還出臺了為加快濱海新區開發開放提供司法保障的七項措施，從司法層面為天津濱海新區環境保護提供了較為完善的法制保障機制。

2.2 平潭綜合實驗區環境保護政策法制保障措施

福建平潭綜合實驗區位于福建省福州市東南部海域的平潭縣，平潭縣是大陸距離臺灣省最近的縣，總人口40萬人，陸域面積392.92平方公里，其中主島面積324.13平方公里，海域面積6064平方公里，為全國第五大島、福建第一大島。2009年5月，國務院正式下發了《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，明確提出“在福建沿海有條件的島嶼設立兩岸合作的海關特殊監管區域，實行更加優惠的政策，探索進行兩岸區域合作試點”。2009年7月底福建省委省政府正式作出了設立福州(平潭)綜合實驗區(后改名為福建省平潭綜合實驗區，下稱平潭綜合實驗區)的決定，并明確提出按照“共同規劃、共同開發、共同管理、共同經營、共同受益”的模式，努力把平潭綜合實驗區建設成為兩岸人民合作建設、科學發展的“共同家園”的發展目標。2011年3月國家發改委發布了《海峽西岸經濟區發展規劃》，單設章節突出“建設兩岸合作的平潭綜合實驗區問題”，明確提出平潭綜合實驗區應加快建設環島路等內部路網體系和市政設施，加強生態環境保護和綜合防災體系建設，優化人居環境，建設現代化海島城市。2011年11月，國務院批復《平潭綜合實驗區總體發展規劃》，賦予平潭比經濟特區更加特殊、更加優惠的政策。《規劃》明確提出，努力把平潭綜合實驗區建設成為兩岸同胞合作建設、先行先試、科學發展的共同家園，成為兩岸交流合作的先行區、體制機制改革創新的示范區、兩岸同胞共同生活的宜居區和海峽西岸科學發展的先導區［2］。

福建省平潭綜合實驗區在經濟建設的過程中通過經濟發展方針的指導，積極加強與自然生態的和諧發展。通過積極承接臺灣產業轉移，建設先進制造業基地，發展電子信息、海洋生物、清潔能源等現代產業體系，打造低碳經濟島。以構建生態園林城市為目標，形成了低投入、低消耗、低排放和高效率的經濟發展方式，建設現代化的生態海島城市。《福建省人民政府關于平潭綜合實驗區總體規劃(2011-2030)的批復》以及《福建省海洋與漁業廳關于貫徹落實平潭綜合實驗區總體發展規劃的實施意見》等政策文件，都對平潭綜合實驗區在加強生態環境保護和經濟建設提出了許多有建設性的政策建議。

2.3 重慶兩江新區環境保護政策法制保障

重慶兩江新區位于長江上游地區，下轄地區包括江北、渝北、北碚部分地區。兩江新區是重慶市經濟發展最重要的區域，是重慶市未來經濟建設和發展的新的增長極。2010年5月5日，國務院正式印發《關于同意設立重慶兩江新區的批復》(國函〔2010〕36號)，批準設立重慶兩江新區。2010年6月18日，兩江新區正式掛牌成立。重慶兩江新區自成立之日起就十分重視區內生態環境的建設和保護，堅持經濟建設和環境保護全面協調可持續的科學發展理念，同樣是現代化大都市發展必然趨勢。兩江新區在建設的過程中，政府采取諸如走低碳創新得發展道路，大力發展綠色環保產業，大力的發展清潔能源，改善能源結構和大氣質量等一系列有利于生態環境保護的經濟發展政策，促進了兩江新區經濟建設與生態環境保護的協調發展。

3 茂名濱海新區生態環境建設的法制保障方向

當前，茂名濱海新區正處于建設初期，在政策創新以及法制保障方面都還處于相對薄弱的階段。我們認為，茂名濱海新區的未來發展方向必須始終堅持廣東省委、省政府提出的“規劃引領，科學開發，從容建設，生態環保”的要求，構建立法、司法、執法“三位一體”的法制保障體系。同時，茂名濱海新區在生態環境的保護方面，還應當結合當地發展的實際情況并借鑒國內外已有的發展經驗，創新茂名濱海新區生態環境保護的制度形態，形成自身發展的特色，我們的具體對策建議如下:

