聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)：最迷人又最喪氣的差事

潘基文迎來(lái)又一次例行尷尬。

從他當(dāng)選聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)那天起，“無(wú)能”、“只會(huì)照顧大國(guó)情緒”的指責(zé)就沒(méi)斷過(guò)。這次是美國(guó)出的難題。9月4日，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)通過(guò)決議草案，支持總統(tǒng)奧巴馬對(duì)敘利亞動(dòng)武。

潘基文的反應(yīng)是發(fā)表聲明：“若不是自衛(wèi)或安理會(huì)授權(quán)，美國(guó)對(duì)敘動(dòng)武是非法的。”除此之外，他似乎無(wú)能為力。幾年前《華盛頓郵報(bào)》就批評(píng)他，“潘基文經(jīng)常對(duì)獨(dú)裁者的殘忍行為保持緘默。”

其實(shí)，秘書(shū)長(zhǎng)的角色只是介于龍?zhí)着c主角之間。這個(gè)職位的存在，顛覆了中國(guó)官場(chǎng)“秘書(shū)不帶長(zhǎng)，啥事都別想”的說(shuō)法，在聯(lián)合國(guó)的規(guī)則中，他甚至決定不了誰(shuí)當(dāng)自己的副手，永遠(yuǎn)徘徊在權(quán)力核心之外。

自己的副手，自己說(shuō)了不算

人、事、錢(qián)，三項(xiàng)基本的官場(chǎng)資源，在人們印象中“能把地球管起來(lái)”的聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)，到底能掌握多少？

先說(shuō)說(shuō)人也就是秘書(shū)長(zhǎng)對(duì)聯(lián)合國(guó)官僚體系的影響力。

如果按照《聯(lián)合國(guó)憲章》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲章》）的定義，現(xiàn)任秘書(shū)長(zhǎng)潘基文，地位相當(dāng)于聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處這家擁有43000名員工的跨國(guó)公司CEO。是的，秘書(shū)處就是一個(gè)有43000人的龐大組織，因?yàn)椋@個(gè)“秘書(shū)處”其實(shí)就是聯(lián)合國(guó)全球范圍內(nèi)所有行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱(chēng)。

同時(shí)，秘書(shū)長(zhǎng)還是聯(lián)合國(guó)六大部門(mén)聯(lián)合國(guó)大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)、托管理事會(huì)、國(guó)際法庭和秘書(shū)處的“最高行政首長(zhǎng)”。

他是這樣產(chǎn)生的：先由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)閉門(mén)會(huì)議推薦出秘書(shū)長(zhǎng)候選人，并進(jìn)行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過(guò)半數(shù)；二則看是否有紅票出現(xiàn)。

所謂紅票，指常任理事國(guó)的反對(duì)票。由于常任理事國(guó)擁有一票否決權(quán)，所以拿到紅票的候選人鐵定無(wú)法上任。最著名的例子要數(shù)第六任秘書(shū)長(zhǎng)加利，他在謀求連任時(shí)，拿到了15個(gè)理事國(guó)中的14票，但還是失敗了，因?yàn)槊绹?guó)給了一張紅票。

另?yè)?jù)《環(huán)球》雜志報(bào)道，第四任秘書(shū)長(zhǎng)瓦爾德海姆在謀求第三任期時(shí)，中國(guó)曾在兩天之內(nèi)連續(xù)投下16張紅票。作為反擊，美國(guó)也對(duì)中國(guó)支持的候選人16次否決。安理會(huì)不得不另覓候選人。

按照程序，安理會(huì)將推薦出的“唯一候選人”交由聯(lián)合國(guó)大會(huì)投票通過(guò)。迄今尚無(wú)聯(lián)大否決候選人的先例。

《憲章》第101條規(guī)定，“辦事人員由秘書(shū)長(zhǎng)依大會(huì)所定章程委派之”。但現(xiàn)實(shí)中，他甚至連自己的副手，都不能決定。

十幾位分管不同事務(wù)的副秘書(shū)長(zhǎng)，表面上是秘書(shū)長(zhǎng)“任命”的左右手，其實(shí)這項(xiàng)“任命”只是走個(gè)形式，重要的副秘職位實(shí)際上長(zhǎng)期為大國(guó)所把持。

