民辦高等教育中的公私合作伙伴關系

摘 要： 公私合作伙伴關系產生于新公共管理浪潮，該關系致力于充分發揮公共部門與私營部門的優勢，從而提高公共產品服務的質量與效率。作為準公共產品服務，我國民辦高等教育領域已經出現了公私合作伙伴關系的多種形式，主要表現在產權、融資和運營三個方面。隨著我國政府公共服務職能的日益凸顯，公私合作伙伴關系對破解我國民辦高等教育發展中的難題，乃至探索高等教育發展的第三條道路，均將發揮積極作用。

關鍵詞： 民辦高等教育；公私合作伙伴關系；政府；民辦高校

中圖分類號： G640 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2013）04-0039-04

目前，民辦高等教育依然面臨著巨大的發展瓶頸，招生規模的限制、辦學經費的不足、教職員工福利待遇問題、教師學術發展的局限性，這些都削弱了我國民辦高校辦學的靈活性與積極性。究其原因，眾說紛紜，但政府對民辦高等教育的管理較為剛性是一個不容忽視的事實。本文擬將公私合作伙伴關系引入我國民辦高等教育管理中，分析公私合作伙伴關系在民辦高等教育中產生的動因，闡釋公私合作伙伴關系在民辦高等教育管理中的具體實現形式，破解我國民辦高等教育發展中的難題。

一、 公私合作伙伴關系簡述

公私合作伙伴關系是目前公共產品以及準公共產品領域比較流行的治理方式，該方式是強調在產品（服務）的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構作用的行動。總體而言，公共部門和私人部門都承擔著重要的角色[1]4。美國民營化專家薩瓦斯認為可以從三種意義上使用公私伙伴關系這一術語。首先是廣義界定，指公共和私營部門共同參與生產、提供物品和服務的所有安排。合同承包、特許經營、補助等符合這一定義。其次它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目。再次，它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。在第三種情形下，公司已經超越了其在市場中的一般角色，介入到學校、就業培訓、市區復興、城市再開發等領域。政府也不再限于征稅員和傳統市政服務提供者的角色，變成了一個不動產開發者、商業信貸者，如此等等。宗教和非營利組織的領袖利用他們的號召力和與社區的密切關系參與這種合作[1]105。

公私合作伙伴關系初現于食品、衛生、醫療、保險、公路建設等一系列與公共服務相關的領域，這種合作對于改善公共服務、優化社會資源配置、提升政府公共管理水平已經初顯成效。而在教育領域，公私合作伙伴關系最早出現在基礎教育領域，這可能與基礎教育的規模較大且公益性程度較高有關。為了解決教育經費和提高教育質量，急切需要利用私營部門優化改善辦學條件和辦學質量。一般說來，基礎教育的公私合作伙伴關系有以下幾個特征：私營部門投資并提供非核心服務；政府提供核心服務；政府和私營部門簽署長期合同，一般為25—30年，合同詳細規定了私營部門所提供的服務質量應該達到的標準；服務合同屬于捆綁性質；服務達到標準后方可向私營部門支付經費[2]。公私合作伙伴關系同樣也被運用于高等教育領域，澳大利亞南昆士蘭大學和斯威本科技均在教育設施建設中使用過公私合作伙伴關系[2]。

二、 高等教育公私合作伙伴關系的動因

公私合作伙伴關系在高等教育領域的出現，根本在于高等教育的準公共產品屬性。高等教育的準公共產品體現在兩個方面——有限的非排他性和有限的非競爭性。有限的非排他性方面，主要集中表現在高等教育消費的排他性和機會的非排他性。高等教育不屬于義務教育階段，個人必須付款方能消費，否則將無法獲得高等教育的機會，這也是部分貧困學生無法繼續深造的主要原因。然而，接受高等教育又是每個公民應有的權利，即國家為每個公民提供接受高等教育的機會，鼓勵每個公民繼續深造，不斷提升個人的受教育水平，因此從機會上來看，高等教育又具有非排他性。有限的非競爭性方面，主要集中在高等教育消費的非競爭性和機會的競爭性上。高等教育要實現大眾化與普及化，必須保證有越來越多的普通大眾能夠接受高等教育并能承受高等教育服務產品成本，這就意味著高等教育將朝著多層次、多類別的方向發展，以滿足不同人群對不同高等教育的需求。但畢竟高等教育不是義務教育，能夠接受高等教育的公民占所有人口總數的比例仍然是少數，尤其是接受優質高等教育的公民，不得不面對嚴峻的競爭和殘酷的淘汰，這也體現出了高等教育機會的競爭性。

