城鄉規劃地方性立法探索

□文/唐 英

（新疆財經大學法學院 新疆·烏魯木齊）

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》，針對城鄉規劃管理工作的特點，烏魯木齊市在借鑒相關城市規劃管理經驗的基礎上，起草了《烏魯木齊市城鄉規劃管理條例（草案）》，該草案在理順規劃管理體制、規范城鄉規劃許可程序、遏制規劃違法行為、疏解舊城、發展新區等方面作了明確規定。但是，城鄉規劃管理工作中還存在一些問題，與烏魯木齊市經濟社會發展的要求不相適應，為進一步做好城鄉規劃管理工作，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，對現存問題進行分析，并給出建議。

一、新疆地方城鄉規劃現狀

近年來，在自治區黨委、人民政府的正確領導下，在各地、各部門的努力下，我區工業化、城鎮化進程不斷加快，城鎮化水平穩步提高，全區城鎮化率達到39%，城鄉綜合實力以及區域中心城市的輻射帶動作用進一步增強。各級規劃、建設部門認真履行職責，依法加強城鄉規劃建設管理，城鄉規劃工作取得可喜成績。城鄉規劃不斷完善，《自治區城鎮體系規劃》穩步實施，《新疆沿邊境城鎮發展帶戰略規劃》、《南疆鐵路沿線暨南疆石化產業帶城鎮發展規劃》和《烏魯木齊都市圈規劃》編制工作順利開展，87個市縣城市總體規劃修編全部完成，詳細規劃覆蓋比例不斷提高，城市控制性詳細規劃覆蓋率達到70%以上，所有建制鎮和59.2%的集鎮編制完成了總體規劃，29.9%以上的行政村編制了建設規劃，13個縣完成了以村莊布點為重點內容的縣域村鎮體系規劃編制工作，推進了以村莊整治工作為重點的社會主義新農村建設，村容村貌明顯改善。城鄉規劃管理進一步加強，全面建立了規劃建設項目“一書兩證”許可制度、規劃管理委員會制度，積極推行“陽光規劃”，建立了規劃公示制度和聽證制度，開展了自治區派駐城鄉規劃督察員試點工作，扎實推進城鄉規劃效能監察工作。加大了《城鄉規劃法》和自治區《實施辦法》的宣傳力度，城鄉規劃的法制建設逐步加強。歷史文化名城保護工作取得突破性進展，現有國家歷史文化名城3個、國家歷史文化名鎮2個、國家歷史文化名村1個、自治區歷史文化名城2個。隨著城鄉規劃工作的不斷加強，城鎮體系趨于合理，城鄉面貌發生了明顯變化，區域協調和城鄉統籌進一步發展，城市管理和基礎設施建設水平不斷提高，城市綜合服務功能明顯增強，為全區投資環境的改善和人民生活水平的提高創造了良好條件。但是，城鄉規劃工作中還存在一些不容忽視的問題，與自治區經濟社會發展的要求不相適應。

二、規劃編制體系存在的問題

（一）管理調控職能集中力度不足。在一些地方政府的城鄉管理規劃中，存在一些政府部門為了減輕管理強度，而將城鄉規劃的職能下放到區縣政府，導致出現同樣的政策在不同地方的實施完全不同，甚至有的地方多頭審批卻管理方法不同，從而造成城鄉管理調控職能失穩，不能發揮其應有的價值。

（二）規劃監管制度不完善。各地方政府往往存在重規劃而輕監管的現象，對監管體制不夠重視，使得規劃監管體制不夠完善。許多政府并沒有設立科學的多層監管體系，各管理部門之間也基本各自為政，缺乏應有的聯系和溝通，使得對城鄉規劃的監管了解不夠全面，對違反規劃體制的行政部門或個人也缺乏相應的追究制度，行政糾錯制度也不夠健全，對群眾檢舉的管理辦法也不夠重視。

