我國財政赤字問題分析

□文/陸麗俐

（中國人民大學勞動經濟學專業2009級 北京）

一、財政赤字的定義

財政赤字是財政支出大于財政收入而形成的差額，因為在會計核算的時候用紅字來標記，所以稱為財政赤字。它是宏觀經濟中的一個重要指標，反映著一個國家政府的收支平衡情況。財政赤字是財政收支未能實現平衡的一種表現，就現在來說，財政赤字已經是一種世界性的現象，全球沒有幾個國家不是財政赤字的。赤字財政即預算赤字，顧名思義，指某一個國家的政府在每個財政年度開始之初，在編制預算時就是收入小于支出，在收支安排上就有赤字。若在最后決算中，收入大于支出，則成為財政盈余。

從口徑上來說，由于中央財政和地方財政是相對獨立的，因而存在兩種不同口徑的赤字：一種是指中央財政收入和支出的差額，就是收支差額；另外一種是將中央財政赤字扣除地方結余，這也是我們通常所說的財政赤字。根據我國的預算法，地方財政預算和決算要保持盈余，因而第一種口徑產生的赤字大于第二種口徑產生的赤字。

從產生赤字的經濟背景和原因來說，財政赤字又分為結構性赤字和周期性赤字。結構性赤字是指發生在充分就業水平條件下的赤字，是由政府財政政策的變量決定的，體現財政政策對經濟的影響。周期性赤字是由于經濟周期性波動而引起的，隨經濟周期波動而增減。結構性赤字是擴張性財政政策的結果，而周期性赤字是經濟衰退的結果和表現。區分結構性赤字和周期性赤字，對于判斷產生赤字的主要原因和對政府的財政決策具有重要的指導意義。

二、我國財政赤字產生的原因

自建國以來，我國一直堅持“收支平衡、略有結余”的方針，按當時的統計口徑，從1950年到1978年，我國有10年發生過財政赤字；而從1979年至2011年32年間，除了1985年外，按照現行口徑計算，每年都有財政赤字，甚者在2010年，中國更擴增財政赤字至10，500億元，創造了建國以來之最。對于我國來說，財政赤字產生的原因主要有如下兩個方面：

（一）財政收支是否平衡與我國的經濟體制密切相關。我國由于以前經濟基礎薄弱，經過這么多年的努力，經濟才發生了突飛猛進的發展。在經濟發展中，“改革”做出了突出貢獻。眾所周知，政府要實施各項改革措施都需要大量的人力、物力，所產生的額外開支對財政的壓力非常大；同時，從收入上，為了追求經濟穩定，保證民眾征收，財政收入沒有大幅增加，在這種情況下，赤字是難免的。

（二）人口數量和經濟結構等因素也是我國產生財政赤字的重要原因。我國擁有超過13億人口，并且從經濟結構來講，農業比重大，而且農業生產水平比較落后，國家財政要滿足占全球1/5人口的生存、政府機構的正常運行、基礎建設的進行、社會安定團結的維系和科教興國戰略的實施等一系列需求，財政支出屬于剛性增長，調節的彈性和空間非常小，這也是導致我國財政赤字出現的重要原因。

另一方面我們也要認識到，盡管我國的財政赤字和發達國家的財政赤字都是支大于收，但性質上還是完全不一樣的。對于發達國家來說，經濟體制和結構已經相對穩定，市場競爭比較充分，市場成為指揮經濟活動的無形的手。這與我國財政赤字產生的主要原因截然不同，我國的財政赤字在很大程度上是由于經濟改革和經濟發展的代價，并且隨著我國經濟的穩定快速增長和社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，這種改革和發展性質的財政赤字也將隨之逐步縮小甚至消失。

三、我國財政赤字狀況及經濟影響分析

近幾年來，我國經濟保持穩定快速發展，GDP連續多年保持8%以上的增長，我國政府也針對經濟形勢安排了不同的財政赤字規模，采取不同的財政政策和貨幣政策。（表1）國家在安排財政支出時，是根據經濟形勢和以往財政支出情況。一般來說，財政政策和貨幣政策均可分為緊縮性和擴張性兩種，從緊的財政政策，旨在遏制物價快速上漲；寬松的貨幣政策則是為了刺激經濟，拉動消費。根據表1，2007年之前，我國經濟已經持續四年GDP增速達到或超過10%，經濟發展平穩，物價比較穩定，所以國家采取了穩健的貨幣政策和穩健的財政政策。但在2007年，我國物價漲幅明顯比以前提高，股票泡沫逐步出現，同時國際上次債危機爆發，經濟又存在一定的下行壓力，所以國家在2008年度財政政策上，采取了從緊的貨幣政策和穩健的財政政策。到2008年底，由于受到國際經濟危機蔓延傳導影響，導致我國經濟受到了重創，面對復雜的國際和國內形勢，政府大幅加大了財政赤字規模，緊急出臺4萬億經濟刺激計劃，借此來擴大內需和刺激經濟的復蘇，所以2009年采取了積極財政政策和適度寬松的貨幣政策。2010年全球經濟在持續復蘇中，但基礎還不穩固，國際環境也比較復雜，部分歐洲國家還在被財政危機圍困，基于此，我國政府繼續加大中央財政赤字規模，財政赤字預算達到歷史上最頂點的 10，500億元，同時代發2，000億元的地方債務，財政赤字率也達到最高峰值2.8%，延續實行積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，這讓我國成功擺脫了國際金融危機的負面沖擊。2011年受到前兩年適度寬松的貨幣政策和4萬億刺激計劃影響，我國物價快速上漲，通貨膨脹已經開始顯現，為控制通貨膨脹，國家縮減了赤字規模，將財政赤字率控制在了2%左右；另一方面又考慮到國際經濟還沒有完全復蘇，國內經濟基礎也還不穩固，政府繼續采取積極財政政策，但出乎意料的是，國內物價持續上漲，因此央行連續五次提高利率水平，并第11次上調存款準備金率，貨幣政策也逐步偏緊，轉變為穩健貨幣政策。

