農村土地整治項目監管績效評估研究——以四川省為例

孟展，黃河清，劉建生，文博

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇南京　210095；2.江蘇省地產發展中心，江蘇南京　210024; 3.江蘇省國土資源信息中心，江蘇南京　210024）

農村土地整治項目監管績效評估研究——以四川省為例

孟展1,2，黃河清3，劉建生1，文博1

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095；2.江蘇省地產發展中心，江蘇南京210024; 3.江蘇省國土資源信息中心，江蘇南京210024）

摘要:隨著我國土地整治工作的不斷推進與深入，作為項目質量的考核——土地整治監管績效評估就顯得尤為重要，但是由于目前土地整治監管制度尚存在不完善之處，在實踐過程中還存在一定問題，為了提高土地整治監管質量，本文以四川省15個土地整治項目為例，從投入—過程—結果三個維度建立了監管績效考核指標體系，分析了四川省土地整治的現狀、問題以及提出了相應的改進措施。

關鍵詞：土地整治；監管機制；績效評價

1　引言

農用土地是社會經濟發展的重要生產要素，在2009年中國的人均耕地面積僅為0.1hm2約占世界人均耕地面積的28%，我國人多地少的局面決定了土地保護與整治的重要性。

與此同時，耕地保護與糧食安全的農村的土地整治項目是在土地資源供需失衡、耕地資源嚴峻化以及國家糧食安全問題突出的背景下提出的一個創新之舉[1]，成為中國在新時期下轉變土地利用方式、調整土地利用結構和改善土地利用關系的基本途徑[2]。經過數載的發展，土地整治各類專項資金已達上千億人民幣，土地整治工作進入了管理模式和方法水平的提升階段[3]，已經形成了集法律支撐、規劃引導、資金保障、機構推動四項機制聯動的工作格局。但由于農村土地整治項目涉及行業廣泛，包括農業、國土、水利、交通等多方面專業知識，資金投入大且建設范圍廣泛，相應的政策措施建設有待完善，土地整治項目開展的過程中由于信息不對稱以及外部性的存在導致項目質量存在隱患。政府監管就是對安全隱患的有力回應，可以修正市場機制下的不良結果[4]。

監管即是指相對獨立且有法律地位的機構，對被監管對象一定范圍內的經濟活動采取經濟、法律、行政等手段的管理和監督[5]。我國的土地整治最早是從1997年開始，對土地整治項目的監管也是隨著實踐的不斷推進而深入，從2001至2005年間，土地整治項目完成了由國土資源部作為承擔中心，向省級整理中心過渡，再向市、縣級轉變的模式，工作重心也逐漸向土地整治項目的管理轉移。國土資源部在2005年下發了《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》，通知中明確了項目竣工驗收權將下放至省級部門。2010年國土資源部在部署年度工作時強調要積極參與國發47號文件內容，增強農村土地整治專項檢查工作，要全面完成各類土地整治規劃修編任務，加大對土地整治示范工程和重大工程活動的監管。土地整治監管活動已得到政府和學界的認同，但是目前對于土地整治的監管缺乏一套較為客觀、準確、全面的評估體系，監管部門對于土地整治的工作主要靠經驗摸索，所以在借鑒發達國家的基礎上，建立一套行之有效的監管績效評價體系，不僅可以為公眾判斷政府土地整治水平提供指標，同時也為監管部門改進土地治理項目提供客觀依據。因此，本文基于對已實施的部分土地整治項目監管進行績效評價，以期能夠完善土地整治監管體系，提高項目的監管以及管理水平。

2　四川省土地整治項目及監管概況

四川是傳統的農業省份，土地總面積為48.5萬km2，占全國總面積5.1%，位居全國第五位，人口與土地資源之間的矛盾較為突出，耕地面積為662.4萬hm2，僅為總面積的13.7%。四川省人均耕地面積為0.08hm2，是全國水平的72.3%、世界水平的35%。四川地貌類型以高原和多山為特色，包含平原、高原、山地、丘陵等在內的地貌類型，四川省八個一級利用類型的土地資源如下表1所示。

