廣州市學(xué)前教育資源配置問題調(diào)研分析

一廣州市學(xué)前教育資源配置現(xiàn)狀

筆者將廣州市學(xué)前教育劃分為兩種類型的幼兒園，即政府機(jī)關(guān)幼兒園（包括政府和各類事業(yè)單位所屬幼兒園）和區(qū)別于機(jī)關(guān)幼兒園的普通幼兒園。在實地訪談和查閱資料的調(diào)查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)兩種類型的幼兒園在基礎(chǔ)設(shè)施、辦學(xué)規(guī)模、師資力量、科研和教研等方面存在教育資源配置的差異，以下是兩類幼兒園的教育資源配置的基本情況。

1廣州市機(jī)關(guān)幼兒園

機(jī)關(guān)幼兒園，區(qū)別于非機(jī)關(guān)幼兒園，隸屬于政府及其職能部門，按照政府規(guī)定的人員編制和供給標(biāo)準(zhǔn)給予辦園經(jīng)費，經(jīng)費列支在政府和事業(yè)單位的經(jīng)費預(yù)算當(dāng)中。[1]

這類幼兒園在公共財政投入和分享上占有一定優(yōu)勢，例如，2009年10月，廣州市財政局網(wǎng)上公開了本市114個政府部門的2009年部門預(yù)算，這份預(yù)算顯示，廣州市委、廣州市政府、廣州市公安局、廣州市人事局、廣州市民政局、廣州市財政局、廣州市文化局、廣州市港務(wù)局8個部門的9個機(jī)關(guān)幼兒園，支出預(yù)算共計7431.44萬元，其中一般預(yù)算資金合計6001.32萬元。[2]2011年，廣州市8所機(jī)關(guān)幼兒園所獲的財政預(yù)算撥款高達(dá)6863萬元。[3]2012年，廣州市委機(jī)關(guān)幼兒園等8所機(jī)關(guān)幼兒園的財政補貼預(yù)算高達(dá)8349.82萬元，比2011年大幅增加1770萬元。在政府近幾年的預(yù)算中，給予市機(jī)關(guān)幼兒園的財政補貼逐年上升，因此，機(jī)關(guān)幼兒園有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)購置、完善各類基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展園內(nèi)辦學(xué)特色，為幼兒提供優(yōu)質(zhì)的教育資源。

機(jī)關(guān)幼兒園園內(nèi)大都設(shè)有各種功能室和區(qū)域（體能室、音樂室、電教室、科學(xué)室、美術(shù)室、快樂吧、構(gòu)建區(qū)、圖書吧、角色游戲街及知心話室等），班級內(nèi)配備電視機(jī)、VCD、鋼琴等設(shè)備，使用多媒體電腦教學(xué)；建立了校園化信息管理，基本實現(xiàn)了管理和教育的現(xiàn)代化、科學(xué)化。

在招生方面，機(jī)關(guān)幼兒園一般優(yōu)先滿足政府機(jī)關(guān)及各類職能機(jī)構(gòu)行政人員子女的需求，有空余的學(xué)位再向社會其他幼兒開放，通常對外招生名額十分有限。園內(nèi)教師大都擁有大專以上學(xué)歷，均取得幼兒教育資格證，教學(xué)質(zhì)量優(yōu)秀。

2廣州市普通幼兒園

其他公立幼兒園和民辦私立幼兒園，主要由各街道、小區(qū)、或取得法人資格的個人或社會團(tuán)體承辦，隸屬于各區(qū)教育行政部門管理。

在辦園經(jīng)費來源上，這類幼兒園在政府及企事業(yè)單位體系之外，缺乏納入政府財政經(jīng)費預(yù)算的渠道，不享受由政府全額撥款的優(yōu)待。目前，廣州市的民辦園辦學(xué)經(jīng)費很少有政府財政支持，而非機(jī)關(guān)公立幼兒園中也只有一部分得到政府財政補貼。辦園經(jīng)費的不足導(dǎo)致辦園舉步維艱，這類幼兒園往往入不敷出，民辦園更是難以為計。

這類幼兒園面向社會招生，就讀門檻較低，平等地對全體市民提供幼兒教育公共服務(wù)。在我們的調(diào)查中，大部分幼兒就讀于這類幼兒園中的公立幼兒園，極少部分幼兒在民辦幼兒園中就讀?？傮w而言，體制外的的幼兒就讀于這類幼兒園的費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)幼兒園，但就非機(jī)關(guān)的公立園和民辦園相比，民辦園的費用又高于非機(jī)關(guān)公立園。在教學(xué)資源方面，這類學(xué)校的老師總體良好，但有些教師是非專業(yè)出身，教師綜合素質(zhì)欠佳。

