渭源縣林權制度改革后管護工作存在的問題與策略

楊海平

（甘肅省渭源縣林業局，甘肅 渭源 748200）

森林資源是林業生態建設和林業產業發展的物質基礎。加強森林資源經營、保護和管理工作，積極推進集體林權制度改革，對發展林業產業、增加林農收入、鞏固生態建設成果及建設生態文明的社會主義新農村等都具有重要意義。渭源縣于2008年10月至2011年11月進行了集體林權制度主體改革，與林改前相比，森林資源保護管理工作任務加重、難度加大，特別是山林確權到戶后，林農的經營方式、規模、效果等直接影響森林資源的保護管理。筆者結合多年從事森林資源管理和林政執法工作的實踐，對渭源縣集體林權制度主體改革后森林資源保護管理工作面臨的問題進行了分析，并提出相應的策略。

1 森林資源概況

渭源縣位于甘肅省中部，地處西秦嶺末端向黃土高原過渡地帶，年平均氣溫5.8℃，年平均降水量500mm左右。根據地形、氣候、降水量等特點，全縣分為北部黃土梁峁溝壑干旱區、中部淺山河谷川（塬）區、南部高寒陰濕區3種類型[1]。渭源縣共有林業用地7.41萬hm2，其中國有林場3.20萬hm2、退耕還林0.75萬hm2、集體林地3.46萬hm2，森林覆蓋率17.6%。在集體林地中，有林地0.53萬hm2、疏林地0.47萬hm2、灌木林地0.28萬hm2、未成林造林地0.17萬hm2、宜林地2.01萬hm2。在集體林權制度主體改革工作中，共確權勘界林地2.86萬hm2，其中家庭承包經營2.64萬hm2，聯戶承包經營0.04萬hm2，股份承包經營0.02萬hm2，集體統一經營0.15萬hm2，大戶承包經營0.01萬hm2。簽訂林地承包合同65 000余份；共計頒發《林權證》56 507本。

2 存在的問題

2.1 森林資源管理模式陳舊

集體林權制度主體改革后，“集體林”或“干部林”變成了“自家林”，產權得到明晰，林農作為權利人對山林有了經營自主權，成為森林資源的直接管理者。林業主管部門管理員的角色逐漸弱化，服務者的功能日益凸現，森林資源管理由過去的政府主導型管理體制逐步轉變成以林農為主體的社會化管理體制。而目前渭源縣仍沿用林權改革前政府主導型管理體制下的森林資源管理模式，這種管理模式與以林農為主體的社會化管理體制下的產權主體多元化、經營形式多樣化和林權結構分散化的新格局不相適應。隨著林業生態地位的提升和改革的不斷深入，森林資源保護管理在林業發展中的核心地位得到進一步加強，管理制度改革滯后的問題也就越來越突出，尤其是采伐限額管理的程序、方式，以及木材運輸、流通和加工領域等管理制度亟待創新，健全和優化森林資源保護管理制度和模式成為當務之急。

2.2 小規模經營與林業產業化發展矛盾凸顯

森林經營管理只有具備一定的規模，才能充分發揮各要素的作用，并且降低單位產品成本。集體林權制度主體改革后，集體林按戶確權，林農自主經營小塊山林，除少數經營實體和承包大戶外，分散的林農普遍對經營概念、林業產業結構等認識不足，加上自身資金、信息、技術等限制，容易出現“各自為政”的經營管理模式，很難實現規模經營和科學經營。如果缺乏組織、引導和扶持，這種單家獨戶的小規模經營很難在市場配置中占主導地位，并將嚴重阻礙生產要素的合理配置，影響林業產業化發展。因此，如何解決這種林農小規模經營管理和林業規模化、產業化發展的矛盾，將是林改后森林資源管理和發展的又一難題。

