珠三角實行區域年票制面臨的主要難題及解決方案

王 芳

（廣東交通職業技術學院，廣東 廣州 510650）

為進一步減少珠三角地區公路收費站，廣東省委省政府決定通過實行區域年票制的辦法，也即是在珠三角區域實現各市年票的互認。根據省委省政府的計劃，2013年將實現此方案。目前，珠三角9個市中已有8市實行了市域年票制（深圳已實現普通公路全免費），為珠三角區域年票制的實施奠定了一定的基礎，解決了年票制的部分問題，如：對年票制存在的合法性問題、年票制下對經營性收費公路的解決辦法以及年票制的收費辦法等進行了一定程度的探索，但由于各市政策、普通收費公路實際情況的不同以及年票制實施模式的差異等，區域年票制的實施仍存在一系列待解決的難點問題。

1 年票制存在的問題

1.1 各市收費模式尚未統一

珠江三角洲地區的9個地級市中，已有廣州、佛山、珠海、東莞、中山、江門、肇慶、惠州等8個市試行了年票制（通過對本地車輛征收通行費（年費），對外地車輛收取通行次票，政府出資補貼的方式，籌集資金對撤并收費站的損失進行補償）；深圳市目前已無普通公路收費項目。已試行的8個市中，收費模式也不盡相同，表現在以下兩個方面：

a）實施的區域范圍不同 佛山、東莞、中山等都是在其地級市范圍內實施，而廣州市則只在中心城區范圍內實施，不包含番禺、花都、從化增城在內；

b）撤并整合路橋收費站的方式不同 佛山、中山是采用政府融資贖買區域內各路橋收費站的股權，由政府設立專門管理機構實行統貸統還，而江門、惠州市則保留年票制區域內各路橋收費站，各項目公司或項目主管單位的債權債務、投資分配、項目還貸和路橋養護等仍由項目公司或主管單位負責。

收費模式的差異性導致珠三角區域大年票制實施存在較大的困難，如何統一收費模式，在各市之間尋求較好的平衡點是一個關鍵問題。

1.2 各市情況各異，債務情況差別大

珠三角9市各市經濟發展及居民收入水平不同，各市債務規模差別較大。

以廣州市為例，截止到2010年，年票制項目貸款余額約283億元，按照目前中長期貸款7%的年利率計算，每年僅支付利息就需約19.8億元；而每年年票制項目的運營收入情況尚不足以償還貸款利息。若將從化、增城等納入年票制實施范圍，債務規模將擴大到500億元。

再如中山市，自2003年實施年票制經省審計廳確認，納入年票制收費還貸的非經營性債務余額為22.6億元，至2010年底債務余額為15.3億元。

由于珠三角地區各市經濟發展程度不一，地區差異比較大，財政承擔能力也較懸虛，珠三角核心區域（包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山）和外圍區域（包括惠州、江門、肇慶）之間償債能力有著較大的差距。

1.3 各市年票制管理體制不盡相同，年票費用差別較大

首先，年票的征收部門不同。珠三角已實施年票制的各市，年票制管理體制存在差異。以廣州市為例，廣州市由市政管理部門主管通行費年票征收工作，公安交通管理部門協助市市政管理部門檢查車輛繳費情況；東莞市則由東莞市公路橋梁開發建設總公司下轄的收費機構負責車輛通行費年票的征收，市交通局征稽執法機構會同年票費收費機構負責對本市籍機動車輛繳交年票費情況進行稽查；中山市則由交通局負責本市收費站的行業管理，中山市路橋建設有限公司具體負責年票通行費的征收工作，委托本市內中國銀行各營業網點收取年票通行費。

其次，各市年票收費標準也存在較大差別。以在所有收費車型中占絕大部分的二類車收費標準相比，廣州980元，中山為720元，江門則為600元；對營運車輛而言，以5～15t貨車為例，佛山和東莞為6 600元，中山為3 660元，江門為4 800元，而廣州僅為2 880元。由此可見，目前各地收費標準測算方法及考慮因素不盡相同，從而導致收費標準存在較大的差別。