二兩種類型幼兒園教育資源配置中的問題

1政府財政資金投入比例嚴(yán)重失衡，造成“入園貴”困境

從歷史看，幼兒園教育是城市職工福利的一部分，公辦幼兒園財政體制是計劃經(jīng)濟(jì)時代單位福利制度的產(chǎn)物，幼兒園往往是政府機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位的附屬單位，不是獨立的機(jī)構(gòu)，自上個世紀(jì)九十年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的深入，城市大量企事業(yè)單位失去了舉辦幼兒園的動力，過去本來屬于企業(yè)職工福利的幼兒園作為“包袱”被甩掉，在剩余的公辦幼兒園中，只留下政府機(jī)關(guān)或者一些事業(yè)單位辦園，這些幼兒園的教師作為事業(yè)編制的一部分，依然獲得政府財政撥款。[4]然而，由于“先天優(yōu)勢”，機(jī)關(guān)幼兒園享“天價補貼”，享有得天獨厚的優(yōu)質(zhì)教育資源，向社會幼兒預(yù)留的招生名額又十分有限，而家長們想要將自己的孩子送入這類幼兒園往往難上加難。通過訪談，筆者了解到，非政府機(jī)關(guān)的幼兒在這類幼兒園中就讀，不僅需要動用大量人脈，托關(guān)系、找門路，每年還需繳納3萬元到6萬元不等的“贊助費”，順利完成幾年的學(xué)前教育就已經(jīng)支出了數(shù)萬元的教育經(jīng)費，有些家庭不堪重負(fù)。

而另一方面，其他普通幼兒園由于不享受政府的全額撥款，為了能夠滿足社會大眾幼兒的就學(xué)需求，提高家長對辦園質(zhì)量的滿意程度和入園比例，幼兒園通常把缺乏的辦園經(jīng)費轉(zhuǎn)嫁到家長身上，因此家長要被迫繳納高昂的費用。對于大多數(shù)家長和幼兒而言，非機(jī)關(guān)公辦幼兒園和民辦幼兒園是他們唯一的選擇。

2幼兒園學(xué)前教育發(fā)展不均衡，造成“入園難”困境

筆者在訪談過程中，家長們普遍希望孩子能夠接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，學(xué)校教育和家庭家庭教育一樣，對孩子的發(fā)展至關(guān)重要，家長們都不愿意讓孩子輸在“起跑線上”。然而，機(jī)關(guān)幼兒園設(shè)置入學(xué)門檻，體制外幼兒難以進(jìn)入。在訪談個案中，有位王女士的孩子就讀于省委機(jī)關(guān)幼兒園，每年全托費用大約8000元（不含補習(xí)班的費用），入學(xué)前一次性交清繳納了3萬贊助費用，對于高價收費，她表示無可奈何。對于收入較少的家庭，讓孩子進(jìn)入機(jī)關(guān)幼兒園就讀只能是望而卻步。此外，廣州市目前有1500多家幼兒園，其中公立幼兒園僅占17%，能夠得到財政補助的公立幼兒園僅占10%，大多數(shù)私立幼兒園沒有財政支持。可見，普通公立幼兒園數(shù)量十分稀缺，很難滿足全市幼兒的需求；雖然私立幼兒園占到多半比例，但幼兒們轉(zhuǎn)而進(jìn)入私立幼兒園又要繳納高昂的費用。這種情境是很多家長們遇到的難題，很難在優(yōu)質(zhì)資源和成本之間做抉擇，這也就引發(fā)了“入園難”的呼聲。

3運用羅爾斯的正義論分析以上問題

羅爾斯的“作為公平的正義”理論為政治家、學(xué)者等多種主體分析現(xiàn)實社會中存在的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面的正義問題提供了思考和解決途徑。他認(rèn)為正當(dāng)優(yōu)先于善，即社會的公平要依系于制度的構(gòu)建，并給出了關(guān)于制度的兩個正義原則的陳述。第一個原則：每個人對于所有人所擁有的最廣泛的平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個原則：社會的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使他們在于正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。[5]同時，羅爾斯闡述了兩個優(yōu)先原則，即第一個原則優(yōu)先于第二個原則的整體，第二個原則中機(jī)會的公平平等原則優(yōu)先于差別原則。