這些副秘書(shū)長(zhǎng)的分工，也有約定俗成的常例：美國(guó)、法國(guó)籍的副秘書(shū)長(zhǎng)，往往扎根在安保、維和事務(wù)部這樣的重要位置；中國(guó)的副秘書(shū)長(zhǎng)一般主管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、大會(huì)事務(wù)，雖工作繁重，但權(quán)力較小。比如現(xiàn)任副秘書(shū)長(zhǎng)吳紅波、其前任沙祖康，都是主管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。

這就透露出聯(lián)合國(guó)“官場(chǎng)”的一個(gè)重要秘密：要論實(shí)權(quán)，秘書(shū)長(zhǎng)有時(shí)候可能還比不過(guò)副秘書(shū)長(zhǎng)。

那么，秘書(shū)長(zhǎng)能決定多少人的仕途？

答案是，很少。

按照規(guī)定，聯(lián)合國(guó)職員分為三個(gè)等級(jí)：高級(jí)官員D級(jí)、業(yè)務(wù)類(lèi)官員P級(jí)和一般事務(wù)類(lèi)人員G級(jí)。這些人都對(duì)秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

D級(jí)官員往往由秘書(shū)長(zhǎng)任命，但少不了大國(guó)插手。而像G級(jí)這樣的低級(jí)別事務(wù)人員，主要是秘書(shū)、服務(wù)和安全人員，多面向各國(guó)公眾招聘，通過(guò)語(yǔ)言和簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)考試即可也就是說(shuō)，中層官員就能決定了，秘書(shū)長(zhǎng)“不必操心”。

最大的權(quán)力是“提請(qǐng)注意”

接下來(lái)我們說(shuō)說(shuō)，秘書(shū)長(zhǎng)在哪些具體事務(wù)上說(shuō)了算？

這要先翻翻聯(lián)合國(guó)的“使用說(shuō)明書(shū)”《憲章》第一條規(guī)定，聯(lián)合國(guó)的首要任務(wù)是維護(hù)國(guó)際和平與安全。

這一條涵蓋了你看到的大部分關(guān)于聯(lián)合國(guó)的新聞。秘書(shū)長(zhǎng)是怎么“領(lǐng)導(dǎo)”聯(lián)合國(guó)在和平與發(fā)展的道路上前進(jìn)的？看《憲章》第99條：“秘書(shū)長(zhǎng)可將其認(rèn)為可能威脅國(guó)際和平與安全的任何事件，提請(qǐng)安理會(huì)注意。”

請(qǐng)注意：秘書(shū)長(zhǎng)只能“提請(qǐng)安理會(huì)注意”，絕無(wú)對(duì)安理會(huì)“下命令”的可能。也就是說(shuō)，秘書(shū)長(zhǎng)擁有的只是廣泛的“建議權(quán)”。

十幾位分管不同事務(wù)的副秘書(shū)長(zhǎng)，表面上是秘書(shū)長(zhǎng)“任命”的左右手，其實(shí)這個(gè)“任命”只是走個(gè)形式，重要的副秘職位實(shí)長(zhǎng)期為大國(guó)所把持。

安理會(huì)可以提名唯一的秘書(shū)長(zhǎng)候選人讓193個(gè)成員國(guó)去投票，還有權(quán)斷定侵略行為是否發(fā)生，也是唯一一個(gè)有權(quán)力宣布使用武力的機(jī)構(gòu)。

更關(guān)鍵的是，安理會(huì)的五個(gè)常任理事國(guó)（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權(quán)，只要他們投反對(duì)票，決議就不能執(zhí)行。

也就是說(shuō)，安理會(huì)才是聯(lián)合國(guó)權(quán)力的核心。而這五個(gè)常任理事國(guó)，更是核心之核心。秘書(shū)長(zhǎng)的作用，僅止于在權(quán)力核心之外，斡旋協(xié)調(diào)。

秘書(shū)長(zhǎng)必須伺候好大國(guó)，尤其是美國(guó)每任秘書(shū)長(zhǎng)心里都明白，這不僅關(guān)系到聯(lián)合國(guó)的生存，更事關(guān)自己的政治生命。

原因很簡(jiǎn)單，美國(guó)政治軍事力量最強(qiáng)，繳納聯(lián)合國(guó)最多會(huì)費(fèi)，聯(lián)合國(guó)的總部也設(shè)在紐約。中國(guó)外交官陳健曾出任聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)，他在一次訪談中回憶，自己上班的第一天，時(shí)任秘書(shū)長(zhǎng)安南便對(duì)他說(shuō)，聯(lián)合國(guó)必須和美國(guó)一起工作。

