法治視閾下的釘子戶

□文/朱 田

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 新疆·烏魯木齊）

一、問題的提出

（一）重慶釘子戶事件回顧。2004年10月，重慶智潤置業(yè)及南隆房地產(chǎn)有限責(zé)任公司根據(jù)已經(jīng)獲得房屋拆遷許可證將要對九龍坡區(qū)的楊家坪鶴興路片區(qū)啟動拆遷工程。2006年9月，絕大多數(shù)居民都接受了拆遷協(xié)議，然而只有17號樓的一家住戶堅(jiān)決不搬，戶主名叫楊武，妻子叫吳萍，夫妻兩人在此地經(jīng)營一家火鍋店多年，夫妻二人對開發(fā)商的拆遷協(xié)議不滿意，拒絕拆遷。他們成了開發(fā)商眼中的“釘子戶”，開發(fā)商將他們小樓周圍都拆遷完了，挖出一個大坑，還對這夫妻倆進(jìn)行了斷水、斷電、斷氣，隨后又?jǐn)嘟^了交通，使他們根本無法正常生活，但夫妻倆沒有被眼前的困難嚇倒，反而堅(jiān)定了他們拒簽的信念。最終，此事在人民法院的主持下，雙方又經(jīng)過了多次的談判和協(xié)商，2007年開發(fā)商與楊武吳萍夫婦最終達(dá)成協(xié)議，兩家開發(fā)商基本上滿足了夫婦倆的要求，除賠償給二人一間門面房以外，外加由于停業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失90萬元。

（二）釘子戶的法律困境。重慶的釘子戶曾在他的房子上打出這樣的標(biāo)語：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。這是中華人民共和國憲法第13條第一款的原文。而重慶房管部門、重慶法院同樣也是依據(jù)憲法第13條來尋求支持，第13條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”他們的法律依據(jù)更直接地來源于《中華人民共和國城市規(guī)劃法》。城市規(guī)劃法第34條規(guī)定：“任何單位和個人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃做出的調(diào)整用地決定。”

從這里我們可以看出這樣一個基本的法條走向：1、憲法規(guī)定國家為了公共利益的需要可以征收私有財(cái)產(chǎn)；2、城市規(guī)劃法明確城市規(guī)劃方案是征收私有財(cái)產(chǎn)的合法依據(jù)。由此，在現(xiàn)有行政和司法實(shí)踐中，只要城市規(guī)劃方案中規(guī)定你必須拆遷，你就不能有任何拒絕行為。

通覽城市規(guī)劃法全文可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃法只是借用了憲法第13條第三款中“可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收”的規(guī)定，而此條款的前置條件“為了公共利益的需要”以及本條第一款、第二款對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)要求，并沒有加以體現(xiàn)。換句話說，城市規(guī)劃法并沒有完整地體現(xiàn)憲法第13條的精神，只是功利性地加以選擇使用。要完整體現(xiàn)憲法第13條，城市規(guī)劃法至少要在兩方面加以完善：1、城市規(guī)劃法應(yīng)明確憲法第13條中的“公共利益”概念，不能簡單地把城市規(guī)劃方案等同于公共利益。是不是所有新規(guī)劃的建筑設(shè)施都屬于公共利益范疇？城市公共設(shè)施與私有商業(yè)、居住設(shè)施都是公共利益嗎？2、城市規(guī)劃法應(yīng)當(dāng)明確，在公共利益和私人財(cái)產(chǎn)相對立時，應(yīng)該有一個平衡雙方利益的原則，而不是簡單地靠補(bǔ)償了事。

憲法，國家之根本大法，其第13條第二款明確規(guī)定：“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”新出臺的物權(quán)法也做了明文規(guī)定，其第三十九條規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。”楊武夫婦與開發(fā)商之間的斗爭其實(shí)就是不動產(chǎn)所有人與非所有人對不動產(chǎn)的處分權(quán)的戰(zhàn)爭。很顯然，楊武夫婦擁有房屋的所有權(quán)，以及土地的使用權(quán)，無論政府還是開發(fā)商都無權(quán)強(qiáng)拆二人的住房。

二、憲政視角下的釘子戶

何謂憲政，我國著名法學(xué)家李龍先生有著精辟的概括：“憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基礎(chǔ)，以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程”。憲政的核心價值是對政治權(quán)力的制約，同時憲政也是政治權(quán)力發(fā)揮其功效的制度憑仗。由此可見，憲政一方面制約政治權(quán)力，一方面又能最大限度地提高政府效能。在提高政府效能的過程中，憲政對政府執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變起到了重要的作用，從“史上最牛釘子戶”事件的處理上，可窺見一斑。首先，執(zhí)法者要轉(zhuǎn)變與相對人的關(guān)系，由單向轉(zhuǎn)為雙向關(guān)系，同時要提高公民政治參與的合法地位的確定以及參政積極性，使得相對人通過陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等程序性權(quán)利的行使增強(qiáng)和執(zhí)法者的合法性對抗，也使得相對人變得有法可依，執(zhí)法者也必須有法必依。在釘子戶事件中，政府也能主動地聽取相對人的意見，雖然會以社會的公共利益為主，但還是盡量采納了楊武夫婦的建議和要求，使得問題的解決從最初的司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆決定變成公民與政府最后達(dá)成協(xié)議比較圓滿的結(jié)束；其次，政府執(zhí)法方式淡化了政府執(zhí)法權(quán)力色彩，當(dāng)?shù)氐膮^(qū)政府換以一種行政指導(dǎo)、行政合同的新方式實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)法由強(qiáng)制性到弱強(qiáng)制性，乃至說服性轉(zhuǎn)變，使得當(dāng)事人也比較滿意。現(xiàn)代社會越來越成為一個合作和諧型社會，憲政視野下的政府法治應(yīng)當(dāng)重視社會自治和公民自主，這要求政府在行政過程當(dāng)中通過非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)、行政合同等行為，引導(dǎo)公民積極參與行政事務(wù)，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益與政府通力合作，使政府從過去的“命令-服從”的單項(xiàng)權(quán)力模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)-合作”的權(quán)力與權(quán)利雙向和互動的模式，不得不說這是社會主義法治的一次偉大進(jìn)步。此次“釘子戶”事件是以“和解”作為最后解決方式，政府從中起到的調(diào)解作用，以及對戶主進(jìn)行的說服、促成，成為這一公共事件化險(xiǎn)為夷的重要原因；最后，政府執(zhí)法方式人性化趨強(qiáng)，這也是可以理解的，不能因?yàn)閭€人的利益而忽視了整個社會的利益，應(yīng)當(dāng)在保全政府社會利益和法律尊嚴(yán)的同時注重政府執(zhí)法的文明性。

