論地方道路建設的籌資與管理

張 欣

（河北省高速公路張涿張家口段臨時籌建處，河北 張家口 075600）

0 引言

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，公路建設市場日趨規范，由單一的政府投資模式向多元化投資模式轉變，由下達計劃任務到通過招標選擇施工單位。隨著國家加大基礎設施投資力度及西部大開發戰略的實施，公路建設速度加快，投資規模加大，管理力度加強，出現了前所未有的大好局面。

公路工程具有路線長、建設周期長、投資大、受自然因素影響大的特點，使確定其造價的程度和方法復雜化。特別是引入招投標機制以后，市場竟爭激烈，對工程籌資提出了更高的要求及難度。一是必須在很短的時間內提出科學合理的籌資方式，二是要求施工單位把握施工程序管理。

目前，我國對公路交通事業的投資來源、籌資方式用統籌分配的運行機制主要還是以上級撥款投資為主，這在目前公路建設迅速發展而資金不足的現實情況下，將會嚴重阻礙交通事業的發展。解決這種資金投入嚴重滯后的矛盾，建立符合當前交通發展所需的投資體制，建立多種籌資渠道，采取多種形式籌集利用并管理好大量社會上的閑散資金，增加公路建設的投入并加強對其它的管理已是當務之急。本文對地方道路建設的籌資與管理進行深入探討。

1 公路建設籌資的現狀

1.1 公路養路費是進行公路建設與養護的主要資金來源

公路養路費是交通部門依法向用車單位和個人征收的行政性規費，其主要用途國家早已對其作了明確規定，即進行公路養護，開支各項工程費、養路事業費、養路其他費，并都規定有明確的使用比例。所以公路養路費一直作為公路養護的專項資金來源。但公路基本建設資金的不足，而隨著社會經濟的發展，需要建設的高等級公路又不斷增多，交通部門為了解決這一矛盾，不得不用養路費進行公路基本建設，用于公路的新改建工程和大中修工程，養路費成為公路養護和基本建設資金的主要來源。

1.2 車輛購置附加費是進行公路基本建設的另一重要資金來源

車購費是國家向購車單位和個人征收的一項用于公路建設的專項資金，自1985年開征以來，為我國公路建設籌集了大量資金，對于國家重點公路的建成起了重要作用。我省的京石、石太等高速公路就是由交通部用車購費作為配套資金給了一部分補助進行修建的，所以車購費是公路建設資金的補充。

1.3 各級財政補貼是對公路建設資金的有益補充

隨著經濟的發展，各級政府提高了對公路建設重要性的認識，所以對本地的公路建設都非常重視。“要想富、先修路，公路通、百業興”。這句話的意義越來越被人們所認識。一些經濟發達的地區由當地財政撥款請交通部門修路，這就緩解了由交通部門投資興建公路而又短缺資金的予盾，對公路建設資金的籌集也進行了有益補充。

1.4 社會有償集資和銀行貸款是解決資金籌集的有效措施

向社會有償集資，向銀行貸款修路是近幾年形成的事情。在公路收費上看到的“貸款修路，收費還貸”的公路都是利用此形式籌措資金修的。由交通運輸部門向社會有償集資和向銀行貸款，到期還本金并支付利息，就是通常的負債經營，是交通部門用其以后所能支配的資金做擔保而由社會閑散資金或銀行資金作墊付。如張石高速、京化高速等都是丹拉高速公路收費做擔保，向銀行貸款籌資所修。隨著國民經濟的發展，對公路的建設規模、公路等級要求越來越高，僅憑以上幾種籌資渠道遠不能滿足公路基本建設的需要，需廣開思路，集思廣義，開辟新的籌資方式。

2 公路建設資金籌集渠道

2.1 拓寬國內投資渠道

要努力做好公路建設的資金投入工作，充分利用上級撥入工作，利用上級撥入的養路資金進行公路建設。目前，國家建設資金需求予盾較大，資金緊張局面短期內很難得到緩解，僅依賴政府撥款和增加投資額是不可行的，這就要求不斷開拓視野，多元化籌資。