（三）鄉鎮規劃不夠合理，機構不健全。鄉鎮的規劃一直沒有受到地方政府部門的足夠重視，特別是在一些偏遠地區和中西部地區，鄉鎮發展比較落后，政府部門缺乏科學規劃的積極性，對鄉鎮的規劃存在應付了事的態度，設置的規劃機構和監管機構不健全，也缺乏相配套的專業管理人才，管理水平普遍較低，在一定程度上阻礙了鄉鎮規劃的發展。

（四）城鄉規劃編制工作滯后于城鄉建設發展需要。受領導重視程度、規劃編制技術力量和地方財力等因素的影響，大多數市縣未按要求將城市規劃編制和管理經費納入公共財政預算；部分地、州還未開展地州城鎮體系規劃編制工作；控制性詳細規劃覆蓋率和儲備量遠遠不能滿足城市快速發展的需要；全區共有20%的鄉（集鎮）和60%的行政村沒有編制鄉（集鎮）和村莊規劃。

（五）工業園區的設立、規劃編制、實施管理不規范。一些市縣未經自治區人民政府批準，擅自設立工業園區（開發區），未經法定程序批準，擅自擴區或改變區位，大部分工業園區（開發區）規劃未按法定程序及時報送自治區人民政府審批；個別城市將工業園區（開發區）規劃管理權下放給工業園區（開發區）管委會，違反了城市規劃集中統一管理的規定。

（六）規劃管理缺乏相應的保障機制。

城鄉規劃的實施在很大程度上依賴于規劃管理的職能執行，但目前我國的城鄉規劃在實施過程中往往存在這樣或那樣的問題，其根本原因就是規劃管理缺乏相應的保障機制。分析在城鄉規劃中出現的一些問題，我們不難發現，目前對于城鄉規劃的研究大多從規劃實施管理角度對規劃實施過程中的相關問題進行有關探討。這個角度多偏重于案例分析，尋求規劃實施管理過程的不足，常常涉及到管理體制、機制和制度等相關問題。

三、對進一步加強地方城鄉規劃的建議

當前，新疆經濟改革體制正在逐步改善，城鎮化進程與城鄉規劃工作也面臨著新的形勢和要求，迫切需要對現行的城鄉規劃法律制度加以完善。城鄉規劃的地方立法往往由于部門利益沖突、立法創新不足、條文操作性不強等原因，造成城鄉規劃地方立法形同虛設。本文就完善城鄉規劃地方立法提出幾點建議：

（一）克服部門利益傾向。防止和克服“部門權力利益化、利益法定化”，在立法過程中，著眼于全局利益和人民的根本利益，注重“立法決策同改革決策、發展決策相統一”的原則，以法律法規為依據，認真做好協調把關工作。應堅持權力與責任相統一原則，對行政機關的管理行為、服務責任盡可能做出明確、具體的規定。例如在《條例》立法過程中有些部門希望把一些相關的專項規劃羅列出來，比如“風景名勝區、無形文化保護、工業和信息產業規劃”等加入到規劃條文中，顯然規劃法調整的對象是在城鄉規劃確定的規劃區內，雖然這些大部分都在規劃區的范圍內，但是有些行業的法律法規已經規定了，條例中就不應該再重復。

（二）實行民主立法，提高立法工作透明度。科學立法、民主立法，是完善中國特色社會主義法律體系、加快建設社會主義法治國家的必然要求。地方立法是關系到規范政府和公民行為的重要決策，要逐步建立法規草案公開制度，通過各種途徑爭取各行各業的意見，城鄉規劃是一項公共政策，涉及更多人的利益，應在立法階段征求專家、政府、設計人員、市民的意見。提高對權力機關在疏浚表達、合理平衡社會利益方面重要性的認識，樹立其權威性和公信力。各級政府要切實將涉及社會利益、人民普遍關注的重大事項，及時提請國家權力機關討論審議，依法做出決定，將向人大負責，受人大監督，并將其落實到改革發展的重大決策和社會利益有效表達、合理平衡中去，防止政府及其部門壟斷、阻塞社會利益表達渠道，甚至以部門既得利益代行國家權力機關。