三、釘子戶事件的法律啟示

也許“最牛釘子戶事件”的出現(xiàn)只是一個偶然的個案，很難被復(fù)制，但我們卻可以以此為契機(jī)，檢視我國在法治運(yùn)行上的一些缺失。比如，政府執(zhí)法公開化程度，公共利益的確定問題，政府應(yīng)該如何正確處理好與當(dāng)事人的沖突關(guān)系，如何平衡政府社會和公民個人的利益以及對公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)中拆遷程序不透明、不完備，政府在拆遷中既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，法律對居民房屋土地使用權(quán)保障不力等方面仍存在問題。《物權(quán)法》頒布也許為保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)提供了法律依據(jù)，但是怎么落實(shí)、貫徹，依然需要政府、公民的共同努力。基于當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，有關(guān)土地征用和土地管理法律法規(guī)規(guī)定的滯后，勢必造成一些問題的出現(xiàn)。因此，在某種意義上，最牛釘子戶的出現(xiàn)為關(guān)注《物權(quán)法》的落實(shí)以及處理有關(guān)土地法律法規(guī)的沖突，提供了歷史契機(jī)。

（一）落實(shí)物權(quán)法。憲政是以憲法這一國家的根本大法為前提、以法治這一準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)。有憲法不一定有憲政，而有憲政必有憲法，然而有了憲法不去遵守，憲政依然名存實(shí)亡。《物權(quán)法》中寫下了“根據(jù)憲法，制定本法”，這不僅僅是簡單的一句話，體現(xiàn)的是遵守憲法，尊重程序的憲政意識和觀念。《物權(quán)法》保護(hù)領(lǐng)域適用的平等原則、平等保護(hù)原則，與憲法上的平等權(quán)、平等原則密切相關(guān)，平等權(quán)是最基本的憲法權(quán)利，落實(shí)財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)權(quán)，有助于維護(hù)財(cái)產(chǎn)秩序。有恒產(chǎn)者有恒心，物權(quán)法能夠解決既有財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得有效保護(hù)、平等保護(hù)的問題，有助于維護(hù)財(cái)產(chǎn)秩序，提供社會動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。

（二）建設(shè)法治政府。政府權(quán)力的獲得必須來自法律并且受制于法律，其權(quán)力運(yùn)行必須源于憲政民主程序，政府的行為納入法治化軌道，并且其執(zhí)政的目的是為保障人權(quán)，即所謂的“執(zhí)政為民”。立法機(jī)關(guān)的立法以及執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法，無不是遵守以憲法為根本法所組建的法律體系所確定的規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，從而實(shí)現(xiàn)了實(shí)體的正義，從這個意義上來看，程序正義往往是實(shí)體正義的前提條件。而程序正義的實(shí)現(xiàn)，往往是限制政府機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，實(shí)現(xiàn)人權(quán)的重要因素。公民相對于政府而言，處于劣勢地位，必須通過法律賦予其更多的程序性權(quán)利，以公民的程序權(quán)利制約政府實(shí)體權(quán)力，從而把政府的實(shí)體權(quán)力轉(zhuǎn)化為程序上的義務(wù)。

（三）保障人權(quán)。人權(quán)不僅是一個法律原則，還是憲法的根本原則，限制政府權(quán)力、保障基本人權(quán)，是憲政的核心目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要政府和公民的共同努力。在實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的憲政之路上，公民要做的不僅僅是要求政府限權(quán)，其本身亦有艱巨的歷史任務(wù)。一方面積極參加政治決策，按照憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定，主動行使自己的參政權(quán)，在立法、行政過程中，表達(dá)自己的意愿與權(quán)利訴求；另一方面遇到政府侵犯公民利益時，有維權(quán)意識和行動。根據(jù)法律程序，行使自己的訴訟權(quán)利或者通過行政救濟(jì)途徑，堅(jiān)決維護(hù)自己的利益。這些可以有效地防止政府機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)對公民利益的侵犯，更好地保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

如果我們能以此次“最牛釘子戶”風(fēng)波、《物權(quán)法》頒布為契機(jī)，全面檢討當(dāng)今的政府執(zhí)法環(huán)境、全方位的完善物權(quán)保護(hù)體系，對于促進(jìn)社會的和諧發(fā)展，促進(jìn)我國憲政的進(jìn)步都會有巨大的幫助。

[1] 路易斯.亨金.憲政、民主、對外事務(wù).三聯(lián)書店，1996.

[2] 李龍.憲法基礎(chǔ)理論.武漢大學(xué)出版社，1999.

[3] 蔡定劍.中國轉(zhuǎn)型社會時期的憲政發(fā)展.法學(xué)論壇，2006.4.

[4] 肖金明.論政府執(zhí)法方式及其變革.行政法學(xué)研究，2004.4.