2.1.1 政府給予籌集公路建設資金的支持

公路建設籌資離不開政策的支持。多年來國家出臺了“貸款建設、收費還貸”等政策，對公路建設起到了很大的促進作用，但同時存在的問題也較多。如利用外資，表現為進展緩慢，利用外資貸款修路，合資建路數額項目都還很少。究其原因，主要是國家在外資的使用政策上制定不具體，缺乏規范性。而在利用國內貸款上，存在使用周期長等特點，國內商業銀行對公路建設貸款極少。針對這些問題，國家應完善有關政策。

在繼續堅持“貸款修路，收費還貸”的政策的同時，還要陸續出臺一批相關配套政策。特別是公路建設貸款應同其它貸款一樣，按期下達貸款規模，并在利率、期限上給予一定優惠。

2.1.2 建議國家調整財政預算政策，增加對公路建設和資金投入

近年來，國家財政每年納入財政預算的公路建設投資，除撥給“老、少、邊、窮”地區的鄉道補助以外，幾乎沒有公路建設補助投資，這種局面，很難說國家對公路建設的發展有足夠的重視。建議國家在經濟不斷發展，財政收入不斷增加的前提下，調整財政預算政策，考慮給公路建設以較大投入。

2.1.3 成立專門的融資機構，跨地市籌集資金

高等級公路尤其是高速公路，作為一種資金密集型產業，具有投資大，周期長，回收慢的特點。我國有13億人口，挖掘社會閑散資金的潛力是巨大的。據統計，1995年末我國儲蓄存款接近3萬億元，除正常的流通需要，尚有可觀的儲源可挖。由于公路債券或股票的信譽好，且利息較高，對持幣待購者有很大吸引力，通過籌集社會閑散資金，將消費資金轉化為生產資金，可在很大程度上解決建設資金不足問題。設立專門的潤資機構，建立公路股份制公司，向社會公開發行股票、債券，并制定具體的優惠政策，對投資者給予鼓勵，可在較短的時間內，迅速籌集到數量較多的、長期的、穩定的資金。

2.1.4 建議國家開征公路建設資金或公路建設附加費，提高養路費征收標準

公路建設資金或公路建設附加費可以作為一項專門的公路建設資金用于公路建設，特別是高等級公路建設，征收范圍應由國家本著“人民公路人民辦”的原則，確定工商企業、機關、事業單位、社會團體、個體工商戶及至每一個公民為納費義務人，具體征收標準要視各自的承受能力而定，征收部門可以由工商、稅務代征，由財政部門負責管理，交通運輸部門專項使用，使公路建設資金有穩定的來源。

2.1.5 國家應免征養路費所交“兩金”籌款項，并專項用于重點公路基本建設

根據國家目前政策規定，交通部門所征養路費收入要按實際收入上交能源資金15%，預算調節資金10%，同時還要另交養路費收入的2.2%給公安交警部門。另外，要由養路費拿出一部分資金購置國家分配的國庫券，這些由國家所收資金籌措款項已占養路費實際收入的近30%，不符合專款專用的原則。國家應免征這些資金，將這些資金作為公路建設的專項資金使用。

2.1.6 借鑒國外公路資金籌措經驗

拿美國高速公路資金籌措來說，高速公路建設發展比較平衡，統一納入國家建設規劃，80%的建設資金由聯邦政府籌措，20%的資金由地方政府籌措。美國修建高速公路實行“誰籌資，誰付款，誰擁有，誰管理”的原則。美國聯邦政府雖出資80%，但并不擁有公路所有權，其所有權為州政府所擁有。

美國修建高速公路的籌資渠道廣泛，主要依靠發行債券。債券分為三種：一是業主發行的長期債券，成本較高；二是州政府發行的債券；三是公司債券。美國銀行的存款利率很低，貸款利率較高，債券利率比銀行存款利率高的多，如果個人銀行存款較多，聯邦調查局還要進行調查。因此一般人都將余款購買債券。債券利息不納稅，而銀行存款的利息收入要納稅，實際上是鼓勵個人的閑置資金用于投資建設。

美國聯邦政府修建高速公路的第二項資金來源為燃油稅，由車主負擔，購油時一并記收，一部分歸聯邦政府收入，大部分留歸州政府收入。州政府出資來源有車輛注冊費、駕照費、汽柴油稅、對房主征收的房地產稅等等，我國也可借鑒。