運用羅爾斯的觀點，可以充分解釋廣州市機(jī)關(guān)幼兒園和普通幼兒園二者教育資源配置過程中產(chǎn)生的問題。正義原則中的第一個原則（平等自由原則）要求正義社會中的每個人享有自由平等的政治權(quán)利，在我國當(dāng)下社會，每位適齡兒童享有平等自由的接受學(xué)前教育的權(quán)利，同享有相同的義務(wù)教育權(quán)利，這是由我國的教育政策和法律所決定的。機(jī)關(guān)幼兒園設(shè)置入學(xué)門檻，僅僅優(yōu)先滿足機(jī)關(guān)人員子弟的需求，將政府事業(yè)單位體系外幼兒排除在外，這部分幼兒難以通過自由公平的渠道進(jìn)入這類“特權(quán)”幼兒園，這一問題在羅爾斯的正義論中被稱為“起點上的不公平”，違背了機(jī)會的公正平等原則。個體從出生伊始所具有的先天稟賦或社會地位的不平等，這種不平等卻是無法自我選擇的，而這種起點上的不公平正是正義原則的最初應(yīng)用對象，它通過調(diào)節(jié)主要的社會制度，來從全體社會的角度處理這種出發(fā)點方面的不平等，盡量排除社會歷史和自然方面的偶然任意因素對于人們生活前景的影響。又由于歷史方面的因素，我國對于不同幼兒園的支持力度存在偏頗，正如政府對于機(jī)關(guān)幼兒園的“天價”補貼事件，長此以往，導(dǎo)致教育財政資源配置嚴(yán)重失衡，公平的學(xué)前教育業(yè)發(fā)展緩慢也就不足為奇了。此外，由于受我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和文化環(huán)境低靡的影響，一方面由政府供給的公共教育資源有限，另一方面政府對于發(fā)展學(xué)前教育、從起點提升公民素質(zhì)的重視程度不夠，也是導(dǎo)致諸多問題產(chǎn)生的原因所在。

借鑒羅爾斯的正義原則，政府可以從制度構(gòu)建的層面，運用機(jī)會公正平等原則和差別原則，從全體社會的角度解決學(xué)前教育的不平等問題。通過調(diào)節(jié)社會制度，改善目前的學(xué)前教育制度，從而塑造一個公平、正義的學(xué)前教育環(huán)境，為全體幼兒提供實質(zhì)上的學(xué)前教育機(jī)會。

三總結(jié)與建議

目前學(xué)前教育普遍存在“入園難、入園貴”等現(xiàn)象，歸根結(jié)底是當(dāng)前現(xiàn)行的學(xué)前教育制度的不合理、不公正，換言之，即現(xiàn)行的學(xué)前教育制度還存在著制度倫理方面的缺失。因此，有必要站在正義論的角度，對現(xiàn)行的學(xué)前教育教育制度做出調(diào)整和完善，從而解決學(xué)前教育公平問題，促進(jìn)實現(xiàn)學(xué)前教育的公平正義。

1理順幼教公共財政投入機(jī)制，將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系

幼兒“入園難”的現(xiàn)象不僅是由于公共財政投入不足導(dǎo)致的，更重要的問題在于在財政性經(jīng)費的分配方面沒有理順，如教育經(jīng)費高度向一些組織單位集中，又通過組織排斥機(jī)制產(chǎn)生了一部分幼兒享受優(yōu)質(zhì)的資源，而其他一些幼兒則被排斥在幼兒教育之外。幼兒教育財政性學(xué)前教育經(jīng)費在幼兒園之間的分配是學(xué)前教育經(jīng)費管理體制的一個重要內(nèi)容，關(guān)系到整體教育質(zhì)量的提高，也影響到社會各個群體的切身利益。政府有義務(wù)提供幼兒教育，但資源總是稀缺的，如果沒有稀缺性，也就沒有必要進(jìn)行選擇的分析和決策，因此在增加幼兒教育公共財政投入的同時，要形成新的幼兒教育供給體系。理順幼兒教育的財政管理機(jī)制，就要求將各級各類幼兒園財政供給的渠道、結(jié)構(gòu)、形式厘清。如在財政投入的渠道上，雖然主要矛盾體現(xiàn)為中央和地方政府的財政分配與財權(quán)不相匹配，但更加隱蔽和深層次的問題是教育財政投入按照隸屬關(guān)系而非責(zé)任的類別加以分配。機(jī)關(guān)幼兒園政經(jīng)費預(yù)算在政府辦公經(jīng)費中列支，而普通幼兒教育機(jī)構(gòu)卻缺乏納入經(jīng)費預(yù)算的渠道。真正為一般民眾服務(wù)的幼兒教育機(jī)構(gòu)，這在客觀上也使得社會的底層無法享受到更多的幼兒教育資源，造成了部分幼兒“入園難”。但在條塊分割的幼兒教育體制下，教育部門很難實現(xiàn)幼兒教育事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理單位剝離社會服務(wù)職能，因此需要打破幼兒教育服務(wù)的單位樊籬，建立起社會公共服務(wù)性的、開放的幼兒教育體系。[6]更直接的做法就是，解除機(jī)關(guān)幼兒園的招生限制，實行面向社會全面招生。