1.4 對次票站的處理

實施珠三角區域大年票制，珠三角區域內各地級市之間的次票收費站如何處理，是否保留，需要考慮收費站的收費效益、運營管理成本以及其對交通運行的影響等。由于實施珠三角區域年票，珠三角藉車輛通過各收費站將免收次票通行費，這將對收費站的收費效益造成很大的影響，這就必須考慮其收費收入和運營成本，如收費收入與運營成本持平或小于運營成本，那么該收費站就失去了存在的意義，應該撤銷；而如果撤銷收費站，收費道路成為免費道路，勢必引起周邊收費道路的交通流量轉移，如此一來，是否會造成免費道路的高負荷以及撤銷收費站后，道路的養護主體和養護資金缺位的問題。

1.5 高速公路代收次票費的問題

高速公路能否代收次票費需要取得省政府的批準，同時又要取得高速公路業主單位的支持與配合。目前珠三角城市已有廣州、佛山、中山等市實施高速公路委托代收，為珠三角年票制實施高速公路代收創造了一定的輿論環境，但實施過程中也暴露出了一些問題，如：收費責任的問題、次票收費標準車型劃分與高速公路收費車型劃分標準的統一問題、高速公路代收率的保障問題等，這些問題都需要有相應的保障對策和措施；高速公路代收次票能否得到順利實施并發揮積極作用，在很大程度上取決于高速公路業主單位的支持與配合，政府的批準是政策性支持，有效地保障對策和措施則是能否取得高速公路業主單位的支持與配合關鍵所在。

1.6 年、次票的收費標準

年票制收費標準的確定關系到政府、項目業主、道路使用者三個方面的利益，收費標準要考慮到年票制債務的償還能力問題，同時又要考慮道路使用者的承受能力問題，對于經營性項目還要考慮項目業主收益問題。目前，珠三角已實施年票制的8個地級市中，各市年票制收費標準存在較大的差異，在這個差異的基礎上，考慮各地級市主觀上已經接收本地的年票制收費標準，實施區域年票制再行調整收費標準難度將加大；同時，次票收費標準是否需要調整，以及如何調整、是否需要采取高速公路車型劃分標準以促進收費公路管理標準化、規范化等系列問題都是實行珠三角區域年票制需要解決的關鍵問題。

1.7 經營性公路回購問題

目前，珠三角區域仍有較大數量的經營性收費公路存在，根據公路的基本屬性和收費公路的發展趨勢，收費公路的數量將逐步減少，而經營性公路僅是在政府財力不足、公路建設壓力巨大的情況下，為拓寬融資渠道采取的特殊政策的產物。隨著國家和省政府進一步撤銷普通公路收費站政策的實施，回購經營性收費公路變為政府還貸公路，進而逐步取消收費公路將是一種趨勢。但通常經營性收費公路的回購難度都較大，主要表現為：

a）與項目業主的談判難度大；

b）部分地級市經營性收費項目數量較多，回購資金數額巨大。

2 解決方案

鑒于以上問題，本文提出以下解決方案：

a）珠三角區域年票制分配為市一級政府原有債務由市級全部承擔，還貸資金建議通過年票收入、次票損失的補償、政府投入及其他融資方式解決；

b）次票收入中高速公路代收收入按照高速公路出口的屬地進行分配（即在哪個市出高速公路，則次票收入歸哪個市），珠三角區域邊界上的普通公路次票收費站的收入則綜合考慮各市次票收入和債務比例兩種因素，并賦予兩個因素一定的權重系數，按加權后的比例進行分成；

c）年次票收支管理由地方交通局（公路局）按“收支兩條線”設專戶管理，資金由地方交通局（公路局）統一安排還貸；

d）珠三角區域年票制次票損失由省、市兩級政府出資補償（以市級政府為主，省級政府為輔）；補償資金建議通過各級政府投入，以及其他方式融資解決，如：從每年的燃油稅增量中集計提一定的比例；

e）各市維持現有年票收費標準，即通過各市年票互認實現珠三角區域年票制；

f）僅在高速公路出口的匝道收費站設立次票代收點，原則撤銷珠江三角洲境內所有普通公路收費站。

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