農村公共服務現狀分析

□文/李培霞

（河南新鄉市委黨校 河南·新鄉）

一、農村公共服務現狀

（一）農村公共服務成績

1、教育。兩免一補：免除農村義務教育階段學生的學雜費；為貧困生免費提供教科書；對寄宿學生補助生活費。對6萬所農村中小學進行危房改造，累計改造危房7，800萬平方米。

2、醫療。近3年來，中央投資430億元，支持了2，233所縣級醫院、6，200多所中心鄉鎮衛生院、2.5萬所村衛生室的建設。

3、新型農村合作醫療。新農合2003年啟動，2008年全覆蓋，目前報銷比例大幅提高。2013年新鄉新型農村醫療籌資標準是參合農民每人每年交60元，各級政府補助280元，醫療保障金每人每年340元。資金籌集后對于參合農民實行大病統籌，生病住院可以報銷幾萬元。據調查新鄉市的八個縣的農民全部參加了新農合。有關部門規定，參合農民在鄉衛生院看病報銷90%，縣醫院報銷80%，市醫院報銷70%。住院補償封頂線可提高到15萬元。新農合的成立，減輕了農民的看病負擔。

4、新型農村社會養老保險制度。2009年我國提出要建立新型農村養老保障制度，2012年底達到全覆蓋，比原計劃提前8年完成。

目前，新鄉市8個縣的農民全部參加了養老保險，分三批進行：2009年，第一批：輝縣；2010年，第二批：封丘縣、新鄉縣；2011年，第三批：衛輝市、原陽縣、延津縣、長垣縣、獲嘉縣。年滿60周歲的老人可以領到一份養老金。

5、公共基礎設施建設逐步完善。近幾年，在農村修建了一條又一條公路，解決了行路難問題，實行了村村通工程；推進農村飲水安全工程，農民喝上了干凈的自來水；推進農村電網改造，解決了農民用電問題。

（二）農村公共服務存在的問題

1、教育資源短缺

（1）農村學校數量少。偏遠的山區，小孩上學走很遠的路程，本村沒有，鄰村也沒有，翻山越嶺來回要走5個小時的山路。有的路程比較艱險，需趟水過河，小孩子上學非常艱辛。由于客觀原因，農民居住分散，有的山村只有幾戶人家，每年報名上學的小孩太少，村村辦學校成本太高。財力有限，辦不起。

（2）辦學條件差。據統計，目前我國農村學校還有1，000萬平方米的危房，小孩們在危房里上課很不安全，但是沒有資金拆遷改造蓋新房。有的是豆腐渣工程，財政資金緊張，教育經費短缺，包工頭偷工減料，當地一旦發生強烈地震，后果不堪設想。

（3）教師少。山區有的學校只有一個老師，承擔了所有課程，語文、數學、美術、音樂、體育，所有年級課程全由他一個人講。一個人的精力是有限的，怎么能提高教學質量。

2、醫療資源短缺。目前，有些村衛生室條件簡陋，醫生還是七八十年代的赤腳醫生，很多人沒有從醫資格。技術水平有限，農村居民一旦遇上急病，風險是很大的，弄不好命就沒了。由于農村醫療條件差，大病看不了，小病也經常出現失誤，給農村居民帶來很大傷害。

3、社會保障滯后

（1）醫療保障不健全。新農合2003年啟動，到今年將近10年，目前農村仍然有人看不起病，有病不敢進醫院，原因有兩個：

①墊付資金交不起。目前，生病住院需要墊付全部資金，少則幾千，多則幾萬元。農村有的家庭沒人在外打工，仍然以種地為生，一下拿不出這么多錢。

②自費資金交不起。大病患者必須跑到城市大醫院，而城市大醫院報銷的少，自費資金多，病人往往放棄治療。

（2）養老保障水平低。農村養老保障比過去強多了，過去農民養老保障基本是0，1分錢沒有。新農保建立后，農村老人每月能領幾十元錢。但是，與城市相比差距還是比較大的。城市退休職工每月兩三千元，少則幾百元，一個破產企業的職工退休后也能領到700多元，農村老人的養老金少。農村老人生活苦，生活質量低。