2建立補償救助機(jī)制

羅爾斯認(rèn)為，公平并非絕對的平等，而是包容了差異和充分顧及社會下層人們利益的平等。教育制度公正不僅包括形式公正，還包括實質(zhì)公正，即不僅強調(diào)所有當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)享受到平等的對待，而且還強調(diào)應(yīng)對平等對待造成的事實不平等予以糾正。為了實現(xiàn)教育制度公正這一目標(biāo)，必須要從以下幾方面著手設(shè)立相關(guān)的補償救助制度，對在一系列維護(hù)平等的制度下享受的事實不平等的普通幼兒園，特別是私立幼兒園的教育進(jìn)行救助。

一方面，教育督導(dǎo)部門應(yīng)設(shè)立或委派相關(guān)部門對相關(guān)政府機(jī)關(guān)幼兒園進(jìn)行監(jiān)督，特別是財政撥款方面的審核，防止金額補貼的出現(xiàn)，同時進(jìn)一步細(xì)分工作如：應(yīng)對此出臺具體的法律和政策保障非機(jī)構(gòu)干部子女的合法受教育權(quán)，同時對于侵犯非機(jī)構(gòu)干部子女合法受教育權(quán)的事件進(jìn)行嚴(yán)肅處理。另一方面相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺關(guān)于如何補貼普通幼兒園教育經(jīng)費的政策，從而確定解決這一問題提供政策支持和制度保障。

3完善幼兒教師的培訓(xùn)和聘用制度，改善師幼關(guān)系

美英兩國在實施幼兒教育補償政策的過程中均發(fā)現(xiàn)，即使用一張圖紙建同樣的幼兒園，只要教師素質(zhì)各異，各幼兒園的保教質(zhì)量就有天壤之別。改造薄弱園必須提高教師的素質(zhì)，或者改善教師的態(tài)度。同樣，僅對弱勢兒童實行經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)方面的補償，即使他們終于有錢上最好的幼兒園，但只要教師不改變對他們的歧視，他們的發(fā)展仍然滯后。這說明教師是保證幼兒教育質(zhì)量和促進(jìn)幼兒教育公平的關(guān)鍵因素。[7]

借鑒他山之石，我國必須提高幼兒教師的待遇和社會地位，以吸引更多的高素質(zhì)的人士從事幼兒教育工作。另外，必須嚴(yán)格執(zhí)行幼兒教師的聘用制度和繼續(xù)培訓(xùn)制度，以保證幼兒教師的整體素質(zhì)水平。幼兒教師要及時進(jìn)行培訓(xùn)，提高自己的素質(zhì)，各地的教育主管部門應(yīng)制定本地幼兒教師的輪訓(xùn)計劃，將各幼兒園執(zhí)行教師培訓(xùn)計劃的情況與幼兒園的分類定級、檢查評比聯(lián)系起來，并采取必要的獎懲措施。最后，應(yīng)將師幼關(guān)系作為幼兒園質(zhì)量管理的核心內(nèi)容。幼兒教育的過程實際上是師幼對話和交流的過程。因此，改善師幼關(guān)系，促進(jìn)師幼民主，培養(yǎng)幼兒教師平等待人的作風(fēng)至關(guān)重要。

廣州市現(xiàn)存的學(xué)前教育資源配置問題并不是個案，我國大多數(shù)地區(qū)學(xué)前教育方面尚存在諸多問題，而著力解決這一問題需要政府、公民和社會多元主體的共同努力。一方面，政府應(yīng)在財政、政策、制度等層面給予學(xué)前教育適當(dāng)傾斜，構(gòu)建公平正義的學(xué)前教育制度，完善學(xué)前教育體系，發(fā)揮好“掌舵者”的主導(dǎo)身份作用；利益方面，社會大眾應(yīng)提高維護(hù)個人權(quán)益意識，增強教育觀念，充分利用好大眾媒體等利益表達(dá)渠道，推進(jìn)公共問題由公共議程向政府議程的加速轉(zhuǎn)變，為廣大適齡兒童營造出一種真正合理、正義的入學(xué)條件。

參考文獻(xiàn)

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[2]于松.廣東8所機(jī)關(guān)幼兒園一年吃財政6863萬代表質(zhì)疑7年無果[N].東方早報，2011-1-25，A2.

[3]金羊網(wǎng).廣州9間機(jī)關(guān)幼兒園年財政補貼達(dá)6000萬http：//news.sina.com.cn/c/2009-10-27/142218918717. shtml.2009-12-27，14：22.

[4]宋映泉.不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費中地方政府分擔(dān)比例及投入差異———基于3省25縣的微觀數(shù)據(jù)[J].教育發(fā)展研究，2011（17）：15-23.

[5]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：社會科學(xué)出版社，2003： 302-303.

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[7]蔡迎旗，等.論我國幼兒教育政策的公平取向及其實現(xiàn)[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2004（2）：33-37.