改革土地征收補償制度 提高失地農民收益

□文/付志勇

（西安財經學院 陜西·西安）

改革開放30多年來，伴隨著我國經濟的飛速發展，各行業對土地的依賴性日益增強，土地不但是進行產業建設的必備生產要素，而且隨著土地價格的飛漲，企業固定資產也實現了快速積累、發展壯大。

一、土地征收的概念

土地征收是在特定條件下，國家取得土地所有權的一種特殊方式。而土地征收補償制度則是指在國家實施土地征收后，對被征收方的一種物質或其他形式的“給予”，以減少或消除其因失去土地而遭受損害的一種制度。

在土地征收過程中，按照我國現行的土地征收制度，為了平衡、調整社會成員的個體利益與社會整體利益、眼前利益與長遠利益的關系，我們也有一套土地征收補償制度，在實施中取得了一些效果，但是存在的問題依然突出。由于補償費標準較低且沒有及時、全額發放到農民手中，更沒有為農民謀得較大的利益。絕大多數失地農民的實際生活水平非但沒有得到改善，反而因失去土地而喪失了賴以生存的土壤，老百姓不理解，甚至產生負面情緒，與政府對著干、上訪等現象屢見不鮮。

二、地方政府的賣地沖動

地方政府為了發展本地經濟，擴大當地的GDP產值，增加地方稅收及財政收入，往往打著公共利益的幌子，以極低的土地征收成本將農民承包土地征收為國有，通過土地整理等手段將土地掛牌上市，轉手拍賣出極高的價錢。購買方沖著土地的潛在收益而來，實業搞不成還有現成的土地可以兜底，更何況近20多年來土地價格單邊上揚，土地既可以抵押貸款，其變現性又極強，其在當地政府招商引資時可能已經享受了極優惠的土地價格、稅收減免等措施；地方政府通過招商引資實現了GDP產值的快速增長，通過土地拍賣增加了地方財政收入，通過賣地實現了城市框架的快速擴大，道路、水電等基礎設施的同步推進，也為下一輪“賣地”提供了客觀條件。

需要指出的是，土地財政的主要構成是土地出讓金以及建筑稅、房地產稅等稅收。土地出讓金是今后若干年的土地使用權價格，實際上是政府向企業一次性收取若干年的地租。土地財政實質上是一種透支未來的發展方式，潛藏著政府的信用危機和金融風險。

三、現行征收補償制度的不合理性

土地價格的飛漲并沒有給廣大失地農民帶來資產的增值以及穩定的后續收入?，F行征地制度規定的土地補償費和安置補助費標準，一直采用年產值乘以法定倍數的辦法，難以體現科學性，更沒有體現土地的市場價值和日后的升值潛力。比如，一年一畝地比較好的收成也就是2，000多元的產值，30倍也就是6萬元，即使提高補償也不過每畝10萬元。但地塊被征后，一轉手就能賣出幾百萬元。而且征地補償是一次性的，農民往后的生計也沒了著落。

現行立法對土地征收程序規定得也比較粗糙，從征收決定到補償標準和征收爭議的解決等，都由行政機關決定，征收行為缺乏透明度，征收程序不合理，違規征收現象時有發生。此外，現行立法對“公共利益”界定不明，給某些部門或單位權力尋租以借口，導致了土地征收權的濫用?！皬V東烏坎事件”、“湖南株洲強拆自焚案”等，都是由此導致的上訪和群體性事件。

四、改革征地補償制度的號角已經吹響

我國現行《土地管理法》第四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和最高不超過具體地塊被征收前3年平均年產值的30倍。按照上述現行集體土地征收補償標準，國務院發展研究中心最新研究數據顯示，在目前的房地產開發過程中，被征收的集體土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占其中的5%～10%。所以，由征地引發的矛盾自然無法杜絕。

可喜的是，改革征地制度的號角已經吹響，2012年11月結束的黨的十八大也明確提出，要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

2012年11月28日，溫家寶主持召開國務院常務會議，討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《修正案》），同時對集體土地征收補償制度作了修改，還決定將《修正案》提請全國人大常委會審議。

目前《修正案》及對集體土地征收補償制度的具體修改內容尚未正式對外公布，但許多業內人士、專家教授都對方案進行了大膽的推測。

中國農業大學土地資源管理系朱道林教授在接受《中國建設報》記者采訪時指出，此次修改可能多半針對的是提高集體土地征收補償標準問題。另外，在具體的補償方式和結構上也可能將進一步完善，資金補償、安置補償今后或將分離，此前一次性發放征地補償款的征地補償結構或將徹底改變。

北京大學法學院教授姜明安及北京大學法學院教授王錫鋅均表示，修正案（草案）獲通過，“是農村集體土地征收補償條例推進到了關鍵性的一步”。姜明安稱，農村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國有土地上房屋征收復雜很多，包括城鄉接合部、鄉鎮、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見。

姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛賣給開發商，價值600萬元，巨大的價差導致了矛盾頻發。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農民一畝地能拿到60萬的征收補償。

五、改革征地制度的具體措施

1、嚴格確定征地的公益性。確屬國家基礎設施、基本建設的公益項目要嚴格限定征地范圍、補償標準；對于屬盈利性目的的用地不得動用國家權力征用，要采取市場化操作模式，在被征地農民自愿、合理補償的前提下實施征地行為。

2、保護被征地農民的知情權、參與權、上訴權。目前執行的“告知、確認、聽證”和“兩次公告、登記”程序是行之有效的，但還可以增加公開內容，比如土地定級估價成果和區片綜合地價等。同時，還應當賦予被征地單位及農民上訴權，協商不成的，可以直接向法院起訴，尋求司法保護。

3、加強監督，實現征地、供地的有機銜接。目前實行的土地審批程序是“征供分離”，征地權在省級以上政府，而供地權基本在市、縣政府。但由于存在利益沖突，侵害被征地單位及農民權益的在市、縣等地方政府，所以要加大對征地、供地環節的監督，若出現雖征地方案獲批、但供地環節發生爭議時可暫緩供地，有效保障被征地單位（個人）的合法利益。

[1] 洪奕宜.提高農民土地增值收益比例征地應引入市場機制.南方日報，2013.1.20.

[2] 肖正華.集體土地征收補償制度調整.中國建設報，2012.12.5.

[3] 孫雪梅.土地征收補償制度將修改補償標準可能提10倍.京華時報，2012.11.