表1　四川省土地資源利用統計表

另外，四川省的耕地后備面積也較為匱乏，根據學者實地調查顯示，四川省未利用的土地面積約為600萬hm2，占總面積的12.3%[6]，其中可開發的耕地僅有24萬hm2，未利用土地主要分布在甘孜、涼山、阿壩三個地區，加上四川省其他可供開發的灘涂、平原、廢棄地等新增耕地共計130.78萬hm2，還有可以通過復墾增加的耕地大約有28.41萬 hm2，通過農村住宅土地和農地整治可以新增耕地面積為42.93萬hm2。四川省農發辦于2011年完成了土地整治項目增量資金的批復工作，整治項目覆蓋范圍為全省11個市（州）以及15個縣（市、區），計劃建設高標準農田12.07萬畝，治理小流域1.8萬畝，共計投資達1.7億元。

2009年四川省實施的土地整治項目如表2所示。

表2　　2009年四川省實施的土地整治重大項目

從整體上而言，目前中國已經邁入以工促農、以城帶鄉的統籌發展階段，處于加速改造傳統農業、發展中國現代特色農業的關鍵時刻。要實現城鎮化的就要走城鄉統籌的可持續發展道路，土地整治就是實現這個目標的良好途徑。土地整治的績效需要監管部門來保障和監督，監管績效反映的是土地整治是否取得理想效益和結果，綜上所述，土地整治的監管績效評價就是對土地整治項目實施效益進行全面和系統的評估，用以檢測監管績效狀態。四川省根據土地資源現狀對重新全面升級了農村土地整治監測監管系統，分土地整治、中央支持重大以及中央支持示范建設三類項目，監管范圍包括計劃與預算下達階段、實施階段與驗收階段全過程，土地整治監管流程如下圖1所示。

圖1　土地整治監管流程圖

3　土地整治監管績效評價指標體系構建思路

監管測評指標體系可以為系統優化奠定基礎，作為投資者決策的依據。目前我國政府監管績效評價體系還處于發展階段，在理論方面的研究還有待深入，監管方面的評估指標大多分散于政府績效評估體系中，目前還未有專門針對土地整治監管績效評估指標體系研究成果。部分學者對土地整治績效評價的指標科學性較強，對于實踐工作具有一定的指導意義如王煒[7]（2005）、嚴金明[8]（2005）、李巖[9]（2006）等學者將評價劃分為傳統的經濟、社會、生態三個效益維度，根據具體研究需要，也有學者覃事婭[10]（2007）加入技術、景觀等維度。在實際工作中，專門對監管部門的績效評價體系并不多，監管部門作為政府職能部門的組成部分，對其的評價已滲透至政府整體的評估中，在我國舉行的政府績效評價活動中，都將公民評議、公民滿意度調查等納入體系中，但由于指標針對性不強、客觀性不夠，對實際工作缺乏真正的指導意義。在土地整治項目中監管工作中，監管指標體系的構建起著重要作用，監管指標體系決定著整個土地整治項目的完成質量以及科學程度，引導著土地整治監管的方向。因而，構建科學合理的土地整治項目監管指標體系是推動土地整治工作順利開展的保障。土地整治項目監管指標體系的構建應該堅持以科學發展觀為指導，在借鑒國外發達國家先進經驗的基礎上，改造現有監管績效評價指標體系的適用性和可行性，立足于土地整治過程監管的改進，采用自頂向下和自下向頂相結合、定性指標與定量指標相結合、正負指標相結合的評價指標體系。

指標建立的指導思想包括：（一）堅持科學發展觀為指導，開展土地監管績效評價首先要處理好土地整治項目資金的落實情況，在指標體系的構建過程中，要將資金使用情況與土地資源整治現狀相關聯；（二）將定量指標與定性指標相結合，在檢索現有文獻的過程中發現，企業績效評價過程中平衡計分法備受推崇，也有許多學者建議要借鑒平衡計分法評估企業管理績效，但在實際操作中卻發現此評價體系過分強調定量數據，缺乏評價者的主觀意愿，在構建定性指標時可以采取典型案例、行業標準等方式進行錨定法來評價，在監管指標的選取方面，還要注意盡量避免指標需要不斷細化的問題，因為過于繁瑣的指標數值會導致數據無法采集，對測算結果造成不合理的影響；（三）結果指標與過程指標相結合，土地整治項目的結果指標可以用于考核政府工作階段或者承擔監管項目的績效，對帶有特殊性質的土地整治項目，沒有特定的工作模式和工作程序，因此，土地整治項目監管評估也就主要看中結果指標，各項整治指標的達標率就成為衡量項目實施的重心；（四）客觀指標與主觀指標相結合，土地整治監管績效評估指標離不開客觀指標，資料易于收集和測量、數據直觀、公平公正的特點成為其突出的優點，但是客觀指標往往突出了“政府本位”的測量方式，忽視了公眾對于土地整治項目的評價，容易導致政府評估與公眾評價相矛盾的現象，而“公眾本位”的指標體系就可以有效避免此類現象，將客觀指標與主觀指標相結合的方式，既能有效、客觀的評價政府績效，又能反映公眾對土地整理項目的滿意度。公眾滿意度指標可以充分反映政府服務對象以及相關利益群體的需求，能有效克服政府績效評估的公開度不夠，社會監督指標缺失的弊端。