2.3 森林資源危害因素增加

集體林權制度主體改革后，林農對森林的關注和愛護大大加強，最大限度地減少了亂砍濫伐現象。但由于各種因素的限制和影響，林農抵御風險的能力較弱，使得森林資源保護管理面臨著新的挑戰。一是防火工作難度加大。目前，渭源縣森林防火設施建設比較脆弱，現代化的防控和處置能力相對薄弱，隨著林改后生態建設的增強和森林資源的不斷擴大，森林防火工作的難度進一步加大。二是林業有害生物防治形勢較為嚴峻。病蟲危害具有流行性和擴散性，其防治時機和手段是關鍵。集體林權制度主體改革后，林農對林業資源的自主經營和自由流轉，使有害生物的入侵渠道增多，森林植物的檢疫工作難度增加，抵御林業有害生物入侵的難度加大。三是人為破壞森林資源的活動短期內無法根除。一些農戶受眼前利益的驅使，進行亂砍濫伐林木、濫占林地、亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖野生植物、非法運輸木材等違法行為時有發生，在短期內無法根除。如近年來查處的林業行政案件中，非法占用林地的占40%，盜伐濫伐林木的占20%，無證運輸的占20%，亂捕濫獵野生動物的占5%，森林防火期內在森林防火區野外違規用火的占15%。同時查處非法獵捕及運輸珍貴、瀕危野生動物刑事案件2起。

2.4 生態公益林管理難度增大

《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確規定，實行商品林、公益林分類經營管理，依法把立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木劃定為商品林；把生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木劃定為公益林。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，要加大封禁保護工作力度，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。同時明確指出：經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。生態公益林要在保證其性質不變的前提下，明確管護責任。集體林權制度主體改革后，公益林確權到戶，但落實的主要是管護責任，由于公益林在采伐管理和經營方面有嚴格的限制，并且本身管護難度大、補助有限以及經營公益林在收益時間和數量上形成的較大反差，林農管護公益林的積極性很難得到調動，將直接影響公益林管護的成本、質量和公益林建設的穩定。

3 保護管理策略

集體林權制度改革以林地權益為核心，以確立林農經營主體地位為重點。通過集體林權制度改革，將林權落實到戶、到人，還山、還權、還利于民，使廣大林農耕者有山、耕山有責、務林有利、致富有門。進一步明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權，建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，充分調動林農和全社會參與森林資源的保護管理和開發，最終達到改善森林資源保護管理，實現山有其主、主有其權、權有其責、責有其利，促進林業發展、森林資源總量增長、生態增效和農民增收的根本目的。

3.1 建立健全雙重管護機制

針對渭源縣集體林權制度主體改革后經營主體多元化、人為活動頻繁、分散管護難度大的實際，為確保森林資源和林改成果安全，避免多頭執法和形成執法合力，建議建立林業主管部門、鄉鎮人民政府、村委會、村民小組與農戶相結合的雙重管護制度，形成政府領導下的“三防”（防火、防病蟲害、防盜）工作長效機制。可在縣林政稽查隊（現由縣林業局資源林政股兼）的基礎上整合執法力量，成立縣林業行政綜合執法大隊，綜合執法大隊下設3個執法中隊，分川沿、南片、北片3個片區對全縣森林資源進行日常性專業管護。同時，各鄉鎮要認真履行《中華人民共和國森林法》賦予的職責，按照“落實主體、維護權益、強化保護”的要求，教育和引導農民采取承包家庭管護、聯戶管護、專業管護、委托管護等形式，切實做好對承包林地、林木的管護工作。并嚴格執行《渭源縣封山禁牧實施細則》（渭政發[2005]42號）和《渭源縣人民政府關于在全縣范圍內禁止獵捕陸生野生動物的通告》（渭政通[2011]1號）《渭源縣人民政府關于進一步加強封山禁牧工作的通告》（渭通發[2012]2號）規定，進一步加大封山禁牧工作力度，建立封山禁牧常年工作隊，切實做好本鄉鎮的封山禁牧工作，杜絕偷牧、溜牧和在封禁區內非法狩獵等現象的發生。

