公益訴訟，任重而道遠

一雙又一雙手齊刷刷地伸向蔚藍的天空，在眾多力量的推動下，編織陽光公益訴訟的夢想，公益訴訟的天窗終于打開了，法治的陽光照進了公益訴訟，我們仿佛聽到了民眾借此表達訴求、維護公共利益的腳步聲。對公益訴訟制度的期許我們通過一個立體、喜慶而又沉甸甸的“公”字，以嚴肅而又不失活潑的方式呈現在讀者面前。“公”是《民主與法制》第二期聚焦的關鍵字。

1996年，福建龍巖人丘建東，因當地電信部門沒有執行夜間長途電話半價收費的規定，將電話局告上法庭，從而拉開了我國公益訴訟的序幕。

此后，越來越多的公民、律師以及社會組織加入了公益訴訟的行列，為公益而戰。然而，由于這些社會力量缺乏作為法律主體起訴的依據，大多被法院拒之門外。

公益訴訟的法律缺失所帶來的惡果是，近年來環境公共事件、食品安全公共事件頻頻發生。從紫金礦業污染事件、三聚氰胺奶粉事件到渤海蓬萊油田溢油污染事件，幾乎每一起公共事件的背后，都可以看到一群受害者無助的眼神和無奈的表情。

2012年2月，民主與法制網與中國訴訟法學研究會曾共同舉辦了“2011年中國十大公益訴訟”評選活動。來自北京大學、清華大學、中國政法大學、中國社會科學院法學研究所的專家學者共同參與評選，備受社會關注和好評。

2013年1月1日正式施行的《民事訴訟法》修正案有望改變這一切。該法首次增加了有關公益訴訟的條款，規定對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

對于這個規定，有業內人士稱，為公益訴訟打開了一扇門。但由于規定對公益訴訟訴訟主體限制過多，更多的人則認為，這次公益訴訟入法對公益訴訟來說只是一個嶄新的開端，中國的公益訴訟之路依然任重而道遠。

如潮的公益訴訟

北京律師甘清洪終于得以在一年中最寒冷的季節里精心準備一場起訴。這場被他稱為“典型的公益訴訟”，目標直指深圳市的一家百貨公司。一個月之前的某一天，甘清洪在深圳這家百貨公司購買了“鹽帶殼杏仁”和“鹽杏仁”各一包，共計27元。兩包產品的配料主料介紹均為“美國大杏仁”，實際上卻是美國扁桃仁。

盡管堅果協會隨后連續通過官網發布聲明，強調美國扁桃仁在我國被誤譯為“美國大杏仁”是由于歷史、認知等多方面原因造成，而非食品企業的過錯。但在甘清洪看來，這個解釋有嚴重誤導消費者之嫌——二者分別屬于不同的植物——扁桃和杏。

在意識到這個事件關系到國人的消費知情權后，甘清洪決定討個說法：“用扁桃仁冒充大杏仁本身沒什么大不了的，但一想到全國成千上萬家百貨公司都這么干，我就坐不住了，一定要打一場公益官司。”

有人對此作了較為精確的解釋——對于違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，由國家機關、社團組織或者個人向法院提起民事訴訟，這種訴訟的目的是為了維護國家利益或者不特定多數人的利益（即公共利益）。

北京律師李樹亭告訴記者，和普通的民事訴訟相比，公益訴訟最大的特征就在于，起訴者的根本目的不是為了個人利益，而是旨在惠及大眾，此類官司在西方法治國家被稱為“公益訴訟”。

李樹亭認為，在2013年1月1日新的民事訴訟法實施前中國沒有公益訴訟制度，與之有關聯的則是現行《民事訴訟法》第55條所規定的“集團訴訟制度”。按照該條規定，如果民事訴訟標的是同一種類，當事人一方人數眾多且在起訴時未確定，法院可以發出公告說明案情，通知權利人到法院登記。登記的人可以推選代表進行訴訟，訴訟結果對于所有登記的當事人有效。當時未登記者只要在訴訟時效內提起訴訟，也適用這—結果。即便如此，由于各種司法之外的原因，“集團訴訟”制度很少被中國法院采用過。

1996年1月，福建省龍巖公民丘建東以公用電話亭未執行原郵電部夜間長話收費半價規定，起訴福建龍巖市街頭公用電話亭及郵電局，多收0.6元長途電話費，要求加倍索賠，索賠金額為1.2元。

這場被媒體稱之為“一塊二”的官司，開啟了中國公益訴訟的序幕。同時，邱建東也被人們稱之為“中國公益訴訟第一人”。此后，有更多的人前赴后繼，加入了公益訴訟的行列。

2005年4月15日，河南律師李東照、任誠宇狀告深圳龍崗公安分局在轄區內懸掛“堅決打擊河南籍敲詐勒索團伙”字樣的橫幅，侵犯了其名譽權，鄭州市高新區人民法院受理了此案。5月1日，深圳市公安局龍崗分局召開新聞發布會，對自己的行為表示歉意。2006年2月初，在法院的調解下，雙方當事人自愿達成協議：被告深圳市公安局龍崗分局向原告、河南籍公民任誠宇和李東照賠禮道歉。原告任誠宇、李東照對被告深圳市公安局龍崗區分局表示諒解，原告自愿放棄其他訴訟請求。