根據我國土地整治監管研究和實踐現狀，選擇和篩選指標采取以下程序和方法，一是以政府監管評估理論為指導，客觀描述土地監管現狀，通過調查收集資料，以求客觀準確的描述土地整治現狀，發現問題的根源，為政策制定提供依據。根據文獻搜集與政府訪談，我們發現政府監管運行過程分為資源投入、運作管理與結果驗收三個環節的路徑，這三個環節也構成了政府監管績效的三個維度，指標可以分為客觀與主觀的結合，客觀指標主要涉及監管績效的影響因素、績效評估目標分解，監管績效指標的篩選、監管指標權重的確定等。主觀指標即公眾的滿意度以客戶行為理論為基礎，將公眾滿意度作為監管考核的一個重要指標。為了體現指標的代表性、綜合性、系統性，從投入——過程——產出環節建立土地整治監管績效評價指標體系，該體系由目標層（M）、準則層（B）、指標層（C）三個部分組成。本文將指標的評價標準劃分為較好、一般、較差三個等級。

4　土地整治監管績效評價指標體系構建與測算

由于在土地整治監管績效的評價中部分指標具有模糊性與復雜性，僅靠數學模型獲取指標權重的方式有一定難度，依靠專家評判結論過于主觀，所以本文選取AH P（Analytic Hierarchy P rocess）即層析分析法確定指標權重。在梳理與總結學者研究中使用的指標體系的優缺點之后，從上述三個維度設計17項指標，并設計調查問卷，請選定的土地資源管理方面的50位調查對象（專家）對指標進行客觀分析后給出重要性判斷，共計收回問卷44份，剔除6份不符合要求的問卷，有效問卷為38份，將數據錄入S P SS中進行統計分析，較好、一般、較差三個等級分別對應5、3、1的分值，進而根據建立的數學模型計算出每一維度指標的重要性，從而得出土地整治項目監管指標體系整體權重分布。

表3　土地整治監管績效評價指標體系

根據錄入的數據進行統計分析，通過標準差來判斷調查結果的離散程度，本文采用T檢驗來測評各個指標的分布情況，數據樣本的檢測結果如下所示。

表4　 one-sample statistics

如表4數據顯示，樣本均值為3.5143，標準差為0.2934，95%置信區間內的對應的臨界值是0.799>0.05，即表示通過了檢驗。將四川省土地整理項目數據帶入指標體系中，通過指標測算可得四川省土地整治項目較好的占58%，一般占36%，較差占6%，按照最大隸屬的原則，四川省土地整治項目的綜合評判為較好，此評價結果與專家、項目承接單位、管理機構的意見基本一致，與項目區實施的情況也相吻合。