在拓寬籌資渠道方面可學習美國的做法征收燃油附加費，規定一定的比例用于修建公路：因地制宜，優化設計，降低修路成本；盡快組織實施以BOT方式修建高速公路的試點工作。

國際慣用的BOT方式是建設—經營—轉讓的英文縮寫，意思是由某家公司來承包某個項目，由它開發建設并經營。一定年限后，再把該項目轉讓給國家。這種投資方式能夠緩解投資開發所面臨的資金短缺的矛盾。組織試點，取得經驗并推廣，加快我國公路建設步伐。

2.1.7 確認公路的商品屬性，建立多元化的公路建設資金投資體系

公路建設需要大量的資金投入，在增加政府資金投入的同時，應采取多種形式籌集資金，以滿足公路加速發展的需要。因此，把公路作為一種商品管理，使它的價值通過會計核算得到保全或增值就顯得十分必要。通過對公路價值的計價和確認，不僅有利于公路部門轉變經營機制，推行企業化管理，促進增收節支，增強效益觀念，而且有利于確定收費公路的計費標準和投資回收期，計算投資股份的效益。

建立公路投資的多元化體制，調動各方面修路的積極性進行公路建設投資。如民工建勤，民辦公助，政府出資，銀行貸款，群眾集資等。對民辦公助，銀行貸款，集資修建的公路，經國家有關部門批準，可以收取通行費，使其投資獲得適當報酬。綜合開發公路沿線地區，我省公路沿線多是些餐館，各高速公路入口處的服務區，服務設施也很少，有很大的潛在性。

2.2 利用國外籌資渠道

目前，利用國內投資渠道修建公路還遠遠不能滿足要求。因此，努力吸引擁有雄厚資本和先進技術的跨國公司投資，是解決目前我們資金不足，技術落后的必然趨勢。

2.2.1 通過國際招標，委托外國財團法人投資建設并經營管理

這種方式的特點包括如下幾個方面：

a）經政府授權，外商全權負責，在特許經營期屆滿時移交政府繼續經營；

b）由政府確定收費標準與特許權限；

c）私人投資國家一次吸引等，這種方式有利于我們引導外資向基礎產業合理傾斜，使之真正取得規模經濟效益，也有利于在投資建設和運營管理中引進先進技術和管理辦法，還有利于在不影響政府所有權的前提下，分散基礎設施投資風險等等，采用這種方式可以在很大程度上調動外商的積極性，使雙方都受益。

2.2.2 出讓經營權

出讓經營權是指對已經建成并實行了收費的路、橋按現價評估后，有外方收購部分比例并一次性出資作為參股的投資，合作經營一定年份，期滿后路產及附屬設施無償歸屬中方。如廣東省懷什縣一條已經建成收費的省道二級公路，全長33km，按現作價為8500萬元，外資以300萬美元收購股權33%，合作經營15年。

2.2.3 共同建設，合作經營

共同建設、合作經營是指由省、市、縣三級公路部門組成一個合作公司，再與外商成立合作經營有限責任公司，中外雙方共同投資改造工程。工程竣工后，收費償還投資本息，還清本息后再合作經營一定年份進行分配利潤；合作期滿后，路產和固定資產權益無償屬中方所有。

2.2.4 部分資金合股，部分資金由公司融資

對一些較大的投資項目，通過中外雙方投入一定數量的資金合股經營，部分資金通過合作公司向外資銀行融資。公司融資部分作為公司的債務，在公司經營收費中先行償還，償還本息后不計分紅。這種模式對一些投資大的項目，可以減少中外雙方的直接投資，對融資回報只考慮計息，對工程總價負擔較輕。

2.2.5 向世界銀行貸款

已經建成通車的濟青高速公路和京津塘高速公路，都利用了世界銀行的優惠低息貸款，按“菲迪克”條款組織施工。除向世行、亞行貸款外，還可爭取外國政府的出口信貸，這種貸款利率低，還款期限長，建設高速公路所需監控，收費設施，機械設備等均可利用外國政府貸款解決。