3.1 加強濱海新區可再生能源研發技術的制度保護

當前茂名濱海新區在可再生能源開發上的一個主要問題，就是可再生能源自主研究開發能力不強，制造技術水平低，尚未形成規模化的產業體系，開發利用成本相對較高，缺乏市場競爭力。針對上述問題，茂名濱海新區應出臺具體的政策扶持對策，加強可再生能源研發人才機制的建設，加強與高校以及科研機構的合作。可以借鑒《深圳經濟特區改革創新促進條例》的相關規定，用立法對政府財政保障予以明確規定。《深圳經濟特區改革創新促進條例》(2006)第33條就明確規定:“國家機關、公立非營利機構和人民團體開展改革創新工作所需要的經費應當列入部門預算，予以保障。具體辦法由市財政部門會同相關部門制訂，經市政府批準后施行。”

3.2 優化生態空間發展格局，強化法制保障措施

茂名濱海新區在濱海旅游的開發過程中，必須注重環境的生態效益和科學價值，進行保護性的開發，不能因為經濟利益的誘惑而使得珍貴的濱海生態環境資源遭到不可挽回的損失。在此方面，深圳前海深港現代服務業合作區的開發可謂范本。基于生態環境的法制保障需要，茂名濱海新區的旅游業的發展與生態保護應該同步發展，通過立法為濱海旅游業的健康發展和生態環境建設提供有力的保障。可以說，隨著黨的十八大將“美麗中國”作為我國未來生態文明建設的宏偉目標，生態安全正在成為以協調人與自然和諧為宗旨的環境法的首要價值。從環境保護法修改的視角看，我們認為必須重視政府的生態安全觀的確立，也有必要確立生態安全的法治保障。這是因為，“我國已進入了生態環境高風險期，生態安全問題將是關系我國經濟社會長遠發展、公眾健康和社會穩定的緊迫問題。從這個緊迫的情況看，修改環境保護法制定生態法顯得尤為重要。生態法應著手建立一系列促成生態安全的制度包括了生態安全信息制度、安全生產制度、風險評價制度、動植物檢疫制度、生態安全保護區制度、生態安全事故應急制度等等，這些都是生態法制定過程中需要考慮的。”［3］此外，茂名濱海新區的發展方向應該是“根據新區開發現狀、資源稟賦、環境容量和發展潛力，完成優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域劃分工作，進一步優化生態空間格局，政府指導產業布局和項目建設。”［4］

3.3 進一步完善環保產業監督機制

盡管廣東省環保廳《關于我省發展石化行業的環保建議》指出，“從廣東省發展大型石化工業的環保條件和自然條件來看，茂名直接面向浩瀚的南海，環保凈化能力非常廣闊，海水凈化能力也較好，比省內其他沿海城市更加優越，具備發展大規模石化工業的環境優勢。”但毫無疑問，茂名濱海新區若想實現可持續發展，“必須進一步加強對環保產品的質量監督，對環保產品實行質量認證制度，對于無害產品逐步實行環境標志制度，對那些有發展前途的治理技術、生態工程要鼓勵和扶持其發展。對產品質量低劣的企業，應限期整改或予以轉產。”［5］在市場監督方面，應逐步建立起環保產品、環保工程、環保設施運營、環保咨詢服務等監督管理制度，遏止地方保護和壟斷行為，為環保產業健康發展營造良好的市場環境。

［1］彭志宏.論茂名市濱海新區海陸一體化之經濟戰略研究［J］.南方論刊，2011(11):18.

［2］馬波、陳江森.平潭綜合實驗區環境保護法制保障研究［J］.海峽法學，2012(2):106.

［3］蔡守秋、吳賢靜.生態法:修改《環境保護法》的新視角［J］.福建政法管理干部學院學報，2008(4):32-36.

［4］張樂.茂名市濱海新區環境保護現狀與對策［J］.生態與環境工程，2012(4):200.

［5］李淑梅.環保產業發展的問題及對策［J］.山西高等學校社會科學，2003(12):69.