2001年下半年，股民對“億安科技”因虛假陳述而遭受損害，提起了證券民事賠償訴訟案件。

這是中小投資者狀告上市公司因民事欺詐要求賠償的典型案例，這次訴訟采用了原告人數固定的共同訴訟形式，在起訴后沒有辦理委托手續的其他受害投資者不能加入此案的訴訟。此次原告人數為363人，除了普通投資者，還有南方某家機構投資者。此次訴訟共有7個被告，除欣盛、中百、百源、金易四家投資顧問公司外，還有億安集團、億安科技、羅成（曾經擔任億安集團和上市公司億安科技的法人代表），是當年非常典型的公益訴訟案件。然而，此案最后以北京、廣州兩地法院“暫不受理”而告一段落。

事實上，除個別公益訴訟案件外，大多數公益訴訟都成了“懸案”。

公益訴訟風起云涌的同時，也有法律學者指出，因為上述案件的原告都屬于與案件有“直接利害關系”，所以嚴格來講，還不能算是真正法律意義上的公益訴訟。

真正為公益訴訟破冰的是檢察院。1997年，河南省方城縣檢察院為原告，起訴該縣工商局和湯某，要求法院撤銷兩者之間的門面房買賣協議。其理由是縣工商局以遠低于市場價的價格出售門面房給湯某。這一案件得到了法院的支持并勝訴。由于該案意義重大，被寫入了民事訴訟法學的教材中。

星星之火，可以燎原。此后，—些地方先后出現了零星的以檢察院為原告的案件。如2002年浙江浦江縣檢察院就向法院起訴，稱該縣的良種場房地產買賣損害了國家利益，要求法院判決拍賣行為無效。據河南省檢察機關統計，從1997年到2007年，該省各級檢察機關民行檢察部門，共辦理公益訴訟案件1572件，其中直接起訴就有242件。

一場公民法律行動的勝利

2013年1月1日，《民事訴訟法》修正案開始正式實施。公益訴訟的內容被寫入，成了這次《民事訴訟法》修改最大的亮點。這一制度的確立被媒體譽為繼法律援助之后的又一“民生工程”。

該法規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。個人完全被排除在公益訴訟的門檻之外。但是，媒體普遍認為，公益訴訟制度發展的每一步，都離不開公民個人、律師和民間組織的合力推動。正是公民個人、律師和民間組織在公益訴訟發展的道路上一點一滴的努力，推動著法律的完善和進步，從而影響了我國的法治進程和社會進步。從某種意義上可以說，公益訴訟制度的最終確立是一場公民法律行動的勝利。

青年法律學者郝勁松，是公益訴訟歷程中不可不說的一個人物。

作為“復式訴訟”理論的倡導者，郝勁松先后7次提起帶有公益性質的訴訟，狀告壟斷企業集團及相關部委，特別是跟“鐵老大”的多次叫板。

2004年夏季的一天，郝勁松在火車上用餐，購物索要發票未果。于是，他在4個月內連續三次把“鐵老大”——鐵道部告上法庭，最終北京鐵路法院判決郝勁松勝訴。這一判決促使鐵道部向全國各鐵路局發出《關于在鐵路站車向旅客供餐及銷售商品必須開具發票的通知》，結束了中國列車服務不開發票的歷史。

2003年2月，同樣從事法律工作的杭州律師金奎喜路過西湖，驚訝地發現湖畔正在興建一所規劃面積在2萬平方米且與西湖景觀毫無關系的老年大學。金奎喜認為此舉違反了《杭州西湖風景名勝區保護管理條例》，極大地破壞了西湖周邊景物的原有生態。于是，他以市民身份將批準建設老年大學的杭州市規劃局告上了法庭。

雖然此后兩級法院都以起訴人不具備起訴資格為由作出了此案不予受理的裁定，但本案所具有的特殊意義引發了社會各界尤其是法學界的一場關于公益訴訟問題的大討論。

2005年，以全國律協發布《公益訴訟蘇州宣言》為標志，將公益訴訟的發展掀起了一個小高潮。隨之而來的是一批公益律師投身公益訴訟之中。

2005年3月，律師胡鳳濱以只走了300米就收10元費用為由狀告首都高速公路發展有限責任公司，要求被告返還其10元錢并從此停止不合理收費的行為。該案一審原告敗訴。2005年10月，胡鳳濱又將北京市發改委告上法院，請求法院判令北京市發改委履行法定職責，對首都機場高速公路違規收費的行為依法進行查處。一審原告也敗訴。

2005年6月，網絡上一篇介紹牙防組的文章引起了身為清華大學法學博士和律師的李剛的注意。隨即，他對牙防組進行調查，發現了更大的問題：它是衛生部設置的臨時機構，卻從事認證并使用認證標志，這是違法的。它的論證不具有中立性，誤導消費者。