從我國交通基礎設施現狀看，加快交通基礎設施建設，適當擴大交通基礎設施利用外資是必要的，但必須注意穩妥利用。

政府要制訂利用外資的相關政策，在體制上進一步增加透明度，給外商以確定的信息。改善投資環境，保障外商投資的合法權益。交通基礎設施利用外資要與科學合理的交通發展規劃結合起來，避免超前項目帶來的資金浪費。利用外資所占比重不宜過大。我國公路部門不屬于創匯單位，償還貸款本息除個別工程的剩余外匯直接用于還款外，絕大部分還款外匯均需向市場購買，而匯率的波動必然帶來風險。因此，利用外資（主要指貸款）數額占總投資額的比重應控制在一定范圍之內，不宜過大。

3 公路建設資金管理

公路建設資金在需求驟增的情況下，出現了前所未有的緊張局面，籌集好、調度好、使用好公路建設資金，加強公路建設資金的管理，顯得日益重要。當前對公路建設的管理，主要應做好以下工作：

3.1 理順籌資和投資管理體制

公路建設資金的來源多渠道，牽涉的行業、部門亦多，且征收管理各有側重。為此，應當建立一個公路建設資金的籌集與管理，投資的統一結算中心，這樣有利于對籌資各部門統一指揮，形成一個配套聯動，齊抓共管的統一整體，產生共振效應。以加大籌資力度，有利于協調籌資環節中出現的難題，促進征收節支，有利于集中、有效、快速的發揮資金的投入產出效益。

3.2 樹立公路商品化意識觀念

對公路建設的籌資與管理，應當按照社會主義市場經濟發展的要求，在政府宏觀調控下，對資金逐步實行有償占用，滾動發展。認識到公路不僅是公益性的服務設施，而且具有商品屬性，具有價值和使用價值。對公路建設投資上，必須遵循市場經濟條件下的商品生產規律，講求投資效益。

3.3 強化信貸資金的宏觀管理

當前，公路建設利用國內銀行信貸資金和舉債外資較多。向銀行融資是一種臨時的公路建設資金來源，借款需按期還本付息，尤其是外債還承擔著外匯風險。所以對利用信貸資金，要加強宏觀控制，采取集中管理辦法，控制源頭，統籌兼顧。在公路建設資金籌措管理方面，須依據公路建設一次性投資大，回收期較長的特點，以選擇中長期貸款為好，大項目爭取底息的世行貸款，可降低融資成本，同時還要優化貸款資金投向，確保發揮資金的最佳效益。

3.4 樹立資金運用的信用、節約、效益的觀念

過去公路建設資金都是上級撥款，施工單位是給多少錢，干多少事，在資金管理和使用效益上研究甚少，造成資金使用效益低下。隨著社會主義市場經濟體制的建立，完善了公路建設事業經營機制，實行了業主負責制，公路建設資金也由全部國家投資改為自己通過貸款等方式籌集部分或全部資金，這樣資金使用的好壞直接關系到施工是否能正常運轉，并且影響公路施工單位效益。因此應在公路部門樹立起三個觀念：即在借入資金方面樹立起信用觀念，做到按期歸還；在資金使用上樹立起節約觀念，做到節約用款；在資金效益上樹立起投入產出觀念，做到以最少資金耗費求得最大的經濟效益和社會效益。

3.5 強化資金調度工作

公路部門資金用量大、來源拮據。因此應強調資金使用的計劃性，強化動態管理，對重大的支出項目做到心中有數，另外，要認真穩妥地調劑資金，使有限資金使用得當，發揮其最大效能。

4 結語

綜上所述，要加快我國公路交通建設，必須拓寬思路，大膽創新，多方籌集資金，并進行科學的管理和運用，為我國公路交通事業的早日騰飛創造條件。

[1]張青云.最新公路工程項目管理百科全書[M].北京：中國建筑工業出版社，2006.

[2]馮鵬程.公路工程管理手冊[M].北京：中科多媒體電子出版社，2003.

[3]陳日中.高速公路企業經營管理實務全書[M].呼和浩特：內蒙古文化出版社，2002.

[4]彭崢.現行交通管理行政審批政策及項目申報審批規范化操作指南[M].石家莊：河北音響出版社，2004.