4、公共基礎設施建設滯后

（1）農村公路。目前，全國仍然還有近100個鄉鎮，近4萬個村沒有通公路，交通條件差。建設新農村，必須加強公路建設。

（2）飲水安全工程。目前，中國農村有1億多人口喝不到干凈水，飲用水達不到安全標準。

（3）農村電網改造。目前，農村有些地方，變壓器、電線、電線桿老化，經常停電，不能滿足用電需求。

二、農村公共服務問題產生的原因

（一）政府職能轉變滯后，即經濟建設型政府沒有轉變為公共服務型政府。計劃經濟條件下的政府是經濟建設型政府，而市場經濟條件下的政府是公共服務型政府。在市場經濟條件下，政府應當為全體社會成員提供公共服務，滿足公共需要。從目前的情況看，我國政府仍然是經濟建設型政府，離公共服務型政府的要求差的很遠。財政支出中，經濟建設支出所占比重過大，公共服務支出太少，政府在公共服務方面存在嚴重的缺位。公共服務供給總量不足，公共服務資源有限，而且分配又很不均衡，把有限的資源主要投向了城市，投向農村少。造成當前我國農村公共服務水平低，公共服務相當落后。

（二）各級政府事權與財權尚未統一，縣鄉財政相當困難。1994年分稅制改革，分稅制說白了就是分錢，中央財政分多少錢，地方財政分多少錢，都做了具體規定。這個規定就是75%稅收歸中央財政，地方財政僅占25%，這種分配是很不公平的。中央財政財大氣粗，分錢多；地方財政分錢少，財小事多。農村的公共服務主要依靠縣鄉財政，而縣鄉財政困難，沒有錢怎么去提供公共服務。

（三）城鄉戶籍制度分割。1958年我國實行嚴格的戶籍管理制度，限制農村人向城市流動。農村人祖祖輩輩都是農村戶口，農民子女只有少數考上大學才能轉為城市戶口。城市人世世代代都是城市戶口。城市戶口和農村戶口待遇是不一樣的。城市政府為城市居民提供的公共服務，農村居民是不能享受的。

在《對話》欄目中，有一位農民工站起來提出這樣一個問題，他說，他們夫妻兩個在城市打工已經八九年了，小孩也在城市上學。工作也比較穩定，但由于收入低，兩個人的工資加起來還不到2千元，房價高，買不起商品房。城市低收入家庭可以購買經濟適用房，農民工能不能購買經濟適用房？有關人士回答：目前不能，還需等待一段時間。原因是戶籍制度分割，農民工戶口在農村老家，農業戶口。城市政府為城市低收入家庭提供的住房保障農民工不能享受。

（四）地方政府對農村公共服務重視不夠。

違規建設辦公大樓，行政成本高。對農村公共服務重視不夠。因為財政收入是有限的，行政成本提高了，公共服務水平就會降低。

三、如何完善農村公共服務

（一）深化政府體制改革，強化公共服務職能

1、教育資源。為彌補農村教師的短缺，國家制定了一系列政策。2007年招收了第一批免費師范生：學生在校學習期間免除學費，免繳住宿費，并補助生活費。2011年畢業。按合同規定，畢業后到城鎮學校工作的，應先到農村中小學任教2年。如果不按合同去做，有違約的，必須交違約金。必須退還學校減免的學習費用，4年需5萬元。對免費師范生有優惠也有限制，目的是防止人才流失，壯大農村教師隊伍，提高農村教師素質，農村學校也有好老師，農村孩子也可以享受到優質教育資源。

2、醫療資源。為了解決農村醫生短缺，國家制定了一系列政策。2006年制定了“三支一扶”政策。支醫，國家明文規定：高校畢業生到鄉鎮醫院工作兩年，兩年期滿，考核合格。報考公務員可以適當加分，優先錄用。考研究生加分，到單位評職稱優先。實行這么多優惠政策，目的是鼓勵和吸引更多的高校畢業生到基層醫院工作，為農民服務，推進城鄉醫療資源均等化。