3.2 規范林地林木流轉制度

一是嚴格按照《甘肅省集體林權流轉管理暫行辦法》的規定，建立健全林權交易平臺，促進林地經營權和林木所有權規范流轉。二是在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權人可采取轉包、出租、轉讓、互換等多種方式流轉林地經營權和林木所有權，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。三是加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估制度，維護交易各方合法權益。四是執行林地流轉最低保護價政策，流轉費不低于生態公益林補償標準。

3.3 健全完善林業補償機制

一是推行生態補償。按照“產權到戶、補償到戶”的要求，選擇1～5個鄉鎮開展公益林界定和生態補償兌現試點，將中央財政、省級財政下撥的集體公益林生態效益補償資金和“天保”二期納入補償范圍的集體公益林補償資金，通過惠農財政補貼“一冊明、一折統”及時足額兌現落實到承包農戶。同時，積極爭取國家和省級生態公益林補償政策，增加國家級公益林補償面積。二是健全完善征占用集體林地補償制度。各類建設項目需征占用農戶承包經營的林地，必須依法辦理審核審批手續，向林地承包經營農戶依法支付林地補償費、林木補償費和安置補助費。

3.4 推進森林保險體系建設

建立由保險公司、林業企業、林業專業合作組織、林農多方參與的森林保險體系，合理確定保險責任和保額，科學確定保險費率，探索縣級財政合理的保費補貼比例和結算管理辦法；大力開展森林保險宣傳活動，提高廣大林農和林業經營者的風險意識和保險意識；建立森林保險風險監控和預警機制，探索建立巨災風險分散機制。

3.5 建立林業合作經濟組織

建立以林業專業合作社為主導，以家庭聯合經營、股份制、合作制、“公司（農民合作社）+基地+農戶”等新型林業經濟合作組織。并對起步早、發展好的林業專業經濟組織進行大力扶持，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭協會和合作社，發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣等作用，促進林業規模化、標準化、集約化經營。

3.6 簡化林木采伐程序

按照“對非林業用地上栽植的林木放開、對商品林放活、對公益林管好用好”的要求，對農民承包經營的林木實行分類管理。放開非林業用地栽植林木的采伐，對農戶房前屋后栽植的零星林木以及在耕地等非規劃林業用地栽植的林木（不包括農田防護林），由林木所有者申請、經村委會審查、所屬林業工作站實地查驗、確認簽署意見后，可由農戶自主采伐。公益林需要采伐的，由林木所有者提出申請，村委會、鄉鎮人民政府、林業工作站審查簽署意見后，報縣林業主管部門審核審批，經審核批準后，依照技術規程要求和《森林采伐許可證》的規定，依法進行定株、修枝、除草等撫育性采伐，以實現“積極保護、大力發展、科學經營、持續利用”。

3.7 強化林政執法力度

縣森林公安、林業綜合執法大隊要加大林政執法打擊處罰力度，嚴格禁止以生產木材和商業性經營為目的的公益林采伐作業，嚴禁借發展林下經濟之名進行如砍割灌木林地開墾育苗、亂征濫占林地、盜伐濫伐林木、擅自開墾林地、亂捕濫獵野生動物等破壞森林資源的違法犯罪行為。涉嫌犯罪的要及時與縣檢察院、法院溝通、密切配合，必要時請檢察院、法院提前介入，做到從嚴、從重、從快依法予以懲處，確保林權改革成果和森林資源安全。

3.8 加快林下經濟發展，促進林農增收

林地資源給林下經濟的發展提供了廣闊的前景，要以轉變林業發展方式為主線，以發展林下產業為重點，研究制定適合渭源縣南部、北部和川沿三大區域集體林地林下經濟發展的總體規劃及扶持林下經濟發展的優惠政策，加大向發展林下經濟的融資服務傾斜，加大林業經濟技術培訓，提高林下產業的科技含量；并及時總結林下種植、養殖和森林旅游的發展模式和典型經驗，充分發揮相關推廣體系效能，典型引路，加大宣傳、引導和技術培訓，以加快林下經濟發展壯大，促進林增產農增收。

[1]王玉華.渭源縣馬鈴薯配方施肥研究初報[J].甘肅農業科技，2010（10）：29-31.