高等教育公私合作伙伴關系中私營部門的投入表現為多種形式，如學生家長為學生支付的學費、項目贊助、委托項目、研究成果出售、服務創收等。還有一些比較特殊的投入方式，如債券、博彩、招股等。私營部門在高等教育投入方面的參與方式還包括捐贈，它有兩種參與方式，第一種是零參與。如美國對捐贈高等教育的私營部門給予免稅優惠，但是捐贈者不能干涉高校對贈款的使用；也有對捐贈者的特殊優惠政策，如哈佛大學規定，捐贈者有一定的入學優先權；還有就是捐贈者參與獲利的分配。第二種參與是提供贊助，“我出力，你出錢”。這種參與是帶有目的性的。購買也是私人參與的一種方式，如交納學費，即個人消費教育的投入；還有簽訂契約，以貿易形式提供教育服務等[3]。概而言之，高等教育公私合作伙伴關系的類型是一個無窮解。高等教育公共合作關系的表現形式無外乎公共部門與私營部門通過合同的形式提供高等教育服務，這些形式包括公共部門與高等教育機構之間的合同，高等教育機構與外部供應商之間的合同以及高等教育機構內的合同，在這里的高等教育機構包括公辦非營利性高等教育機構、私立非營利性高等教育機構以及私立營利性高等教育機構[4]。而我國民辦高等教育恰好屬于私立非營利性高等教育機構的范疇。

三、 民辦高等教育中公私合作伙伴關系路徑

與高等教育產品一樣，民辦高等教育產品也是準公共產品，只是較之而言，偏私人產品屬性較多，但仍然帶有公共產品的屬性，即公益性。如何在維護民辦高等教育的公益性的同時又能提高民辦高等教育的辦學效益，這是我國民辦高等教育管理所面臨的兩難問題。引入公私合作伙伴關系，可能會是解決該問題的一種行之有效的辦法。

（一） 產權合作伙伴關系路徑

在我國民辦高等教育管理中，產權方面合作伙伴關系莫過于“國有民辦”模式。“國有民辦”的類型也是多種多樣的。例如浙江萬里學院，該學院的公私伙伴關系存在于浙江省人民政府與浙江省萬里教育集團之間，其“國有”體現學院的所有權屬于政府，這涉及4個方面：首先，學校屬于公辦普通高校的正式序列，而非民辦高校體系；其次，學校的原始資產和辦學增值部分都屬于國家所有——登記為國有資產，學校董事會成員中就有代表國有資產監管者的浙江省教育廳、寧波市教育局領導；再次，現在的舉辦者與代表原有國有資產的省、市教育部門同樣是全民所有制機構或單位；最后，舉辦者嚴格按照公辦高校的設置、評估標準與要求對學校進行建設[5]。與此同時，萬里學院又帶“民辦”性質：第一，建立起了民辦高校的運行機制——全員聘任，按需設崗，接受市場的評價，自主發展；第二，仿照民辦高校普遍采用的組織體制——成立董事會，實行董事會領導下的校長負責制；第三，充分利用民間的資金——按教育成本收費；第四，遵循市場與教育規律經營學校，實現國有資產的保值增值[5]。這種產權合作伙伴關系也出現在了廣東省民辦高校中，例如廣東省的南華工商學院，該學院是由廣東省人民政府與廣東省總工會合作建立的民辦高校，在學校所有性質不變的前提下，按照承辦者辦學權與法人財產所有權分離的原則，實行“學校國有、機制民辦、自主辦學、自籌資金、自負盈虧、自謀發展”的運行機制。通過比較發現，我國民辦高等教育這種“國有民辦”模式，與美國特許大學極為相似，而特許大學經營本身就是公私合作伙伴關系中的類型之一。

從法理上來看，除了所有權與使用權的合作以外，政府與民辦高校的產權合作還有很大空間。以政府對土地的占有權為例，《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十條規定“新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠。教育用地不得用于其他用途”[6]。這意味著土地一旦被用于興辦民辦高校，則必須用于教育事業，而不能用以其他用途，包括抵押土地貸款，這在一定程度上限制了民辦高校的融資能力，也是目前民辦高校辦學的諸多困境之一。通過公私合作伙伴關系的設計，放開民辦高校的土地占有權，待民辦高校經營走上正軌之后，再將土地占有權交還給政府，也許會是一個解決民辦高校融資困難的途徑。

（二） 融資合作伙伴關系路徑

就目前我國民辦高等教育管理來看，政府在融資方式上與民辦高校的合作，主要體現為財政補助與土地支持。前者以長三角民辦高校為例，有浙江樹人大學。浙江樹人大學從2000年起，適當提高收費標準（10 000元），卻仍低于當地一般民辦高校的收費標準。但因學校規模擴大較快，收取學費的總額大幅度增加。由于樹人大學與周圍4所公辦學校聯合辦學，為了學校平穩過渡，省政府承諾給原公辦學校的經費繼續予以支持，政府補貼比例有較大提高，2004年估計學校總收入突破1.5億元，其中政府補助大致占到15%左右。辦學經費來源也從前期依靠捐款為主到現在主要依靠學費收入與政府的補助，并且學費收入與政府補助同步增長。近三年來，學費收入與政府補助的比例已基本趨于穩定[7]。政府土地支持民辦高校的行為在珠三角地區較為常見，例如在廣東省43所民辦高校中，就有10所學校得到地方政府不同程度的用地政策或實際用地支持。如珠海市政府對北京師范大學珠海分校和北京理工大學珠海學院的學校用地支持，東莞市對東莞理工學院城市學院創辦時的校園和全部辦學設備支持，中山市政府對電子科技大學中山學院的校園和設備支持，深圳市南山區政府對廣東新安職業技術學院的支持等。