3、社會保障

（1）醫療保障。公立醫院必須改革，體現公益性，不能以盈利為目的。目前改革剛剛起動，在300家縣醫院開始試點。藥品價格要降下來，要逐步實現購銷零差價，進什么價，賣什么價，中間不加成。藥品價格降下來，醫護人員的工資待遇還要提高，待遇的提高主要依靠醫療服務收費，你提供的醫療服務越多，收費越多。掛號費、手術費、護理費都要提高，如掛號費，目前一張普通的門診掛號費幾塊錢，2～10元。今后可能會提高到40、60塊錢，專家門診80、100元。病人仍然只交幾塊錢，剩下的幾十元錢由政府補貼。今后醫院的收入主要以兩個部分構成：醫院收入=政府投入+服務收入。由此不難看出，要從根本上解決群眾的看病貴看病難問題，公立醫院必須改革，加大政府投入。

（2）養老保障。目前，農村養老保險水平低，農村不少人特別是年輕人參保積極性不高，不愿交納養老保險，100元錢也不愿意出。因此，要加大對新農保的宣傳力度，調動農民參保的積極性。

4、基礎設施。以交通為例，過去城市和農村交通是分割的，分別由兩個不同部門管，城市交通由市建委管，農村交通由市交通局管。路途中，倒車、換車次數多，老百姓意見大。交通運輸部的成立，使城市交通和農村交通統一由交通運輸部管理，老百姓坐車方便了。

（二）發展經濟，增加地方財政收入，為完善農村公共服務提供財力保障。完善農村公共服務離不開財政，因此必須大力發展經濟。發展經濟是增加財政收入的根本途徑。發展一二三產業都可以增加財政收入，重點講以下幾個方面：

1、促進房地產業平穩發展。發展房地產業可以給地方財政帶來四種收入：

（1）土地收入。土地是房地產的依托，蓋房離不開土地。政府通過征地可以獲得土地收入。有資料顯示，上海浦東開發區征地就為上海市政府帶來100億的收入。國土資源部統計，目前地方各級政府的土地收入在財政收入中占到40%，有的地方竟然高達80%，成了土地財政。這里需要強調的是土地收入一定要用在農民身上，首先用于失地農民的養老保障、就業保障和醫療保障，使失地農民養老、就業、看病不發愁。不能用于發工資，不能擠占挪用土地收入，國家有明文規定，必須用到農村公共服務上，為農民服務。

（2）契稅。契稅也是財政上的一筆巨大收入。購買房產必須交契稅。首套房稅率1%，二套房4%。

（3）營業稅。購買房產要交契稅，出賣房產要交營業稅。稅收政策包括兩方面：第一，對購買住房不足五年轉手交易的，統一按銷售收入全額征稅，稅率為5%。假定一套房100萬元，征稅 5萬元（100萬×5%=5萬）；第二，個人購買住房超過5年轉手交易的，銷售時按其購銷差價征收營業稅（100萬-80萬）×5%=1萬元。

（4）房產稅。2011年在上海、重慶開始試點。征稅方案是首套房不征稅，對第二套房開始征稅，稅率是0.6%，一套房40萬元，每年交稅2，400元，房產稅每年都要交。今后幾年會逐步推開。征收房產稅，抑制人們多買房，誰的房產多，交稅也多。

另外，房地產業拉動了56個部門的發展，如鋼鐵、水泥、煤炭、玻璃、涂料、家具等56個部門都要向前推進，為地方政府開辟了財源。

當前，房地產調控的目的就是抑制房價過快上漲，過快對經濟會造成很大危害。當然，我們也決不希望房價大幅度下降，房價下降，買房人減少，稅收減少，影響財政收入。因此，通過調控，穩定房價，促進房價合理回歸，促進房地產健康平穩發展，這才是房地產調控的目的。

2、發展高新技術產業。如互聯網、生物醫藥、電子信息等這些高技術產業市場競爭能力強，抗風險能力強，本身有很高的利潤。如阿里巴巴集團，2009年營業收入38億元，凈利潤10億元，交稅2億元。發展高新技術產業，可以增加地方財政收入。

3、發展地方特色經濟。每個地方都有自己的特色，都有優勢產業，因此要發揮各自的優勢，發展特色經濟。如：海南旅游資源豐富，發展旅游業。目前，中央提出要把海南島建成國際旅游島，國際旅游島提出后，到海南旅游的人特別多。2011年海南旅游人數達3，000萬人，旅游業財政收入324億元，占財政收入50%。旅游業成了支柱產業。

