官辦慈善組織去行政化研究

摘要：我國慈善組織尤其是官辦慈善組織存在嚴重的行政化傾向，這不利于政府職能的轉變和社會需求的滿足。本文將從政府與官辦慈善組織的新型互動關系入手，研究官辦慈善組織的去行政化問題，主要包括：官辦慈善組織去行政化的原因、遇到的阻礙以及路徑選擇。

關鍵詞：官辦慈善組織；去行政化

我國正處于社會轉型時期，社會問題叢生，公共需求的復雜性不斷增加。在市場、政府相繼失靈以及建立“大社會、小社會”治理模式的要求下，慈善組織作為第三部門的重要組成部分將在社會治理中扮演重要角色。我國的慈善組織尤其是官辦慈善組織存在嚴重的行政化傾向，這不利于滿足公共需求，解決社會問題，建設和諧社會。

一、官辦慈善組織去行政化的原因

（一）官辦慈善組織去行政化的必要性

1.時代發展的需要

隨著社會的發展和時代的進步，公眾的社會需求呈現多樣化的發展趨勢。根據自身發展的需要，公眾個體化的需求不斷增加。公眾的社會需求也從“底線型”向“發展型”轉變，人們已經不再滿足于解決溫飽問題，而是希望增強自己能力不斷提高生活質量。官辦慈善組織的行政化發展傾向將在很大程度上妨礙自身功能的發揮，不利于滿足多樣化的社會需求。

2.建設有限政府的必然要求

我國處于社會轉型階段，政治經濟體制改革要求政府改變以前大包大攬的做事方式，從全能政府向有限政府轉變。政府職能轉變，必定會給社會服務領域留下真空空間，這就要求加緊培育社會組織，接替政府之前提供的某些服務。但是，我國的慈善組織尤其官辦慈善組織行政化傾向嚴重，這會影響其功能的發揮，不利于彌補政府職能轉變帶來的服務空缺。因此，政府角色轉換和職能的轉變將會成為促進官辦慈善組織去行政化的動力。

現階段，政府有限的財政資金已經無法應付社會發展帶來的問題，政府需要尋求一切可能的資源來解決社會問題滿足公眾需要。政府獲取資源的方式是受到合法性的約束的。政府獲得財政收入的主要形式是稅收和發行公債，原則上政府是不能進行稅收之外的募捐活動的，也不能接受來自海內外個人、企業和慈善機構的捐款。但是，政府可以通過成立慈善組織來募集資金，接受捐款，解決社會問題。官辦慈善組織的行政化發展阻礙了其自身能力的建設，因此也會影響其籌集資金的能力。政府對于社會資源的需求使得政府不得不選擇主動開始官辦慈善組織的去行政化進程。

3.提升官辦慈善組織自主發展能力的客觀需要

目前，政府在官辦慈善組織的運行中干預過多，官辦慈善組織的準入機制、人事任免、資金來源和項目運作都在很大程度上受到行政力量的影響。因此，官辦慈善組織在日常運行中受到諸多方面的約束，這大大制約了官辦慈善組織在提供服務過程中功能的實現。

在行政化的發展方式下，官辦慈善組織既沒有績效方面的壓力也不需要承擔過大的風險，因此會忽視自身的能力建設。現階段，我國的官辦慈善組織不論是在資金籌集還是項目運作方面的能力都還有所欠缺，這就迫切需要解決官辦慈善組織行政化發展的問題，讓其對自己的行為負責。

（二）官辦慈善組織去行政化的可能性

改革開放后，中國政府開展了大規模的扶貧工作。當時，海外一些企業表示愿意支持中國扶貧事業，從原則上來說，政府不能直接接受捐款，所以中國扶貧基金會就在這樣背景下誕生了。初創時期，機構的官方色彩很濃，這樣角色定位也給基金會的運作帶來不利影響。此外，再加上資金的短缺，中國扶貧基金會急需改革。

2000年，中國扶貧基金會正式向主管部門寫報告要求取消基金會的國家行政事業編制，改為民間社團編制，建立新的人事管理制度，實行全員招聘制和干部競爭上崗制，取消行政級別，打破“鐵”飯碗。從官辦慈善組織轉變為真正意義上的民間組織，中國扶貧基金會在運營中引入競爭和考核機制，大大提升了基金會運營的效率。中國扶貧基金會體制改革的成功為官辦慈善組織的去行政化提供了可以借鑒的范例。

二、官辦慈善組織去行政化的阻礙

（一）相關法律法規的缺失

中國在慈善方面立法不健全是一個普遍認可的事實，比如關于慈善組織準入標準、管理、監督等都沒有明確地法律條文的規定。在這種情況下，政府就可以游走于法律的真空地帶，利用自己的權力干預官辦慈善組織的發展。顯然，相關法律法規的缺失給政府的干預提供了方便，也阻礙了官辦慈善組織去行政化的進程。

（二）政府的復雜態度

我國政府對于慈善組織的態度一直比較微妙。由于經濟的迅速發展，社會領域出現了不少問題，而我國正處于社會轉型的敏感時期，這些問題如果不能及時合理地加以解決，將會激化社會矛盾，給社會造成不良影響。但是相較于大量出現的社會問題，政府的資源是有限的，它只能通過發行債券和稅收兩種合法性途徑獲取資源。面對這種情況，政府要想方設法地獲取社會資源，以有效解決社會問題。慈善組織作為政府獲取社會資源的一種途徑，可以通過接受社會捐贈的方式集聚資源。出于這方面考慮，政府希望能與慈善組織合作，以此來獲得更多的社會資源，解決社會問題，緩和社會矛盾，建設和諧社會。