政府對民辦高等教育補助的常見形式是設立民辦教育專項資金，這在多大程度上能解決民辦教育的發展乃至民辦高等教育的發展，的確難以下定論。因此，也有人提出學券制，把國家財政劃撥給地方普通高校的教育經費（不包括國家重點高校、省屬重點高校）用發放教育券的辦法，使進入高考分數線的學生手持教育券，按分數的檔次自由選擇高校，那么公辦高校的發展也就會像民辦院校的發展一樣，優勝劣汰[8]。可見，教育券制度也是一種值得嘗試的融資合作伙伴關系形式。

（三） 運營合作伙伴關系路徑

在公私合作伙伴關系中，除了產權與融資以外，政府與民辦高校的合作最多出現在運營過程中，即民辦高校的運作與經營中。2002年，寧波大紅鷹學院在建校之初，寧波市政府將其列為事業單位，并給了320個編制。2008年該校升本之后，當地政府把事業編制擴充到1 000個[9]。這1 000個民辦高校教師編制，表面上看是浙江省“民辦教育綜合改革試點”的一種嘗試，本質上是穩定民辦高等教育發展、提升民辦高等教育質量、提高民辦高校教師地位的核心之所在。但是，政府給予民辦高校教師事業編制不能從根本上解決民辦高校師資質量問題，民辦高校教師與公辦高校教師國民待遇上的差異，無法扭轉大部分民辦高校教師頻繁流動的現實。在一項關于民辦高校教師流動狀況的調查中顯示，民辦高校教師的流動呈現出了一種周期性：一年、三年、五年基本是流動的高發期[10]。2004年，國務院頒布《民辦教育促進法實施條例》，其中第四十三條規定“教育行政部門應當會同有關行政部門建立、完善有關制度，保證教師在公辦學校和民辦學校之間的合理流動”。以廣西壯族自治區具體措施為例，廣西公辦學校教師到民辦學校工作的，應依法簽訂勞動合同，按照國家有關法律法規和政策規定為教職工繳納社會保險費或辦理檔案人事代理，做好社會保險關系接續工作，其工齡連續計算，并將公辦學校的工作年限計入民辦學校的工作年限。民辦學校教師如被行政機關或事業單位錄（聘）用的，在民辦學校從業的年限計算為連續工齡，或將民辦學校工作年限計入行政機關或事業單位的工作年限，民辦學校無需支付經濟補償金[11]。政府打通公辦與民辦高校教師互通的渠道，通過公私合作伙伴關系實現民辦高校教師與公辦高校教師的一視同仁，可能才是實現民辦高等教育發展的根本之所在。

此外，政府批準部分民辦高校承擔職業技能鑒定的工作，也是一種將政府的職業技能鑒定功能外包給民辦高校的一種公私合作伙伴關系。隨著高等教育強國戰略的提出，為了提升民辦高等教育，政府與民辦高校在聯合培養、學費定價、課程設置、教學實習、學位授予、圖書館資源共享等運營相關過程中，將會產生更深入的公私合作伙伴關系。

參考文獻

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[10] 梁燕玲.民辦高校教師流動狀況調查——以陜西省部分民辦高校為例[J].大學：學術版，2010（11）：6275.

[11] 廣西：教師可在公辦與民辦學校之間合理流動[EB/OL].[20121012].http：//news.xinhuanet.com.

（責任編輯 趙文青）

Public-Private Partnership in Private Higher Education

KUANG Wei1，HUANG Yao1，2

（1.School of Education and Science， South China Normal University， Guangzhou 510631；

2.Academic Affairs Office， GuangXi Education Colledge， Nanning 530023， China）

Abstract： Public-private partnerships proceeded from the trend of new public management to develop quality and efficiency of public goods by bringing into full play the advantages of both public and private sectors. As a semi-public good， Chinese private higher education has witnessed several forms of public-private partnership， which are represented in the aspects of property rights， financing and operation. With the strengthening of governments public service functions， public- private partnerships will play a positive role in overcoming the difficulties with the development of Chinas private higher education and even in exploring a third way to develop higher education as a whole.

Key words： private higher education； public-private partnership； government； private institution of higher learning