那么，在安全事務(wù)之外，秘書(shū)長(zhǎng)就“手握大權(quán)”了么？

No。

繼續(xù)讀《憲章》第98條：

“秘書(shū)長(zhǎng)在大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)、及托管理事會(huì)的一切會(huì)議上，行使秘書(shū)長(zhǎng)的職權(quán)，并應(yīng)執(zhí)行各機(jī)構(gòu)賦予之其他職務(wù)。秘書(shū)長(zhǎng)應(yīng)向大會(huì)提送關(guān)于本組織工作的年度報(bào)告。”

每年9月到12月的聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，193個(gè)成員國(guó)代表團(tuán)提交議案，辯論，表決……秘書(shū)長(zhǎng)要在會(huì)上提交關(guān)于聯(lián)合國(guó)的年度工作報(bào)告簡(jiǎn)單理解，有點(diǎn)像我們兩會(huì)時(shí)的總理，面對(duì)全國(guó)人大做政府工作報(bào)告。

除此，他更多的是帶領(lǐng)下屬做秘書(shū)的活兒。如草擬議程、翻譯會(huì)議文件、提供會(huì)務(wù)人員、維持會(huì)場(chǎng)秩序、發(fā)布新聞稿等。每一樣都費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

可見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)這架龐大的機(jī)器，雖然由秘書(shū)長(zhǎng)指揮運(yùn)轉(zhuǎn)，但就連潘基文自己也說(shuō)：“我不是什么長(zhǎng)，我是秘書(shū)。畢竟只有安理會(huì)團(tuán)結(jié)一致，秘書(shū)長(zhǎng)才有力量。”

“乞討”

還剩一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，秘書(shū)長(zhǎng)能否管錢(qián)，怎么管？

聯(lián)合國(guó)財(cái)政預(yù)算由秘書(shū)長(zhǎng)擬定，交由聯(lián)合國(guó)大會(huì)討論和審批。這意味著，秘書(shū)長(zhǎng)所擁有的規(guī)劃財(cái)務(wù)權(quán)力十分有限制定好預(yù)算之后，要提交聯(lián)合國(guó)大會(huì)終審，各國(guó)都能協(xié)商，進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。

而且《憲章》規(guī)定，聯(lián)合國(guó)的經(jīng)費(fèi)“應(yīng)由各會(huì)員國(guó)依照大會(huì)分配限額擔(dān)負(fù)之”在聯(lián)合國(guó)的權(quán)力架構(gòu)里，這句話的潛臺(tái)詞是，給多少錢(qián)，秘書(shū)長(zhǎng)得看“大戶(hù)”的多少臉色。

美國(guó)承擔(dān)著聯(lián)合國(guó)超過(guò)五分之一的會(huì)費(fèi)，拖欠會(huì)費(fèi)、抵制預(yù)算是它控制聯(lián)合國(guó)的常見(jiàn)招數(shù)。許多秘書(shū)長(zhǎng)都有向美國(guó)討會(huì)費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)。

2006年，美國(guó)宣布，聯(lián)合國(guó)若不進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，它將反對(duì)時(shí)任秘書(shū)長(zhǎng)安南制定的39億美元的兩年預(yù)算草案。

作為第二大會(huì)費(fèi)繳納國(guó)，日本也以減少會(huì)費(fèi)為名，表達(dá)難成常任理事國(guó)的不滿(mǎn)。如果預(yù)算無(wú)法通過(guò)，聯(lián)合國(guó)第二年將發(fā)不出工資，因?yàn)轭A(yù)算的70%被用來(lái)支付薪水。

2009年，潘基文公開(kāi)批評(píng)美國(guó)拖欠 8億多美元的會(huì)費(fèi)，引發(fā)白宮激烈反彈。潘基文不得不專(zhuān)門(mén)為此道歉。

今年7月，聯(lián)合國(guó)的新浪微博賬號(hào)公布，截至6月19日，仍有71個(gè)國(guó)家未繳納本年度預(yù)算攤款。官微催促說(shuō)：“尚未繳費(fèi)的親要趕緊咯！”

然而，對(duì)拖欠會(huì)費(fèi)的懲罰很脆弱。

依據(jù)《憲章》19條，“拖欠數(shù)目如等于或超過(guò)前兩年所應(yīng)繳納之?dāng)?shù)目時(shí)，即喪失其在大會(huì)投票權(quán)。確由該會(huì)員國(guó)無(wú)法控制之情形者，得準(zhǔn)許該會(huì)員國(guó)投票。”