表1 （單位：億元）

由此可以看到，采用何種財政政策和貨幣政策，是采取擴張性還是采取緊縮性政策，需要安排多大規模的財政赤字需要具體情況具體分析。在經濟平穩時，安排適當規模的財政赤字規模，采用穩健的財政政策；在經濟衰退時，可以通過安排大規模的財政赤字，采用積極的貨幣政策來促進產出。財政赤字是一把雙刃劍，對經濟有著重要的影響，財政赤字能引起通貨膨脹，甚至國家破產，但是通過財政赤字可以將經濟中未利用或者未完全利用的資源充分利用起來，從而推動經濟的發展。因此，很多國家都會有意識地利用財政赤字來調節經濟發展，通過財政赤字擴大政府支出，實行擴張性財政政策，刺激社會有效需求的增長，我國也不例外。

四、對我國財政赤字的對策建議

（一）理性控制財政赤字規模。我國近五年來的財政赤字占GDP比率一度接近3%的警戒線，但還是未超過國際公認的紅線3%。而且我國盡管赤字規模較大，但由于經濟總量大，并且財稅收入比較大且平穩，因而財政赤字一直處于可控范圍內，不會引起大的經濟問題。但另一方面，我國財政赤字占GDP比率雖然還在安全邊際線之內，考慮到我國還是發展中國家，經濟發展不平衡，面臨的情況也比較復雜，所以更加要防范和化解財政赤字風險，控制規模，加強管理。我國大規模財政赤字，很大程度上屬于經濟改革和經濟發展的代價，但也因為實行分稅制，中央和地方財政稅收分開，很有可能存在地方隱形財政赤字和大量平臺債，存在比較高的風險，因此對于財政赤字規模要慎重，不能單一看到中央財政赤字占GDP的比重，要綜合考慮控制財政赤字規模和財政赤字占GDP比重兩方面因素。

（二）適當降低稅率，而不是一味增收。一直以來，我國盡管持續出現財政赤字，但是中央財政收入也在多數時間是增收的，根據2009年中央財政決算報告，2009年中央財政收入35，915.71億元，比2008年增加3，235.15億元，增長9.9%，完成預算的100.2%。可以看出，即使在經濟極為艱難的時期，中央財政收入也保持超收，對企業和勞動者稅務造成的壓力非常巨大，引起了企業和勞動者的不滿，長遠來看也不利于企業的創新和諧發展。因此，我們應該適當降低稅率來讓企業和民眾得到真正的實惠，特別是注意實行結構性減稅，而不是停留在口頭的減稅呼吁上，須有明確的結構性減稅實施指導細則出臺；再者，通過仔細測算，降低稅率并不一定意味著財政減收。

（三）提升自身管理能力，減少政府管理支出。我國政府管理支出費用滾雪球般的增長，與黨政機關的鋪張浪費不無關系，但一個更重要的原因卻是行政管理部門的“內卷化”困境。“內卷化”意味著政府機構不是靠提高現有組織機構的效能來推動社會發展，而是靠擴大非正式機構，把它們內卷于正式組織之中來行使權力，意味著政府治理結構既沒有突變式的發展，治理效率亦沒有漸進式的提高，而是在一個層面上無休止地內旋、內纏、內耗和自我復制。眾所周知，我國現有約4萬個鄉鎮，大多數配備“七大班子”，包括黨委會、政府機關、紀檢委、人大機關、政協機關和武裝部，顯然，這是正式機構內卷出來的正式機構，根本不具備合理性，而這種疊床架屋、職能重疊的行政管理模式，政府管理費用又焉能不高？這在一定程度上增加了財政赤字壓力，所以應該進入深層次機構改革，以此提升政府自身管理能力，切實減少政府管理支出。

（四）優化財政支出結構，加大政府轉移支付力度。我國財政支出的前三項中，比重最大的是行政管理費，其次是經濟建設費，而直接民生領域的文教、科學、衛生、社會保障支出所占比重最小。統計數據表明，從1982年到2011年，文教、科學、衛生、社會保障支出增長了36倍，而行政管理費則大幅攀升到了76倍。2011年中央財政支出（包括轉移支付方面）用于社會保障和就業、住房保障、醫療衛生、農林水事務總額僅占當年整個支出的10.4%。我國政府提出關心低收入群體的基本生活、以調節社會收入分配為中心，有利于擺正政府在社會分工中的位置，體現在財政支出上，就是財政不能以生產性開支為主，而應該以社會轉移支付和福利支出為主。與國際通行的財政支出理念和標準相比，我國財政支出結構的調整還需繼續推進，應該統籌兼顧，建立符合社會主義市場經濟要求的、科學合理的財政支出結構，集中財力保障和改善民生。

[1] 陳共.財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2009.3.

[2] 韓潔，張旭東，岳德亮.中國擴增財政赤字至9500億創建國60年之最.新華網.