（三）嚴格實行地方性法規備案審查制度。地方性法規、規范性文件備案審查制度，是憲法、法律賦予各級人大常委會的一項重要法律監督職責，是人大常委會法律監督的基本形式。建立地方性法規的備案審查制度，有利于杜絕部門保護主義，同時有利于階段性法律法規的清查，提高法規質量。由于法規、規范性文件、政府文件的時效性，在實際工作中，城鄉規劃主管部門的工作人員都無法一一解答各種法規及規范性文件的具體來源及其是否還有效，因此建議地方城鄉規劃主管部門應該加強地方性法規的備案審查制度，加強清查力度，對法規進行經常性的清理、修改、補充和廢除。

（四）建立規劃信息管理平臺。未來城鄉規劃管理將充分利用最新的科技成果，在完善規劃管理辦公自動化的基礎上，從辦公模式和辦公理念上提升城鄉規劃的管理水平。以城鄉規劃信息資源“共建、共享、共用”為目的，對不同數據來源的地理信息、規劃成果、管理信息（規劃審批及許可）和公文信息等規劃資源進行全面的匯交，建立城鄉規劃系統一體化的規劃信息匯交查詢系統。這一點《城鄉規劃法》第十條也提出要強化采用先進的科學技術。

（五）強化城鄉規劃的監督、監管機制。加強對政府及其所屬部門的違法查處，實施規劃驗收制度。各級城鄉規劃及國土資源行政主管部門必須要嚴格執法，堅持公開通報和掛牌督辦典型違法案件；對違法嚴重地區的政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員嚴肅追究責任。規劃驗收制度應改變規劃只在前期介入的現狀，增加項目建設過程的監督以及增加規劃建設完工后驗收認可，對不按規劃許可建設或違反規劃許可進行的建設項目不予竣工認可。關于竣工驗收及材料報送，《城鄉規劃法》也有相關的規定。

（六）健全城鄉規劃反饋體系。建立動態的自我反饋機制，對城鄉規劃的編制、實施、修改、管理、基礎研究等情況進行動態跟蹤和評估，根據城鄉規劃的具體實際情況，及時修正、調整下一年度城鄉規劃實施計劃。

四、結語

新疆是我國少數民族聚集地區，對民族自治地方的資源配置、利益平衡問題，應當由我區的自治地方的立法機關立法決定，應對自治州、自治縣的自治條例和單行條例的效力給予充分的尊重。做好城鄉規劃工作功在當前，利在長遠。從地方立法主體而言，許多涉及本地基本利益、長遠利益的政策，同樣應由立法機關以地方性法規的形式加以確認，以使其具有較高的法律效力和一定的穩定性。在立法過程中應結合自身地域特點和規劃管理要求，加強對城鄉規劃地方立法的研究，制定可以滿足當地需求的地方性法規。探討如何建立適應本土發展的城鄉規劃管理體制，建立一套切實可行的、完善的地方城鄉規劃法律法規、技術標準體系，為促進新疆經濟發展和社會穩定而努力。

［1］中華人民共和國城鄉規劃法［Z］.法律出版社，2007.

［2］認真貫徹《城鄉規劃法》開創城鄉規劃工作新局面——建設部城鄉規劃司司長唐凱答記者問［N］.中國建設報，2007.11.20.

［3］邱建林，蘇自立，盧濤，謝力.統籌城鄉背景下的城鄉規劃地方性立法探索——以《重慶市城鄉規劃條例》為例［J］.城市規劃，2010.1.

［4］楊君杰.城鄉規劃地方立法研究［D］.昆明理工大學碩士學位論文，2011.

［5］王凱，李浩，徐澤，馬嵩.城鄉規劃法實施評估及政策建議——以西部地區為例［J］.國際城市規劃，2011.5.