這項(xiàng)懲罰形同虛設(shè)。美國(guó)過(guò)去的做法是拖欠會(huì)費(fèi)不超過(guò)三年，保證投票權(quán)。而對(duì)于繳不起會(huì)費(fèi)的小國(guó)來(lái)說(shuō)，又適用后半條“無(wú)法控制之情形”，還是得以經(jīng)大會(huì)特許投票。去年就有五個(gè)國(guó)家沒(méi)繳錢(qián)，也有投票權(quán)。

實(shí)在化不到緣，秘書(shū)長(zhǎng)只能縮衣節(jié)食，減少開(kāi)支如何精簡(jiǎn)秘書(shū)處、減少浪費(fèi)和腐敗，是秘書(shū)長(zhǎng)都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清涼聯(lián)合國(guó)”計(jì)劃，將秘書(shū)處大樓的空調(diào)溫度從22.2攝氏度調(diào)到25攝氏度。

艱難的存在感

每年9月到12月的聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，193個(gè)成員國(guó)代表團(tuán)提交議案，辯論，表決……秘書(shū)長(zhǎng)要在會(huì)上提交關(guān)于聯(lián)合國(guó)

所以，秘書(shū)長(zhǎng)似乎并不具有“把地球管起來(lái)”的權(quán)力，然而許多秘書(shū)長(zhǎng)還是極具“操心全人類(lèi)福祉”的理想主義色彩。第四任秘書(shū)長(zhǎng)瓦爾德海姆曾感嘆，秘書(shū)長(zhǎng)是“世界上最迷人又最使人喪氣的差事，包含著人類(lèi)期望的高峰和人類(lèi)脆弱的深淵”。

也門(mén)爆發(fā)大規(guī)模暴亂時(shí)，潘基文給也門(mén)總統(tǒng)薩利赫打了三次電話，指責(zé)其“武力鎮(zhèn)壓”。薩利赫不耐煩地問(wèn)：“你怎么老打電話給我？”

想要有所作為，就得通過(guò)個(gè)人努力拓寬權(quán)力邊界許多權(quán)力，也是歷任秘書(shū)長(zhǎng)自找的。

比如《憲章》第六、七章，關(guān)于世界和平與安全的條款中，沒(méi)有一條直接提及秘書(shū)長(zhǎng)及其作用，但事實(shí)上，這些條款的運(yùn)轉(zhuǎn)，哪一條都離不開(kāi)秘書(shū)長(zhǎng)的工作。

聯(lián)合國(guó)成立初期，秘書(shū)長(zhǎng)連在安理會(huì)“發(fā)表意見(jiàn)”的權(quán)力都沒(méi)有。

首任秘書(shū)長(zhǎng)賴(lài)伊在1946年伊朗控訴蘇聯(lián)不撤軍一案中，不顧美國(guó)責(zé)難，表態(tài)稱(chēng)蘇、伊已在會(huì)外談判解決問(wèn)題，那么此案應(yīng)當(dāng)從安理會(huì)議程中撤訴。

這開(kāi)創(chuàng)了秘書(shū)長(zhǎng)就審議問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)的先河。此后，大會(huì)、安理會(huì)等機(jī)構(gòu)都修改議事規(guī)則，賦予秘書(shū)長(zhǎng)或其代表在審議問(wèn)題時(shí)，發(fā)表口頭或書(shū)面聲明的權(quán)力。

更多時(shí)候，秘書(shū)長(zhǎng)需要憑借個(gè)人魅力和靈活的外交手腕，周旋于各國(guó)之間。1998年，安南親赴巴格達(dá)與薩達(dá)姆會(huì)談，并請(qǐng)薩達(dá)姆一起享用哈瓦那雪茄。

薩達(dá)姆猶豫了片刻，最終決定接過(guò)去，“我從來(lái)不與聯(lián)合國(guó)的人一起抽煙，你是一個(gè)例外。”安南的斡旋使得伊拉克核武器危機(jī)暫時(shí)化解。2001年，他與聯(lián)合國(guó)共同榮獲“諾貝爾和平獎(jiǎng)”。

與前任相比，潘基文不怎么受待見(jiàn)。也門(mén)爆發(fā)大規(guī)模暴亂時(shí)，潘基文給也門(mén)總統(tǒng)薩利赫打了三次電話，指責(zé)其“武力鎮(zhèn)壓”。薩利赫不耐煩地問(wèn)：“你怎么老打電話給我？”而敘利亞總統(tǒng)干脆一次又一次地拒接電話。