于是，李剛以一位普通消費者的身份將樂天木糖醇口香糖的生產商、銷售商、全國牙防組以及衛生部推上被告席，狀告全國牙防組違法認證，生產商虛假宣傳。

雖然李剛向國家認監會投訴并三次向法院起訴都無功而返，但市場上已經看不到打著全國牙防組認證標志的產品。同時，法院向國家認監委、衛生部發出司法建議函，認監委和衛生部共同作出了要求牙防組停止違法認證的處理決定，并著力推動建立我國口腔用品認證制度。

在這場法律運動中，民間機構同樣發揮了重要的作用。

2011年6月，由于五千多噸重度化工廢料鉻渲被非法丟放，造成云南曲靖麒麟區三寶鎮、茨營鄉、越州鎮附近山區以及三寶鎮、張家營村一處100立方米左右的積水潭遭到鉻污染，并威脅到珠江源頭南盤江的水質安全。這起重大污染事件的肇事者，就是云南陸良化工實業有限公司。污染事件發生后，民眾損失怎么賠？環境損失怎么辦？誰來提起這個訴訟？受污染民眾束手無策。這時候，民間環保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會挺身而出，就鉻渣污染事件，向曲靖市中級人民法院提起了環境公益訴訟，并獲得立案。這起由草根民間組織提起的環境公益訴訟因為獲得立案，被稱為公益訴訟里程碑式的案件。

公益訴訟入法僅僅是開始

2005年11月，中國石油天然氣公司吉林分公司雙苯廠發生劇烈爆炸并引起大火，導致100噸苯類污染物進入松花江水體（含苯和硝基苯，屬難溶于水的劇毒、致癌化學品），導致江水硝基苯和苯嚴重超標，造成整個松花江流域生態環境被嚴重破壞。

次月，北京大學法學院賀衛方、甘培忠等3位教授及3位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境民事公益訴訟。案件最終被不予受理。而這起訴訟如果發生在2013年1月1日公益訴訟入法后，又會是怎樣的一個結果呢？

不客氣地說，北大師生的情況可能仍不樂觀。根據《民事訴訟法》修正案的規定，公益訴訟固然是師出有名了，污染環境也明確寫入公益訴訟的范圍。可是，到底什么機關和組織可以提起公益訴訟，目前仍不清楚。而唯一清楚的是，無論是以自然物名義還是以個人名義，北大師生都沒有權利提起公益訴訟。

在西南政法大學民事訴訟法教授馬登科看來，“公益訴訟入法，僅僅是個開端，還有很多問題等待進一步研究和規范”。

馬登科一口氣提出了一連串問題：比如原告的主體資格，現在個人被排除，那哪些機關、組織是適格的主體？如果規定的機關失職或發生爭權怎么辦？提起公益訴訟，是否可以提起賠償性訴訟和禁令性訴訟？如果提起賠償性訴訟，對方能否提起反訴？公益訴訟中的法官處于完全中立地位，司法能動性如何體現？公益訴訟中的特殊訴訟規則，如證據規則該怎樣運用等。

對包括哪些機關、組織是適格的主體等等上述問題，輿論將希望寄托于司法解釋。

有學者建議，在主體方面，最高人民法院可適當作出從寬解釋并允許各級法院進行進一步探索；在程序方面，應當在準用普通訴訟程序之外就特殊事項作出特別規定；在舉證方面，適當引入舉證責任倒置規則，合理平衡原被告之間的舉證負擔，并適當強化人民法院的調查取證義務，甚至引入“專門調查委員會”機制；在判決執行方面，應建立未起訴的利害關系人申請適用判決機制。

最高人民法院應用法學研究所所長、最高法民訴法修改研究小組辦公室主任孫佑海則在《中國環境報》發表署名文章表示，此輪的《民事訴訟法》修改對于公益訴訟制度的規定將先集中解決制約公益訴訟開展的瓶頸問題，規定公益訴訟的起訴條件，處理案件范圍、原告資格兩大問題。至于公益訴訟的其他問題，留待以后總結經驗后逐步規范。

清華大學法學院教授、中國民事訴訟法學研究會會長張衛平說，近十門年來，公益訴訟一直是社會關注的熱點問題。公益訴訟首先需要界定的是，哪些糾紛所引發的訴訟屬于公益訴訟？現在具有共識的是因破壞環境、環境污染以及侵害消費者利益所發生的糾紛提起的訴訟應當屬于公益訴訟。關于國有資產流失是否屬于公益訴訟，是否可以通過公益訴訟的方式予以維護，仍然存在爭議。

由此看來，我們不得不承認，一部確立了公益訴訟的法律規定不能只是“看起來很美”，要把它真正落到實處和良好運轉，的確任重而道遠。雖然公益訴訟是保護公共利益的最后途徑并非唯一路徑和最佳路徑社會顯然暫時不宜寄予太高期望。“在公益訴訟制度還不完善的情況下，事先預防才是保護公共利益的最佳方式，公權力機關在作出公共決策時就應該充分考慮保護公共利益。”—位法律工作者建議。