只有獲取更多的社會資源，政府才能更好地管理國家和社會。只有慈善組織發展壯大，政府才能更多地獲取社會資源。只有創造更加自由、寬松的環境，慈善組織才能更好地發展。而自由、寬松的環境意味著政府要放松對社會的控制。但是，現階段我國政府很難做到放松對社會領域的控制，讓民間組織自主發展，因為它認為這樣做不利于維護社會穩定。因此，出于維護國家安定和安全的角度出發，我國政府很難減少對于慈善組織的干預。

我國政府對于慈善組織自主性發展的態度一直比較復雜，一方面，它希望慈善組織能發展壯大從而獲取更多的社會資源，另一方面，它又擔心慈善組織的自主性發展會不利于政府對社會的管理。對政府來說，資源獲取的需求和控制需求存在著一種博弈，但是從現在的情況來看，政府更傾向于控制的需求。也就是說，政府只有在保證控制需求得到滿足的情況下，才會考慮通過慈善組織獲取社會資源。政府的這種態度無疑給官辦慈善組織去行政化設置了一道障礙。

（三）官辦慈善組織自身能力薄弱

正是因為政府強有力的支持，我國的慈善事業才能在短時間內得到如此快速的發展。我國的慈善組織尤其是官辦慈善組織有很大一部分在運作過程中都過分依賴政府部門，缺乏獨立性。不僅如此，我國的慈善組織尤其是官辦慈善組織在各方面也都體現出自身發展能力的不足。

慈善組織自身能力的不足會在一定程度上對組織的社會公信力造成影響。慈善組織社會公信力的缺失會直接削弱其動員社會資源的能力。政府對社會資源獲取的需求是官辦慈善組織去行政化的動力，如果官辦慈善組織獲取資源的能力的被削弱，那么官辦慈善組織去行政化的動力也會被減弱。

三、官辦慈善組織去行政化的路徑選擇

（一）完善相關的法律法規

通過統一的慈善立法，準確界定慈善組織的法律地位，明確慈善組織與政府之間的職能界限，對慈善組織的準入條件、管理、監督、退出等制度都應該做出明確地法律規定。通過明確地法律條文的規定，不僅可以讓慈善組織明確自己的職能所在，也可以約束政府的行為使其減少對慈善事業的干預。可見，完善相關法律法規，是減少政府對官辦慈善組織行政干預的前提條件。

（二）深化行政體制改革

在進行政治經濟改革的過程中，我們也不應該忽視社會改革。社會改革的核心在于“將原本社會承擔的職責還給社會，培育和發展社會中介組織”。深化行政體制改革，把政府社會救濟和社會福利方面的部分事務性職能轉移給有資質的慈善組織，政府從控制慈善組織向引導、培育慈善組織轉變，政府從越位到歸位，是社會發展的要求。為了減少政府對慈善事業的干預，可以從以下幾點入手：

首先，降低慈善組織的準入門檻。按照中國相關法律規定，包括慈善基金會在內的各級慈善組織必須在縣級以上的民政部門進行登記，并且由各級政府授權的機構作為其業務主管單位。這種規定不僅限制了慈善組織數量的增長，而且使得得以建立的慈善機構受到很大的行政性干預，不能獨立自主的開展慈善活動。因此，應該取消這種主管部門掛靠制，建立更加直接、簡便的準入制度。

其次，給予慈善組織更大的生存空間。現階段，我國政府對慈善組織的雙重管理和分級管理體制，使得慈善組織不得不淪為政府的附屬機構，慈善組織的自主性發展受到很大的限制。因此，應該廢除雙重管理體制，增強慈善組織的獨立性，使其能夠按照組織的發展目標和業務需求獨立地籌集資金、運作項目。除此之外，政府在慈善事業中的角色還應該從直接管理向間接管理轉變，不要直接給慈善組織提供資金方面的支持，不要干涉慈善組織的內部事務，而應該在政策上給予支持，引導和培育慈善組織的發展。

最后，減少對慈善組織人事任免的干預。目前，我國慈善組織特別是官辦慈善組織的領導都是由政府部門的工作人員或者快要退休的人員擔任，這種做法會妨礙慈善組織組織目標的實現。因此，應該改變政府對慈善組織人事任免的干預的現狀，使慈善組織能夠按照組織發展目標和業務要求獨立、自主選拔符合組織要求的專業化的工作人員。

（三）增強官辦慈善組織自身能力建設

盡管近年來我國的慈善事業發展迅速，但是相對而言我國慈善事業仍處于起步階段。要壯大慈善事業首先要盡可能多的擴大慈善組織的數量，促進慈善組織間的合作，使之形成規模效應。此外，慈善組織數量的增加也會促進行業內的相互競爭，提高慈善組織利用的效率，優勝劣汰，適者生存。

我國官辦慈善組織行政化傾向嚴重的原因之一就是自身缺乏自主運作的能力。出于減少政府對官辦慈善組織行政干預的目的，官辦慈善組織應該首先增強獨立募集資源的能力，減少對政府資源的依賴，這是官辦慈善組織能力獨立運作的物質前提。其次，要提高官辦慈善組織項目運作的能力，使其能夠使有限的資源發揮最大的功效，實現組織目標。最后，要提高官辦慈善組織的內部管理能力，實行財務公開，公開資金流向明細，增強自我監督能力，提高組織的社會公信力。

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