河南省地處中原，是糧食大省，被稱為天下糧倉。要把天下糧倉變成中國大廚房。因此，我們對農產品深加工，優先發展食品加工業。目前，河南擁有食品工業企業2萬多家，比較有名的企業，雙匯公司、三全公司、思念公司這些企業效益好、盈利多，為財政提供的稅收多。2010年雙匯公司實現銷售收入506億元，實現利潤100億元，實現稅收15億元，占到漯河市總財政的40%。

綜上所述，只有發展經濟，才能增加地方財政收入。財政有錢了，政府才會拿出一部分搞公共服務。

（三）加快三化協調發展，提高公共服務水平

1、新型城鎮化（新型農村社區）。化的含義就是化掉農村，減少農村人口，使越來越多的農村人口轉移到城鎮，在城鎮居住，新型農村社區是城鎮化的有效載體。幾個村莊整體拆遷，搬到一塊居住，建立新型社區，不僅改善了人們的居住條件，農民住上了新房，而且還提高了公共服務水平。古固寨鎮祥和新村有幼兒園、小學、衛生院、垃圾中轉站、污水處理廠。環境保護搞得好，街道干凈。公共服務設施非常齊全。新型農村社區居民可以享受到更好的公共服務。

這里需要強調的是，城鎮化不能犧牲農業，不能放松糧食生產。農村人口轉移到城鎮居住，把騰出來的住宅基地復耕，種上糧食，確保國家的糧食安全。

2、新型工業化（產業集聚區）。農村人口轉移到城鎮居住，不能在家閑著，必須尋找就業門路。就業是最大的社會保障，有工作就有飯吃。如何解決農村勞動力就業？必須發展新型工業化，建設產業集聚區。長垣被稱為“中國起重機械之鄉”。目前，長垣起重機械產業集聚區，擁有整機生產企業133家，配套生產企業1，200多家。目前，起重機械產業帶動就業6萬人，這6萬人大部分都是土地流轉的農民，從農村轉移出來的勞動力。這些人在產業集聚區就業，收入穩定，月收入2，600元。原來在家種地，1畝地一年的收入才2，000元。企業盈利多，效益好，還為農民繳納了醫療保險、養老保險，減輕了繳費負擔，原來農民在家種地是自己交費，現在企業替他們交了，社會保障更為完善。長垣一位老人講：“他們全家都在城鎮居住，兩個兒子在產業集聚區上班，跟城里人沒什么兩樣，農民市民化了。”

3、新型農業現代化。土地流轉是農業現代化的前提。農戶把土地流轉給種糧大戶。種糧大戶經營幾百畝、幾千畝土地，耕地面積擴大，土地連片，規模化經營，可以實現農業機械化。推廣使用大型聯合收割機，提高生產效率，降低勞動力成本。成本降低，收益提高。過去，有人經常說，種糧不掙錢，為什么？因為種的地太少，種的地多了，規模經營，才能達到規模效益，才能掙錢。山東省有個種糧大戶從農民手中租來1，100畝土地，扣除租金（每畝1，000元）和種糧成本，每年有60萬元的純收入。種糧大戶有錢了，可以把農村的公路修一修，安上路燈，改善交通條件；也可以捐資助學，發展教育。

（四）樹立公共服務政績觀。在對黨政一把手政績的考核上，樹立公共服務政績觀，不僅要看他在任期間人均GDP增長多少，而且要看當地的公共服務質量如何，GDP是政績，公共服務也是政績，這樣有利于領導干部樹立科學發展觀，有利于公共服務建設。

新鄉市委、市政府重視新型農村社區建設，考核干部政績大小的一個標準就是新型農社區建設，哪個地方新型農村社區建設搞得好，哪個地方的領導就會被提拔重用。由于領導比較重視，所以新鄉新型農村社區建設搞得好，在全國比較有名，外地很多人來參觀學習，這與領導重視是分不開的。要搞好某項工作，領導必須重視。

四、小結

通過以上措施不斷完善農村公共服務，縮小城鄉公共服務差距，逐步推進城鄉公共服務一體化。■