5　結論與建議

本文旨在立足于四川省土地整治項目實施的現狀基礎上建立一套全面、科學、系統的評價指標體系，為新時期四川省開展土地整治項目提供依據和工作借鑒。通過研究分析，得出的主要結論如下：第一，土地資源整治項目的監管績效評估需要很強的技術性、綜合性以及系統性，有助于認識土地資源整治的社會意義，土地整治監管績效評價體系有助于以后更加科學的評價土地整治效果，對實踐工作有較強的指導作用；第二，土地整治監管績效評價體系采用定量定性研究相結合的方法，從投入—過程—結果三個完整的維度進行深入分析和研究，在進行績效測評時應該對數據進行實地調查進行獲取，保證數據的準確性與真實性；第三，土地整治監管績效評價體系涉及的考評內容十分廣泛，且在不同項目地考察內容和側重點也有所區別，所以本文嚴格篩選了土地整治監管績效評價指標，但是在不同時間段不同地點所確定的指標權重、指標值都應該具體分析，應該針對項目地的實際情況選擇合適的評價指標，從而才能保證測評的準確度；第四，本文建立的監管評測指標在應用于四川省土地整治項目時，可以看出指標體系涵蓋土地整治的各項內容，因此指標體系具有一定的合理性，利用AH P和專家咨詢法，科學得出各個指標的對應權重，在實際案例的評價中，體現了計算簡便、涵義清晰的優點，評價結果對土地整治項目的監管具有一定的借鑒價值。

針對本文的評價結果以及目前土地整治監管現狀，提出以下建議：第一，構建政府領導下的部門協作、多方參與的聯動機制，在各級政府中抽調相關人員組建土地整治領導小組，政府機構擔任組長，國土資源部、發改委牽頭，財政、農業、建設、水利、監察等部門為成員，分別負責土地整治項目規劃、財政預算與撥付、資料審批等，國土資源部為工作總體指揮，負責項目的調度與統籌安排，在實際操作中也要充分激發鄉鎮以及農村群眾的積極性，在項目的初期論證中要吸取政府、專家、群眾的有益意見；第二，發展人才培養機制，首先要建立人才培養機制，因為土地整治項目工程涉及面非常廣泛，技術性要求高，在實施過程中需要專業人士進行管理，在實際土地整治項目操作過程中，各級管理機構的職責定位較為模糊，辦公人員流動性強，專業素質分布分散，造成項目要求與管理人員素質不相匹配的現象，因此在構建土地整治專業人員隊伍上，一定要加大專業人員的儲備與管理，土地整治是農村建設發展的平臺，構建人才交流機制是農村建設發展的有效途徑，在才人培養機制的構建方面應該選擇建立能促進互相交流、調整迅速的發展格局；第三，完善土地整治的監管機制，首先要建立完善的信息報告制度，應該結合國土資源部的信息系統，構建省、市、縣三級聯動的土地整治項目信息系統，從而實現土地整治項目管理信息的共享、完備和規范性。有利于各級國土資源部門及時掌握項目完成情況，其次，要建立重大項目的年審以及國土資源部、財政、審計部門的抽查制度；第四，要加強土地整治項目的審核機制，包括審核項目的合法合規性、項目真實性，還要審核項目實施的項目法人、工程招標制度、工程合同制度、工程監理制度等，項目的資金預算、撥付情況等，財政部門就要根據項目的進展撥付相應的資金，在項目驗收制度上要改變以往由項目承接單位委托其他審計機構或者中介公司對土地整治項目進行審核決算的制度，建立由國土資源部與財政部審計的制度。

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責任編輯：張隆輝

中圖分類號：F320.2

文獻標識碼:A

文章編號：1672-2094（2013）04-0018-06

收稿日期:2013-06-15

作者簡介：孟展（1978-），男，江蘇鹽城人，南京農業大學公共管理學院博士研究生，土地工程師，主要研究方向為土地資源持續利用。

The Performance Evaluation on Rural Land Integrated Consolidation Project

MENG Zhan1,2,HUANG He qing3,LIU Jiansheng1,WEN Bo1
(1.Col legeof P ubl ic Administ ration,Nanj ing Agricul tural University,Nanj ing210095;2.J iangsu R eal Estate D evelopment Center,Nanj ing210024;3.J iangsu L and R esource Information Center 210024)

Abstract:As project q ual ity assessment advancing,the land regulation supervision per formance evaluation is par ticular ly important.B ut the supervision systemis sti l l in the exploratory stage, and alsoexists someproblems in the process of practice.T heauthor was taking S ichuan P rovince15 pilot project of land consol idation projects as an example,combiningwith actual situation,evaluating the land consol idationproject f romtheproject inputs,project implementation,project resul ts, to providemethods for the per formance evaluationof land consol idation project.T he paper analyzes current situationand problems of land reclamation,andputs forward some suggestions to improve land reclamationplanning.

KeyWords:L and R eclamation P lanning;S upervision M echanism;P er formance Evaluation